土地整治項目補充耕地質量評定方法設計
——以上海市為例

唐 杭

（1.上海市地質調查研究院， 上海 200072；2.上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

土地整治項目補充耕地質量評定方法設計
——以上海市為例

唐 杭1,2

（1.上海市地質調查研究院， 上海 200072；2.上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

耕地質量等別評定是貫徹落實耕地占補平衡制度的重要保障。本文以上海市為例，立足于土地整治項目，依托項目驗收管理程序設計了補充耕地質量等別評定的工作流程；基于上海市農用地分等體系設計了補充耕地質量等別評定的技術流程，并對關鍵技術要點進行了闡述。以上海市某市級土地整治項目耕地質量評定為例，對文中設計的方法進行了驗證。

土地整治；補充耕地；質量等別評定

土地質量評定是法律賦予國土資源管理部門的一項重要職責，是貫徹落實最嚴格耕地保護制度，維護糧食產能安全的重要保障。依托土地整治項目驗收工作，及時對補充耕地開展質量等別評定，實現項目尺度的耕地質量及時更新，是耕地數量與質量占補平衡制度建設的重要內容[1,2]。2016年國家下發的中央1號文件中，要求各地大力實施農村土地整治，加強耕地質量調查評價與監測，推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度。為堅決杜絕占優補劣，實施耕地質量保護與提升行動，建立、健全土地整治項目補充耕地質量等別評定機制已經迫在眉睫[3]。

國內許多學者聚焦于土地整治項目，研究了項目級耕地質量評定的方法。例如，高明秀等從耕地本底質量、經濟質量、健康質量三個方面，設計了面向土地整理的耕地質量評價指標體系[4]；童陸億等從耕地自然質量、利用便捷程度及穩定性三個方面，構建了土地整治項目耕地質量等別重估體系[5]；徐康等通過篩選甄別現行農用地分等體系中的敏感性指標，同時補充土壤孔隙度、景觀格局指數、田間道路通達度、防護林密度等反應土壤本底質量和生產設施條件的修正指標，建立了項目尺度的耕地質量評價體系[6]。上述學者均從學術研究的角度出發，在現行農用地分等體系的基礎上，進一步豐富了耕地質量內涵。聚焦于土地整治項目實施效果評價，將耕地質量相關的立地條件、區位條件、利用水平與經濟效益，乃至土壤環境質量等因素，融入耕地質量等別評價體系。

目前我國對于耕地質量占補平衡的驗收，尚缺乏可操作性較強的考核標準和方法[7]。然而，從服務于耕地保護與管理實際需求的角度出發，急需在承襲農用地分等體系的基礎上，探索構建土地整治項目補充耕地質量等別評定的工作程序與技術流程，用以指導實際工作，確保土地整治項目驗收程序符合國家要求，評定成果能夠與耕地質量等別年度更新成果充分銜接。因此，筆者以上海為例，基于當前土地整治項目驗收流程，提出了補充耕地質量等別評定的工作組織與管理方案；結合上海地方特點，提出了補充耕地質量等別評定的關鍵技術要點與方法，并進行了實例論證。

1 工作組織與管理流程設計

1.1 關于責任主體

自《土地管理法》頒布以來，我國開始實行耕地占補平衡制度。“數量相等、質量相當”是耕地占補平衡的核心要求，因此，土地整治項目補充耕地質量評定工作日益受到國土及農業部門重視。2009年國土資源部、農業部聯合下發《關于加強占補平衡補充耕地質量建設與管理的通知》（國土資發[2009]168號），部署各地農業部門承擔補充耕地質量評定的具體工作。2012年，國土資源部部署各地國土部門，在2011年耕地質量等別補充完善成果的基礎上，逐年開展耕地質量等別年度更新工作。該項工作要求各地對年度內因土地整治、高標準基本農田建設等原因導致的耕地數量規模、質量等別變化情況進行評定。2014年，國土資源部下發《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度通知的要求》（國土資發[2014]18號），要求省級國土部門會同有關部門，對建設項目耕地占補平衡進行嚴格審查把關，土地整治項目補充耕地必須先評定其質量等別再予通過驗收。補充耕地質量評定已經成為土地整治項目驗收的先決條件，或者說是必要環節。根據國家要求，土地整治項目補充耕地質量評定的責任主體已經明確為國土部門，通常由省、市級國土部門下屬的土地整治部門具體承擔，農業部門協助參與。

1.2 管理流程設計

由于補充耕地質量評定是土地整治項目通過驗收的先決條件，因此，將補充耕地質量評定工作植入土地整治項目驗收環節，是高效、合規地開展該項工作的必然選擇。而在實質性落實該項工作前，大多數省市的土地整治項目驗收工作通常聚焦于規劃設計方案的執行情況，對于耕地質量及其相關因素的驗收評定則鮮有涉及。以上海市為例，土地整治項目驗收內容主要包括以下幾個方面：項目新增耕地的面積、布局是否符合規劃設計方案；補充耕地的土層厚度、表土礫石含量等基礎性指標是否符合農業生產基本條件；灌排設施、田間道路等是否符合工程驗收標準；項目資金使用管理情況是否符合預算及相關規定等。因此，有必要在當前土地整治項目驗收流程的基礎上，增加驗收內容，重構驗收程序，從而實現補充耕地數量、質量的同步驗收。

筆者基于當前上海市土地整治項目驗收工作流程，設計并嵌入了補充耕地質量等別評定流程。

（1）前置與后置工作環節分析

一方面，對于耕地質量的評定，應當以掌握耕地的規模布局、四至情況，農田基本建設條件與立地條件等為基礎。因此，工程驗收結論以及竣工測繪數據是補充耕地質量評定的必要基礎。相應地，補充耕地質量評定工作應當在竣工測繪工作完成之后開展。另一方面，補充耕地質量成果是項目驗收的重要內容，因此，管理部門出具驗收意見，應當以完成補充耕地質量評定工作為必要前提。

（2）補充耕地質量評定環節嵌入

從管理流程的角度出發，補充耕地質量評定程序可以分解為以下五個環節：一是項目承擔單位提出申請并提交相關要件；二是土地整治部門受理申請，并組織測繪單位對項目范圍、地類界線進行測繪；三是在收悉項目承擔單位提交的項目驗收申請單、相應要件與測繪單位提交的竣工驗收測繪資料后，土地整治項目委托土地質量評定技術單位，完成項目補充耕地質量評定；四是土地整治部門組織開展現場踏勘調查并完成項目竣工驗收，出具驗收報告與初步驗收意見；五是土地整治部門將驗收報告與初步驗收意見提交上級國土部門，由國土部門聯合農業、水務、環保等相關部門開展聯合驗收，出具正式驗收意見；國土部門根據驗收意見，出具新增耕地確認批復。其中，第三個環節為補充耕地質量評定工作的嵌入環節。

2 技術方法設計

2.1 設計思路與原則

由于國土部門已經開始全面部署項目補充耕地質量等別評定工作，耕地質量等別評定已經由年度更新逐步過渡為以項目為單位的日常更新，因此，在耕地質量等別年度更新工作的基礎上，依托農用地分等體系，構建以項目為單位的耕地質量等別評定技術流程、方法，并制定相應的技術標準、規范，已經迫在眉睫。

國家層面，現行農用地分等體系相應的國家、行業標準主要包括：《農用地質量分等規程》（GB/T 28407-2012）、《農用地定級規程》（GB/T 28405-2012）等。以上規程中制定的耕地質量等別評定技術路線，以內業資料分析為主，外業補充調查為輔。相應地，耕地地塊的分等因素，以及分等因素屬性分布區基礎參數、區域土地利用系數與經濟系數等，主要基于近年的國土、農業、水利、統計相關調查資料，通過資料數字化、疊加分析等內業技術手段獲取。但是，無論從實際管理需求，還是從技術可行性的角度分析，項目級別的耕地質量等別評定工作，其評定結果與相應原始數據的精確性、現勢性，必須滿足項目綜合驗收與耕地占補平衡政策嚴格貫徹落實的切實需要。從技術層面考慮，部分微觀層面數據，尤其是耕地地塊的分等因素，應當在嚴格采用農用地分等體系的前提下，通過外業踏勘調查、土壤取樣檢測的方法分析確定。

地方層面，部分省市對于項目耕地質量等別評定進行了一系列的自主探索。其中，具備典型代表性的是浙江省，其通過制定土地整治補充耕地質量等別評定辦法，確定了定性分析與定量評價相結合的原則，以及“資料收集—指標確定—單元劃分—外業調查—數據轉換—等級計算—結果檢驗—成果編制”的評定程序。此外，江蘇、湖南、廣西等地由農業部門主導，依托耕地地力評價體系，制定了補充耕地質量評定技術規程，其中的實地踏勘調查、土壤取樣檢測技術方法具有一定的借鑒意義。

基于以上思路，明確項目耕地質量等別評定原則如下：

（1）承襲現行標準原則

項目耕地質量等別評定應當承襲《農用地質量分等規程》明確的農用地分等體系與相應技術方法。項目耕地質量等別評定采用的調查、檢測方法，應當執行國家和和地方現行標準。

（2）立足項目評定原則

項目耕地質量等別評定應當以項目為單位，劃定相應的評定區塊，選擇正確、合適的方法獲取分等因素等數據。

（3）定量評定為主原則

項目耕地質量等別評定應當執行“定量為主、定性為輔”的原則。以分等因素評定為例，有條件的，如：土壤pH值、鹽漬化程度、有機質含量，應當以定量檢測、分析為主，獲取精確的量化數據；不具備條件的，方可通過資料分析、外業調查的方法，結合分等因素分級規則，進行分級評定。

2.2 技術流程

以上海市為例，基于前述的設計思路與原則，形成項目耕地質量等別評定技術流程如下：

（1）資料收集

通過收集項目立項、規劃設計、竣工驗收（含竣工測繪）等項目資料，項目區既有的現勢耕地質量等別評定數據，土地利用現狀（或年度變更調查）數據，基礎地理、土壤、基礎地質數據，以及地力、水土調查監測數據等背景資料。

（2）資料分析

評價對象提取：從土地利用現狀（或年度變更調查）數據與竣工測繪數據中提取耕地圖斑，通過空間疊置分析，分別獲取新增耕地圖斑與原耕地圖斑。

項目區背景情況分析：從項目資料中分析、提取項目區基礎設施（道路工程、農田水利設施）情況、區域土壤環境背景指標等。

（3）初步踏勘

對項目區內的土地利用現狀進行踏勘，重點調查種植結構；對項目區內的土壤環境進行踏勘，重點調查核實土源情況，同時實地觀測土壤類型、質地、pH值等基礎性指標；對項目區內的基礎設施情況進行踏勘，重點調查核實灌排設施布局、規格，同時走訪問詢灌溉保證率、排水（積水）情況。

（4）評價區塊劃定

結合資料分析與初步踏勘結果，綜合評估耕地現狀布局，以及項目區種植結構、土壤環境、灌排條件的空間分異特征。區別新增耕地圖斑與質量建設耕地圖斑（因項目建設導致質量可能存在提升的原耕地圖斑），在充分考慮農村道路（非土質田間道路）、河流等自然界線，同時確保區域內部土源條件相同、土壤性狀與灌排條件相對均一的條件下，對相鄰或相近的耕地圖斑進行歸并，劃定調查評價區塊。

（5）踏勘調查、土壤取樣檢測

開展現場踏勘調查，完成調查表填寫、照片取證，布設土壤樣點（表層樣、剖面樣），觀測土壤質地、有效土層厚度、剖面構型，采集土壤樣品，完成內業檢測與分析。

（6）等別測算

基本參數提取：從項目區所屬區域的耕地質量等別評定數據中提取基本參數（生產潛力指數，產量比系數、土地利用系數、土地經濟系數等）。

分等因素評定：根據項目區所屬分等因素指標區的分等因素分級記分規則，基于踏勘調查與土樣檢測獲取的分等因素量化值，評定分等因素分值。例如：土壤pH值為7.0，在上海市內對應的分等因素分值為100。對于灌溉保證率、排水條件等分級（定性）指標，可以對灌排設施覆蓋區域進行緩沖區分析、專家論證，從而更新區域內分等因素分值。

區塊等別評定：結合樣點代表耕地圖斑面積，采用面積加權平均的方法，計算評價區塊內的分等因素均值。采用因素法，對評價區塊內的耕地質量等別進行整體評價。

（7）評價結果分析與成果編制

評估項目區內新增耕地、質量建設耕地的整體質量水平，對評價結果進行合理性論證；與相鄰區域耕地的等別進行差異分析，對于跳等、降等的情況，分析其具體原因。

匯總數據、圖件等成果，完成項目補充耕地質量等別評定報告的編制。根據國土部門工作管理要求，完成項目耕地質量平均等別報備。

圖1 土地整治項目補充耕地質量等別評定技術流程Fig.1 Technical process of quality classifcation of supplementary cultivated land

2.3 關鍵技術要點

（1）分等因素獲取方法

上海市現行耕地質量分等體系下，分等因素涉及土壤理化性質與農田基礎建設條件兩個方面，具體包括：土壤質地、有效土層厚度、剖面構型、土壤pH值、鹽漬化程度、土壤有機質含量共8項。結合國土、農業、環保領域相關標準，筆者給出建議的分等因素調查、檢測方法如下：

表1 上海市耕地質量分等因素獲取方法Table1 Methods of acquiring factors of quality classifcation of cultivated land in Shanghai

（2）土壤樣點布設方法

目前耕地質量等別評定相關標準多聚焦于評定的技術流程與方法，一般未涉及土壤檢測的內容。筆者結參照農業地力調查評價有關標準，同時結合上海實際，確定了土壤檢測中土壤樣點的布設方法。

1）表層樣點布設

在耕地質量等別評定中，為檢測土壤pH值、鹽漬化程度、有機質含量該3項土壤化學指標，需要在實地布設土壤表層樣點。土壤表層樣點應當布設為混合樣點。布點應考慮地形條件、土壤性狀、作物種類和管理水平等，同時要兼顧空間分布的均勻性。對于蔬菜地，還要考慮設施類型（分為：日光溫室、塑料大棚、露天菜地）、蔬菜種類、種植年限等。樣點數量與密度一般根據項目區大小確定，原則上要求一般大田每1000畝布設一個樣點，蔬菜地每500～1000畝布設一個樣點。

實地采樣時，在調查評價區塊中選擇合適點位，向四周輻射確定多個分樣點，每個混合土壤樣取15個以上分樣點。每個分樣點的采土部位、深度、數量要求一致。采集蔬菜地土壤混合樣品時，一個混合土壤樣應在同一具有代表性的蔬菜地或設施類型里采集。采樣時應避開溝渠、林帶、田埂、路旁、微地形高低不平地段。根據采樣地塊的形狀和大小，確定適當的分樣點布點方法，長方形地塊采用“S”法，近似正方形地塊采用“X”法或棋盤形布點法。一般大田采集耕層土樣，采樣深度為0～20cm，蔬菜地除采集耕層土樣外，1/3的樣點需采集亞耕層土樣，對應采樣深度分別為0～20cm、20～40cm。各分樣點取土100～200g，混合均勻后形成1kg土壤樣品，以供內業檢測分析。多余部分采用四分法舍棄。

2）剖面樣點布設

在耕地質量等別評定中，為觀測有效土層厚度、剖面構型等土壤物理指標，需在實地布設土壤表層樣點的基礎上，增加布設土壤剖面樣點。土壤剖面樣點布設的數量與密度一般根據土壤類型、土地構造、成土母質綜合確定，需要反映調查評價區塊內土壤不同發生層豎向分異特征。土壤剖面樣點不得選在土類和母質交錯分布的邊緣地帶或受剖面受破壞的地方。土壤剖面的規格具體視土壤情況而定，一般可選擇為：長1m、寬1m、深1～2m。久耕地取樣至lm，新墾地取樣至2m，鹽堿地等地下水位較高，一般可取樣至地下水位層。

對于土壤剖面樣點，視情況可分層取土并檢測，作為土壤表層樣點檢測結果的有效補充。布設剖面并準確劃分土層后，可采用梅花法，自下而上逐層采集中部位置土壤。分層土壤混合均勻后，各取1kg樣，以供內業檢測分析。

3 評定實例

以上海市浦東新區某市級土地整治項目為例，對文中設計的耕地質量等別評定方法進行實例論證。項目區內原有土地較為平整，原地類主要為沿海灘涂，其次為荒草地、河流水面等未利用地。

根據文中設計的管理流程，收集項目承擔單位提交的項目資料以及竣工測繪單位提交的竣工測繪資料。通過疊加竣工測繪數據與年度土地變更調查數據，提取耕地圖斑（圖2），作為評價對象。疊加結果表明，本項目區內耕地均為新增耕地，總面積為398.59公頃。

圖2 項目區與土壤樣點布局Fig.2 Layout of project area and soil sampling points

根據項目設計、驗收資料，以及補充收集的土壤質量監測成果等背景數據，對項目區內基礎設施情況、土壤環境特征進行預分析，并通過初步踏勘，分析土地利用現狀，并對主要指標進行調查核實。具體結果見表2。

表2 資料分析與初步踏勘結果Table2 Results of data analysis and preliminary survey of the project area

由表2可知，項目區內土壤環境特征相對均一。根據項目區內耕地種植結構、土源情況的空間分異特征，結合主干道路、河流界線，將集中連片或相距較近的耕地圖斑進行歸并，從而劃定評價區塊（圖2）。

在劃定評價區塊的基礎上，開展踏勘調查。實地布設土壤表層樣點、剖面樣點（樣點分布見圖2），觀測土壤剖面，采集土樣，并返回內業檢測（表3）。

表3 項目區土壤檢測結果Table3 Results of soil test in the project area

根據踏勘調查結果，項目區現狀灌溉、排水設施符合設計標準。新建設的灌排設施經過閉水測試，能夠充分滿足農田灌溉要求，可實現項目區無洪澇災害。調查評價區塊相應的灌溉保證率、排水條件評價結果為：“充分滿足”，對應分等因素分值均為100。

結合表2，計算各樣點對應的分等因素分值。采用面積加權平均的方法，計算各評價區塊指定作物（水稻、小麥）平均自然質量分。從2014年耕地質量等別調查評價成果中提取項目區光溫（氣候）生產潛力指數、產量比系數，土地利用系數、土地經濟系數，分別計算各評定區塊耕地的市級自然等、利用等、經濟等指數，通過轉換參數，計算國家級自然等、利用等、經濟等指數，從而確定國家等別（表4）。

表4 項目區耕地質量等別評定結果Table4 Results of quality classifcation of cultivated land in the project area

從表4可以看出，項目區內耕地平均國家自然等為6.0等，國家利用等為5.8等，國家經濟等為6.0等,達到了項目規劃預期，在上海市內屬于中游水平。2014年耕地質量等別調查評價成果中提取相鄰耕地圖斑數據，發現項目區周邊1km內耕地國家自然等均為6等，國家利用等為5～6等，國家經濟等為5～6等。項目區內耕地質量等別評定結果與周邊耕地相比，未出現明顯降等或跳等的情況。

4 結語

土地整治項目補充耕地質量等別評定是土地整治項目驗收的重要內容，是耕地保護與管理的必要環節，是貫徹落實耕地占補平衡制度的重要保障。本文設計了上海市土地整治項目補充耕地質量評定的管理程序，建立了“資料收集—資料分析—初步踏勘—評價區塊劃定—踏勘調查、土壤取樣檢測—等別測算—評價結果分析與成果編制”一整套技術流程。結合具體的土地整治項目，進行了實例驗證。本文就補充耕地質量等別評定提出的工作組織與技術實施的方法與建議，對于上海市土地整治項目驗收工作具有一定的借鑒意義。

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The design of methods of evaluation of supplementary cultivated land quality in Shanghai land consolidation project

TANG Hang1,2
(1.Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2.Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

The quality classifcation of cultivated land is an important guarantee for the implementation of the requisition compensation balance system of cultivated land.In this article Shanghai is taken as an example, with land consolidation project focused on, the work fow of quality classifcation of supplementary cultivated land is designed relying on the project acceptance management procedure, the technical process of quality classification of supplementary cultivated land is designed based on agricultural land classifcation system, and key technical methods are elaborated.In a case study of quality classifcation of a municipal land consolidation project in Shanghai, the methods designed in the article are verifed.

land consolidation; supplementary cultivated land; quality classifcation

F301.21

A

2095-1329(2017)03-0018-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.005

2017-03-17

修回日期: 2017-04-28

唐杭(1992-),男,助理工程師,主要從事地籍調查 土地質量調查評價與耕地保護研究.

電子郵箱: feitianwuzhe@aliyun.com

聯系電話: 021-56611483

國土資源部土地整治中心科研項目“2015年上海市耕地質量等別更新與監測評價項目”