生態文明引領土地調查創新發展

生態文明引領土地調查創新發展

黨的十八大以來，生態文明建設被擺在和經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同樣突出的地位。國土資源作為生態文明建設的基石和載體，其開發與利用的方式、管理的體制機制與生態文明建設休戚相關，目前已進入改革攻堅期。其中，土地調查是對全國土地的權屬、位置、數量、質量、價值、利用等基本狀況的清查和記載，是科學規劃、合理利用、有效保護和管理土地資源，促進經濟、社會和生態協調發展的重要基礎工作，也是服務國土資源管理的基礎支撐，已經廣泛應用到國家發展改革與戰略規劃中，成為國家治理的重要保障。為適應生態文明建設的新要求，土地調查工作應該全過程、全方位推進綠色發展。

生態文明新要求，助推土地調查走上綠色升級之路

生態文明建設是我國進入新的歷史時期發展道路的必然選擇。目前，建設生態文明已成為全球性課題。面對我國資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的形勢，習近平總書記指出，“必須從中華民族歷史高度來看待這個問題，為子孫后代留下美麗家園，讓歷史的春秋之筆為當代中國人留下正能量的記錄”。這些重要論述給我們以高度重視和警醒，“先污染后治理”的傳統發展模式難以為繼，生態文明建設成為必然的急迫的唯一選擇。習近平總書記提出“兩山論”，是對生產力發展規律進行的全新思考與詮釋，“綠水青山就是金山銀山”正在深刻影響和引領中國現代化發展之路。

生態文明建設的制度體系對國土資源管理體制機制改革提出了新要求。2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》。目前，國土資源系統正在貫徹中央文件精神，全面落實《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》、《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》、《自然生態空間用途管制辦法（試行）》、《自然資源統一確權登記管理辦法（試行）》等，不斷加大改革力度，完善自然生態空間的用途管制及國土空間開發保護制度；堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，著力加強耕地數量、質量和生態“三位一體”保護；推進自然資源統一確權登記、全民所有自然資源資產有償使用制度改革和自然資源管理體制改革，健全自然資源資產管理體制。

生態文明建設極大地助推土地調查走綠色升級之路。一方面，作為生態文明建設基礎的自然資源資產產權制度建立，需要土地調查成果作底圖支撐，科學確定自然資源單元成為新的需求。另一方面，作為生態文明建設途徑的國土空間開發保護制度建立，需要土地調查與監測作保障。健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間，以及完善覆蓋全部國土空間的監測系統，動態監測國土空間變化。同時，構建“多規合一”條件下空間規劃體系運行機制以及構建國土空間開發和保護格局，劃定基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界三條紅線，都需要權威法定的各地類唯一的本地數據，不斷完善調查體系并提升監測能力。

土地調查取得新進展，支撐國家戰略規劃、資源開發保護和監管能力提升

我國先后于1984-1996年和2007-2009年開展了兩次全國土地調查。在此基礎上，利用遙感等最新空間技術開展年度土地變更調查，奠定了全國國土資源管理的“一張圖”綜合監管平臺基礎，促進了從“以數管地”向“以圖管地”的管理方式的根本性轉變，服務經濟社會發展戰略、規劃決策與改革創新的能力不斷增強。

全國土地調查摸清了資源家底，全力支撐國家戰略和決策規劃。兩次全國土地調查全面查清了全國各類土地的利用現狀，建立了覆蓋每一塊土地的全國、省、市、縣四級土地調查數據庫，首次實現了調查成果的數字化。正是依據調查數據，中央明確提出了耕地形勢依然嚴峻，要毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。同時指出生態環境問題的嚴峻性，提出進一步強化生態優先理念、大力推進生態文明建設。兩次調查成果為國家有關部門和地方政府科學準確把握土地資源形勢和編制各類發展規劃提供了重要依據，并在社會管理及公眾服務層面不斷得到應用。部分土地調查成果隨著社會化服務渠道不斷拓展到稅收、金融、保險和安全生產等領域，進一步助推了社會治理能力的提升。

全國土地調查之后的年度土地變更調查構建起更新機制，全面服務國土資源精細化管理。以第二次全國土地調查成果為基礎，2010年之后，我國探索建立了年度土地變更調查與遙感監測工作新機制，持續更新和維護全國土地調查數據庫和國土資源“一張圖”綜合監管平臺，保持成果的現勢性，促進了國土資源管理方式從“以數管地”到“以圖數地”質的飛躍。

遙感監測應用體系日趨完善，切實保障“放管服”和供給側結構性改革等各項任務。我國已形成了集全覆蓋、全天候和應急監測為一體的遙感監測技術應用體系。例如：針對全國106個重點城市周邊基本農田保護紅線的劃定開展季度監測，為“放管服”改革提供高效的監管手段。此外，按照國務院要求以及發改委等部門部署的火電和鋼鐵等去產能實施效果跟蹤評價的安排，組織完成了應急監測；以及根據改革和管理需要開展了圍填海、高爾夫、光伏產業等專題監測，均取得實效，高效地服務于供給側結構性改革的需要。

不動產統一登記為空間規劃、用途管制和資源開發與保護提供了權威的基礎支撐。2014年5月，國土資源部地籍管理司加掛不動產登記局牌子，主要負責指導監督全國土地、房屋、林地、草原、海域等不動產登記和組織指導土地調查、統計、遙感監測、權屬爭議調處等。3年來，各級登記職責機構整合任務全面完成，不動產登記信息管理基礎平臺建設成效明顯，計劃2017年底全部接入國家級平臺。目前，隨著兩次全國土地調查工程的完成和年度土地變更調查更新機制建立，以及不動產統一登記制度的落地，土地調查成果已經占據了我國大數據、云計算、互聯網+服務時代的制高點，由于調查數據的標準化、數字化、空間性、動態性等突出特點，使其具備了多功能、多用途，可以基本滿足各類規劃、用途管制、產權管理、生態文明建設等全過程、多目標需求。

土地調查監測工作面臨新挑戰，有待創新與發展，以實現綠色升級。隨著生態文明建設不斷深入，自然資源管理體制改革及統一確權登記、各級國土空間規劃編制、濕地保護、生態退耕、高標準農田建設等工作正在全面鋪開，對土地資源基礎數據提出了更高、更精、更全、更準的要求，而現有的土地調查成果尚不能全面、充分地滿足各方改革的新要求和適應各項管理的新需要。

此外，國家及相關部門陸續開展了森林資源清查、濕地資源調查、沙化地調查、農業普查、地理國情調查等重大國情國力調查，其中多涉及土地資源狀況。由于調查時點不統一、調查的標準有差異，帶來一些數據銜接上的問題，需要進一步理清關系，加強協同，才能更好地支撐生態文明建設的制度科學制定和有效執行。

以綠色發展為引領，土地調查將成為生態文明治理體系的重要基礎

土地調查作為獲取最基礎、最本底的資源家底并對資源變化進行動態監測的主要手段，將成為生態文明治理體系的重要基礎。下一步，土地調查應當把握機遇與時俱進，以問題為導向開拓創新，以綠色發展理念為引領發揮多功能、多用途的優勢，為生態治理的能力和水平提升提供支撐與保障。

將生態用地納入到土地分類國家標準，為全面摸清自然資源家底夯實基礎。根據生態文明建設的需要，國土資源部啟動了土地利用分類標準（國標）的修訂，以此為契機，采取細化地類的路徑，將濕地等生態用地納入到分類體系中，實現生態用地的可調查、確認和統計。基于新修訂的國標開展細化調查，可以掌握更為詳盡、更符合生態內涵的自然資源環境狀況的本底數據，為國家自然資源資產統一確權登記頒證提供支撐。同時，地類修訂中還結合城鄉統籌發展等，充分考慮了與城鎮規劃分類的銜接和新產業、新業態的融合，以適應構建統一的規劃用地分類體系的需要，以確保國土空間規劃分類標準的普遍適用性。

以土地調查成果為基礎，充分協同各類資源調查成果，構建統一的生態本底數據平臺。以修訂后的土地利用分類國標為基礎，開展新一輪土地調查。調查中，切實發揮各級土地調查領導小組的統籌和協調作用，真正建立調查過程“事中協商”機制，克服調查成果形成后的“事后協調”。特別是地類判定時，若涉及管理有交叉，將依據統一的國家標準，由相關部門共同認定，同一行業內部，應尊重行業管理部門意見。對于管理部門現狀與土地分類不盡一致的問題，應該按照《土地利用分類》進行調查統計，可在調查環節分別標注多重管理屬性，細化調查林草覆蓋度、單獨分層數據表達的方式標注予以解決，確保可以獲得更全、更精、更準的包含生態用地的各類土地資源底數。最后，通過搭建統一的生態本底數據平臺加以集成和管理，并協同聯動各相關部門建立互聯互通共享共用的數據交換與更新機制。

發揮空間技術優勢，構建體系完整、功能全面的國土監測體系，保障國土空間開發保護制度建立。土地調查要不斷完善調查與監測體系，一方面，健全國土空間用途管制制度，完善覆蓋全部國土空間的監測系統，實現國土空間動態變化監測；另一方面，構建國土空間開發和保護格局，科學劃定基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界三條紅線。目前，國土資源部在年度全覆蓋遙感監測基礎上，啟動了全天候遙感監測體系建設，不斷采用最新空間技術，如：利用國產遙感衛星成果，提升監測監管能力，實現對耕地、基本農田及城市開發邊界空間確認和季度監測。下一步，繼續拓展對生態紅線的全過程監測監管，實現對所有自然生態空間監測系統的構建。

以不動產登記全面落實為契機，以自然資源統一確權登記為抓手，全面落實綠色發展的權利主體，促進空間規劃體系等相關制度建立與實施。在國土空間規劃體系改革過程中，越發注重權利主體包括自然資源的所有者和使用者全過程的參與，體現權利人的主體地位。通過不動產登記以及后續的自然資源統一確權登記，不僅可以解決過去分散登記、各部門之間缺乏銜接造成的錯誤登記、重復登記等問題，而且權利主體更加明晰，自然資源的權利邊界更加明確，將為規劃體系建立、規劃編制參與、制定可操作、可接受、可執行的規劃奠定基礎。同時，規劃的生命力在于實施，通過不動產或者自然資源統一登記，將規劃的用途、保護要求等內容予以記載公示，登記時將是否符合規劃作為法定條件落實。

（中國國土資源報）