城市管理中的“潔癖癥”和權力邊界

桂權宏++劉圣中

摘要：城管部門及其行政執法人員是城市管理的主導力量，在改善市容市貌、規范城市秩序、創建文明城市、促進城市健康和諧發展等方面發揮著重要作用。但隨著社會經濟的快速發展，城市管理工作面臨的情況也越來越復雜，城管與商販之間的矛盾也越來越突出，城市管理中的種種矛盾已經成為社會主義和諧社會建設中不得不重視的問題。造成城管與商販諸多矛盾的原因很多，其中一部分重要原因在于執法人員為完成上級領導交代的任務而出現的城市管理的“潔癖癥”以及行政執法權力邊界的僭越。

關鍵詞：城管執法；潔癖癥；權力邊界

有媒體報道春節過后，濟寧市城市管理執法支隊六大隊對轄區道路車站東路、南文昌閣街開展了春聯“福”字專項整治活動。消息稱“濟寧市城市管理執法支隊六大隊在尊重傳統節日的同時，對轄區商戶早宣傳、對春聯福字早清理，從正月初三起開展了對轄區春聯門貼的的專項整治活動，共清理春聯、門貼、福字等450余處。”但是這一舉措，讓在節日期間的民眾難以理解，網民質疑貼春聯這一延續了幾千年的習俗被城管粗暴的制止，是不是城管管理得太多了？濟寧市城市管理執法支隊該工作人員解釋稱，根據往年的工作安排，一般都是在元宵節過后，對臨街商戶破舊的對聯福字進行清理，正月初三的這次活動是六大隊在自己轄區開展的，其他大隊并沒有效仿。

一、管理中的“潔癖癥”與權力邊界的僭越

該城管執法支隊的行為看起來實在有些奇怪，且不近人情，那么到底是什么原因導致他們這樣做呢？按照他們自己的解釋，其出發點是認為春聯被風等外力破壞之后殘破不堪，影響到市容，所以為了保護市容整潔就提前行動，對轄區內的春聯進行整治。從動機上看，該城管隊伍的執法行為有其值得理解的一面，畢竟保護市容市貌的整潔是他們的天然職責。但是細細思考，我們總覺得有些不對勁。到底是什么動機讓城管隊員們與傳統中國延續數千年的春聯較上勁了呢？這種行為幾乎是從未聽說過的。再認真思考，則可以發現，問題出在了這種行為患上了一種類似潔癖患者的綜合癥。我們不妨稱之為“管理的潔癖癥”。

所謂“管理潔癖癥”是指在城市的管理過程中，城管過于追求一種所謂的完美，如同一個有潔癖癥的個人一樣，對于城市中的雜亂不整齊的事物不加區分的一股腦地進行清除，達到一種絕對的整齊一致。這種行為常常是為了完成上級領導交代的任務，一刀切地追求一種表面的整潔衛生，但是實質是流于形式化的。這就使得城市管理中要求創建整齊衛生的城市環境的宗旨變得扭曲，執行和宗旨相背離。這一類管理潔癖行為并不少見，隨著旅游業的發展，近幾年全國很多地方著手興建古鎮以吸引游客。但是出現的問題就是一些城管部門要求古鎮建設統一建筑外墻的顏色和建筑樣式，用所謂的一種建筑格調來布局古鎮建設。此外，諸如城區的擴展和老城區的改造，頻繁出現強制統一顏色樣式等的現象，這些都是城市管理中潔癖行為的具體體現。這種城市管理中的“潔癖癥”使得城管在管理過程中過于簡單機械的理解和執行城市管理的工作，忽視了現實條件以及習俗，導致一些奇怪的不合人情的現象屢屢發生。

而城市管理中過分追求所謂的完美，患上這種“潔癖癥”，其直接的結果是在執行過程中出現了不規范行為甚至是違法行為。典型的現象就是為了實現這種完美不惜越過權力邊界。在執法過程中，以一種看起來高度正確合法的理由來推行強制性的一刀切式的管理，不考慮管理對象的接受度，也不考慮這種行為是否符合相應的法律規定和法律程序。這就是對法律所規定的權限的僭越。這種權力邊界的僭越直接損害了執法對象的權利，不僅是一種公權力的不當使用，更是對執法對象的不公正侵犯。在這一案例中，相關法律法規中并未明確規定禁止張貼春聯，濟寧市城管執法支隊不按照法律規定，不考慮實際情況，簡單地將轄區內的春聯一并撕掉，在一定程度上就是逾越了所屬職權的界限。

二、管理“潔癖癥”和僭越權力邊界的根源

城市管理中的“潔癖綜合癥”主要原因還在于行政管理的表面化，政績化。一些地方官員為了單純追求管理政績，為個人的政治生涯謀取資本，特別注重管理工作的表面文章。在城市管理中，他們不去試圖解決城市管理的根本性問題和重大性問題，而是治標不治本，追求一時的、表面的整齊衛生。而且這種方式是只“堵”不“疏”，只是簡單粗暴地用強制措施掩蓋而了之，而嚴重忽略了傳統習俗、生活習慣等的重要性。因此產生了這種所謂的“潔癖癥”。當然，這種“潔癖癥”還有另一方面的原因，即是因為城市管理績效評估體系的不合理不科學。這種“潔癖式管理”的現象尤為突出。目前很多針對“衛生城市”、“園林城市”的績效評估體系往往只看到城市環境的短時的、表面的衛生環境狀況，而忽視長時段的綜合考量。這就誘導城市管理在實際的操作中簡單追求表面效果，不惜耗費大量人力物力搞所謂的統一規劃，追求表面的整齊統一。

那么，為了追求表面的絕對整齊、整潔和所謂的完美，管理者往往不惜越過權力邊界，在法律法規沒有授權的情況下隨意執法。導致這種行為的主要原因就是權力邊界不明晰，執法人員缺乏邊界意識，缺乏尊重法律、嚴格執法的法治意識。“目前由于還沒有一部直接針對城管執法所制定的法律法規，僅根據《行政法》、《行政處罰法》、省級人民政府決定、地方政府規章和地方人民政府文件的相關規定執法，顯然不能有效的解決城管執法中存在的問題。”[1]由于缺乏法律的具體規范，一些城管執法人員在執法過程中為達執法目的，非法強行沒收東西，使用暴力，亂開罰單，任意行使執法權力，這些行為在當前是屢見不鮮。權力擁有者在行使公共權力時傾向于將這種權力最大化，但是這種權力的最大化很容易侵犯到個人合法權益，進而導致管理者與公眾之間的矛盾。

此外，管理者僭越權力邊界還有一個原因是在行政執法過程中對程序的忽略。我們現在也經常強調要依法行政，“但實際上我們在依法行政建設中往往偏實體而輕程序，造成兩者的不對稱”[2]。一方面是因為相關法律制度在程序上的不完善，缺乏嚴格細致的規范條款，所以導致執法者在實踐中沒有相應程序可以遵循，因此出現忽視程序的問題。現有的法律規章制度不能與城市管理的實際需求相匹配，使得城管在執法過程中面對的一些問題得不到有效解決。有法可依是依法治國的前提，城市管理的相關法律體系的缺乏，必然導致城管執法過程中權力邊界的模糊，公共權力的濫用。另一方面，當然和管理者的主觀認識分不開。總體來看，目前城管隊伍的法律意識還有待提高，自覺學習法律、遵循法律，用法律規范來嚴格要求自己的管理者還不是很多。因此這就導致在執法過程中，缺乏對相關法律法規的尊重，出現任意性執法，甚至暴力執法，變相成為人治而非法治，侵害執法對象的合法權益。endprint

城管執法人員考核制度設置不科學。當前實行的考核制度，涉及到了城管執法人員感性與理性兩個方面，形成了城管“良心”與“利益”的斗爭。在對城管工作業績的評定上，主要考慮其所管理的區域的市容市貌與道路環境，如對小攤販的清理程度等。基于要完成工作目標的各種壓力，為了保障自己的工作，維護自己利益，城管不得不完成工作業績，考察也是根據任務的完成情況或者執法結果，而不是根據執法過程中的手段和方式，這不利于人性化執法的推進，會造成良心與利益的斗爭，有時城管為了順利完成工作會選擇不恰當的執法方式。不僅考核制度存在問題，城管執法程序中也有不規范的因素，例如，執法過程中自由裁量權的拿捏不準確，出現越權行為，侵犯百姓們的利益。對執法人員的監督也不到位，侵害執法相對人的利益時，執法相對人找不到申訴的途徑。目前，只有《行政處罰法》對城管執法行為進行了規定，也只有這一部法律可以為執法相對人提供救濟渠道。

三、如何克服“管理潔癖癥”和遵守權力邊界

1.培育法律精神，嚴格依法管理仍是首要任務。

對城市管理工作來說，首選還是要依法管理，要針對當前城市管理的實際情況制定和完善相應的法律法規，讓城市管理有法可依。城市管理是一項十分復雜的工作，尤其是要直接面對城市中的弱勢群體，因此更需要謹慎行使公共權力。一方面，城市管理者要熟悉掌握相關的法律法規，轉變自身的執法理念，提高自身的法治觀念和權力邊界意識。“另一方面必須廓清城管執法中的權力邊界，明確城管執法程序，這樣才能保證城管在執法過程中有法可依，在法律程序范圍內行使公共權力”[3]。城管人員在執法過程中要嚴格遵守執法程序。法律最終要落實到執行層面，如果執法人員在執法過程不遵守執法程序，執法效果就得不到保障，更容易導致權力的濫用。

加強用人管理，嚴肅執法機制。城市管理執法部門要高度重視執法隊伍建設，提高執法隊伍的整體素質，不能讓南郭先生濫竽充數。首先就要嚴格準入機制。在城市管理執法人員的錄用過程中，一定要按照國家統一標準，讓考生公開公平競爭，擇優錄用。通過嚴格的準入機制，將素質不高、能力不強的人擋在門外。堅持寧缺勿濫原則，對他們實施統一的考試內容，使用統一編寫的教材，參加統一的考試，不建議分批考試，在面試過程中，更要做到公開公正，通過正當的程序，將那些政治素質高、心理素質好、執法能力強、理論知識爛熟于心的人才引入城管執法系統，給城管執法系統增添新鮮血液和力量，激發執法隊伍的活力。

2.管理要考慮現實條件，尊重傳統文化規范。

在依法管理的前提下還要充分考慮當前管理的現實情況以及現有條件的制約，做到充分尊重現實生活中的傳統習俗、生活習慣。如該案例中城管手撕“福”字，就存在不考慮傳統習俗的問題，這種現象其實并不少見。城市管理的目的是為城市居民服務的，如果只是一味追求形式化表面化的管理效果，而忽略了市民的切身利益和傳統習俗，這就與城市管理的初衷背道而馳。合理合適執法不僅僅是要求城管在執法過程中嚴格規范執法，更要時刻堅持以人為本，樹立服務型理念，充分尊重執法對象的合法權益，平等交流，舍棄以往簡單粗暴的執法方式。“‘管‘理并重，從源頭解決城市管理問題，對于商販生活困難問題給予理解。”[4]一味地采用沒收、罰款等手段并不能真正解決問題。變了味的管理就會使得降低城市管理原有的社會效益，從而與人民大眾的利益相左。總之，城市管理過程必須遵守現實條件的制約，充分考慮傳統習俗的要求。

3.更加健全對行政權力的監督機制。

前文提到權力的特性決定了權力邊界必須廓清，公共權力必須置于制約監督之下。城管在執法過程中要謹慎行使公共權力，嚴格遵守法律程序，不能隨意擴大自己的權力，不能過度使用、濫用公共權力。權責是相互統一的，在行使權力的同時也應該承擔相應的責任。城管在執法過程中應當對其不當的執法行為承擔相應的法律責任，這樣才能對權力的行使實現有效的約束。建立與執法權力相對應的責任制，誰執法，誰負責，促進執法權責統一，一旦發生侵犯執法對象權利的事件，可以根據崗位責任制實施處罰，規范城管執法人員的行為。權力邊界僭越也是一種違法行為，公共管理行為違法也要追究其法律責任。建立健全城管部門內部和外部的監督體系，特別要注意提高社會公眾對城管執法部門的監督力度。群眾的參與才是民主監督的重要體現，根據群眾的滿意程度和監督意見，才能評估城管執法的合法合理程度。可以考慮在群眾中建立與城管執法有關的專項評議監督制度，對城管執法部門的執法行為、方式、效果等進行經常性的評議和監督，對執法過程中存在的問題，一定要及時上報，便于制定解決對策。

城市管理工作具有突發性、動態性的特點，所以必須要采取動態化的管理方式，驅趕、罰款等方式可以暫時性的維護市容市貌，但畢竟治標不治本，不能徹底根除占道經營等問題。要解決這些問題，必須要建立起一套科學的長效管理機制，幫助城管執法人員更好的履行職能。城管執法部門要對執法對象進行摸底，弄清楚他們的生活習慣和生活狀況，根據執法對象的實際，建立起以舒為主，疏堵結合的長效管理機制。努力維護好城市發展環境，規劃好交通管理，在不同的時間段對不同的行業、不同的地域進行管理，遵循分類管理原則。劃定哪些區域是嚴禁擺攤經營的，哪些區域是在可控制范圍內允許小范圍擺攤服務的，哪些區域可以根據市民的需求和城市交通情況適當設置攤點。

綜上所述，追求城市完美是每個公民都渴望的事情，更是城市政府和管理者的重要義務。但是在追求城市美學的過程中，一定還要考慮法律的邊界，尊重現實條件的約束，更要在地方傳統文化的規范下有序合理地開展工作。任何極端的、簡單粗暴的管理怪癖行為都是不受歡迎的，甚至是要承擔法律責任的。

參考文獻

[1]胡靜.論和諧社會城管執法的人性化[J]，政法論壇，2007，03.

[2]章劍生.政府信息獲取權及其限制——《政府信息公開條例》第13條評析[J]， 比較法研究，2017，（02）.

[3]錢容德.依法治國的著力點：明晰權力邊界[J]，科學社會主義，2015年第6期.

[4]曾憲平.人性化管理在城市執法中的困境與出路[J]，依法行政，2010（1）（總第67期）.endprint