中國外交能力建設新課題：以外交官人數的歷史變遷為案例

王逸舟　李欣達

新中國成立以來，中國外交官人數的變化經歷了漫長而曲折的過程。在國際因素層面，三次建交高潮及改革開放后對外關系的大發展推動了外交官人數的增加與外交官選拔、培訓和管理機制的不斷完善。在國內因素層面，政治體制改革、政治運動、領導人以及外交隊伍的革命和軍事特性均對外交官人數的變化產生了影響。當下，中國外交正進入百花齊放的階段，國際環境所帶來的外交官需求達到了前所未有的高峰。中國外交官數量有望在可預期的未來一段時間內實現大幅增長，但政府需要從政策規劃和具體實踐上做出更多的努力。

目前，中國外交事業正朝著全方位、寬領域、多層次的方向全面推進，取得了豐碩的成果，這一切都離不開中國外交人的不懈努力。然而，中國目前的外交官數量仍不足以滿足其發展外交事業的需求。與國際上其他大國相比，中國外交官的數量與其目前的國家實力及國際地位并不相稱。在這一背景下，研究中國外交官人數的歷史變遷及動力機制，成為探討中國外交能力建設的新方向，有助于為未來外交官的擴編提供一定的線索。本文擬以中國外交部的外交官為主要研究對象，以年代劃分的方式展現與分析外交官人數的歷史變化，并對其未來的發展方向做出一定的展望。

社會主義建設初期：

從零起步，階梯增長

新中國成立之初，按照“另起爐灶”的方針，中共中央決定按照無產階級的思想原則創建一支全新的人民外交隊伍，而拒絕依靠國民黨舊外交部的一套人馬辦外交。這就意味著，新中國外交隊伍的創建需要從零做起。至1949年11月8日外交部成立大會召開，外交部僅有170位工作人員，外交人員十分匱乏。[1]在這170余人中，外交干部的來源以全國各大軍區干部為主，另外包括原中央外事組及地方長期從事地下工作、統戰工作的同志和具有一定專業知識的青年大學生。從選拔條件來看，主要注重干部長期革命斗爭的經驗，政治清白，服從組織分配，其次是掌握外語與相關外交技能。

隨后，外交部迅速補充新鮮血液。到1949年年底人員總數已近300人，包括248名干部及37名勤雜人員。[2]1952年夏天，約800名外國語學校的第一批學生陸續進入外交部工作。駐外方面，到1951年5月，毛澤東主席先后任命了15位大使作為新中國首批駐外使節。其中，“將軍大使”共12人，具有極高占比，這正印證了當時中國對于外交官革命背景的重視。新中國成立初期，中國對外派遣共700多名外交人員。[3]

新中國成立初期中國外交官數量的增長與“一邊倒”的外交方針具有很大關系。一方面，在西方國家的外交封鎖下，“一邊倒”帶來了與蘇東國家的第一次建交高潮，進而擴大了外交官需求。尤其是蘇聯的經濟建設援助在一定程度上擴大了中國對于經濟外交官的需求。出于蘇聯援助的“156項工程”的工作需要，駐蘇使館商務參贊處由一名參贊增加至四名商務參贊。同時，原外貿部副部長李強及多名各工業部門的技術負責干部也被派遣前往蘇聯開展工作，這也促進了中國外交官數量的增長。然而另一方面，在抗美援朝的三年里，新中國只與一個國家——巴基斯坦——新建立了外交關系。在此期間，中國也暫停了對大使的新任命。這在一定程度上構成了中國外交官在這一時期增長的阻力。

1954—1957年中國外交官的增長迎來了一個小高峰。其中一個重要背景便是中國在1954年日內瓦會議和1955年萬隆會議的成功外交，迎來了第二次建交高潮，促使大批外交官被派駐國外。基于這一新情況，周恩來總理提出了“三三制”的外交人員總體布局的構想，即外交干部三分之一在國內、三分之一在國外、三分之一儲備培訓。外交干部管理制度建設由此得到了加強。同時，由于中國領導人對于恢復聯合國合法席位的預期，政府有計劃地進行了高質量外交官的培訓工作。外交部于1955年制訂了《培養外交干部十二年規劃》，第二年又根據形勢發展修訂為《培養外交干部七年（1956—1962）規劃》，以滿足日益擴大的對高質量外交官的需求。中國外交事業的擴展也進一步推動了外交部機構的調整與擴充。自1954年7月至1956年8月，外交部由新中國成立初期的9個司級單位擴展為14個司級單位。這一機構的變化也為外交隊伍的擴大提供了制度基礎。

這一時期外交官數量增長的又一原因是1954—1955年的行政區劃改革。新中國成立初期，為了更加有針對性地開展地方革命工作，在中央和省級國家機構之間，設立了六大行政區及相應的政府機構。隨著民主改革任務的基本完成和社會主義經濟建設的開展，1954年6月中央人民政府委員會第三十二次會議通過決定，撤銷大行政區一級的機構和大行政區的設置。該決定被通過后，外交部獲得了在這六大行政區選任干部的優先權，并隨即派遣招錄干部工作組。據估計，此次選任的干部人數有100—200名，主要擔任領事或一秘等中級外交官的職位。[4]此次行政區劃改革使得外交官中地方行政干部的比例大幅提高。

自1957年的“反右運動”，外交隊伍開始遭受政治運動的打擊，一部分外交官被指認為右派分子，這在一定程度上減少了外交官的數量。但同時對外關系的擴大在持續地推動外交官數量增長。隨著第二次建交高潮的持續深入，翻譯人員緊缺對外交的嚴重阻礙凸顯出來。在此情況下，外交部同教育部等單位多次制定培養翻譯干部的規劃，旨在達到掌握世界上所有語言的基本水平。培養對象主要從全國各外語院校在校畢業生、高年級學生和派赴國外的留學生中選拔。至1961年，共有1500多名學生被選拔為初、高級翻譯的培養對象。[5]1964年又計劃派留學生1750名，其中高中畢業生1550名，進修生200名。在其他職位外交官的選拔和培訓方面，中共中央批準外交部在全國范圍內招聘大學生作為初級外交官的儲備資源。對于中級外交官，外交部則從全國模范教師和地方政府的中堅力量選任。

至1960年，外交部的外交官總數達到1897人，包括在國內工作及駐外的外交官。[6]自1954—1966年任職的大使則有77位，比前一時期增長了352%。從構成上來看，將軍大使的比例由前一時期的70%以上減少為不到三分之一，地方行政干部的比例則大幅增加。endprint

“文化大革命”時期：

急劇減少，快速恢復

1966年“文化大革命”的浩劫開始后，造反派對國家外交事業和外交隊伍造成了嚴重破壞。自1966年秋天開始，駐外外交官就被陸續召回北京“參加革命”。到1967年夏天，除了中國駐埃及大使黃華，所有的大使都被召回北京。使館其他人員被召回的數量達到2000人左右，包括外交官、行政與后勤人員。[7]外交官由于遭受迫害而大量減少，即使在職也難以正常完成外交工作。據統計，在1966年任職的外交官中，“文革”后沒能再次返回外交隊伍工作的大使、參贊以及國內高級外交官（包括部長，副部長，部長助理，司局級領導及其助理）的比例分別為25%、45.8%、44.6%。[8]同時，“文革”使外交部面對大學畢業生的選拔制度被中斷五年之久（1966—1971），導致了未來一段時間內高質量外交官的空白。

在遭受了三年多的“文革”動蕩之后，與其他中央黨政機關不同的是，外交部開始逐漸走向穩定。這其中，政治領導人的指揮，尤其是周恩來對中國外交的特殊關注，對于外交隊伍的快速恢復起到了重要作用。1968年，毛澤東和周恩來指示解放軍進駐外交部以穩定局勢。在這一情況下，許多高級外交官和工作人員恢復了他們在外交部的職務。1969年，周恩來安排派遣約15名大使重返亞洲和非洲國家的駐外使館。1971年，在“五七干校”勞動的外交官開始返回北京。自此之后，外交部的工作逐漸恢復正常。在這一過程中，周恩來總理對外交干部，尤其是翻譯干部給予了極大的關懷。他曾多次指示，對下放的翻譯干部要加強管理，避免其失散，同時要保證他們學習外語的時間，這極大地保證了20世紀70年代中國對外關系大發展的需要。

雖然“文革”仍在繼續，但從1970年開始，中國的外交關系開始步入第三次高潮，而這再一次推動了外交官人數的增長。中國與加拿大和意大利的建交，與美國實現高級接觸，以及在聯合國合法席位的恢復，促使外交部采取緊急措施選調一批大學畢業生和留學生擔任翻譯，并激活了中斷的翻譯培訓。總的來說，自1969年開始，中國外交官的數量開始逐漸恢復乃至擴大。就大使而言，自“文革”發生到1970年，“文革”前94位大使中將近三分之一由于各種原因離開了外交事業，而在1969到1976年間就新任命了78位大使。其中，74%的大使已有超過十年的外事經驗和一定的外語基礎。這表明中國外交官正在向專業化的方向逐步邁進。

改革開放以來：

波動增長，供不應求

20世紀八九十年代，外交部在中共中央的指示下分別在1982—1985年和1993—1994年兩個時期集中進行了行政體制改革。這對外交官的數量和構成產生了一定的影響。1982—1985年的行政改革主要由行政效率改革和退休制度改革組成。在行政效率改革方面，1982年2月，外交部領導層的編制被精簡，副部長從十位減少為六位，領導的平均年齡由65歲降低到58歲。在司局級領導方面，雖然有關人員的減少數量未可查知，但可根據國家規定推測，局級正副職一般設2—3人，與之前相比減少了14%。[9]退休制度的建立是和精簡機構與編制的改革相配合而進行的。自1983年開始，外交部逐漸停止對60歲以上的外交官進行駐外任命。對于許多由于國內政治特殊情況而沒有得到應有升職的老外交官，在他們外交職業生涯的最后階段，外交部對他們進行了為期一任的更高任命。在這一措施下，老外交官的退休得以順利進行。1984年以前被任命的201名60歲以上的大使以退休或其他原因全部離開了外交隊伍。

1993—1994年改革的重點在于駐外使館的人事改革和外交官的工資改革。為了配合提高駐外外交官工資的改革措施，財政部要求外交部須將駐外人員裁減25%。為了完成這一目標，外交部對駐外使館的人事制度進行改革，減少了由外交官配偶組成的行政及后勤人員的派遣，而雇傭駐在國的勞動力以填補此類崗位的情況開始出現并逐漸增多。在工資改革方面，改革開放使企業職工的工資迅速提高，國家機關工作人員的工資逐漸低于職工平均工資。外交官的工資情況亦是如此，這導致許多年輕外交官不惜辭職轉向其他薪酬可觀的行業。這一時期，30歲以下外交官辭職的比例一度達到了30%，并且新招錄的外交官數量并不能抵消辭職的人數。外交隊伍的擴大在當時成為較為嚴峻的問題。為了改善這一情況，國家大幅提高了外交官的工資水平。改革后的駐外外交官工資遠高于平均工資水平，這對未來外交大發展下外交官數量的增長提供了物質基礎。

新世紀以來，越來越多國際盛事的舉辦，推動了外交官人數的大量增長。1979年，中國的駐外外交人員為3500人左右。至2006年，駐外外交人員達到4700多名。由于北京奧運會的舉辦，到了2008年，這一數字達到5500多人，包括參贊（含）以上人員約1000人，一秘（含）以下人員約4000人。這些駐外人員由33家部委和職能單位選派，其中外交部派出的外交人員有3391人。[10] 面對不斷增長的外交官需求，外交部采取了一系列措施以擴大外交隊伍，提高外交隊伍的質量。第一，外交部不斷調整和增設新的部門。如2004年成立的涉外安全事務司，2007年成立的領事保護中心，2009年成立的邊界與海洋事務司，2012年成立的國際經濟司等。這不僅增強了此類部門的管理職能，也使外交人員因此不斷擴充。第二，外交人員招錄方式逐漸朝開放和多元的方向發展。2006年外交部公務員考錄模式做出重要調整，從僅面向限定生源院校范圍的應屆畢業生單獨提前進行專業考試，調整為面向符合國家公務員報考條件以及外交部職位要求的全日制普通高校應屆畢業生和社會在職人員，并將考試納入統考體系，實現了外交官招考的公開化。

盡管以上措施促進了外交官的增加，但相比于近年來大幅上升的外交官需求，外交官實際增加的數量并不突出，外交官的供需矛盾逐漸凸顯。一方面，外交部每年辭職和退休的人數占相當高的比例，因此綜合來看外交部現有人數的增加并不十分明顯。官方數據顯示，自1998—2002年，有164人離開了外交部，其中80%年齡位于35歲以下。[11] 鑒于以上原因，筆者推測，自2015年至今，外交部的外交官總數一直維持在5500—6000人左右，該數字包括在國內工作及駐外的外交官。另一方面，面對這一供需矛盾，除了擴大每年招錄的外交官人數，外交部還向其他中央部委和地方政府借調人員幫助工作。雖然這一做法有助于在短時間內緩解外交官短缺的問題，但也有可能出現工作非專業化與非連續性的問題。因此這一做法只能是短期的應對措施而非長久之道。endprint

外交官人數變化的動力機制

與未來方向

外交官人數變化的動力機制主要分為兩個方面：國際因素和國內政治因素。在國際因素方面，中國對外關系的擴大，建交國家數量的增加，尤其是經濟交往的擴大，帶動了外交官數量的增長；鑒于世界上戰爭的爆發及動蕩的局勢，構成了外交官數量增長的阻力。具體來說，中國外交官的數量變化主要遵循了這樣一種模式：國家決策領導人感知國際關系與形勢的變化，從而對國內的相應機制做出合適的調整，這一調整推動了外交官數量的增長。國內的相應機制包括外交官的選拔、培訓和管理機制，以及外交部的機構設置。從新中國外交歷史發展中看，在國內政治因素方面，主要有四方面因素使得外交官數量的變化不僅僅依賴于中國外交和國際形勢的變化。第一，政治體制改革的影響。第二，政治運動的打擊。第三，政治領導人對于外交隊伍的重視。第四，外交隊伍的革命和軍事特性。在外交隊伍建立之初，周恩來總理便把這支外交隊伍比喻為一支“文裝的解放軍”。這要求外交官立場堅定、紀律嚴明、具有堅強戰斗力，忠實執行中國共產黨的方針政策。為了保持外交隊伍的這種戰斗精神，國家可能并不會在短時間內招錄大量的外交人員，以免造成干部隊伍的渙散和無事可做的情況出現。而更有可能采取循序漸進的方式增長外交官的數量，保證外交隊伍的高質量。

從這一動力機制出發，中國外交官數量有望在可預期的未來一段時間內實現大幅增長，但政府需要從政策規劃和具體實踐上做出更多的努力。首先，中國外交正進入百花齊放的階段，世界其他國家對中國的期許也在不斷提高，國際環境所帶來的外交官需求達到了前所未有的高峰。雖然目前的國際形勢呈現許多不穩定的因素，但爆發大規模戰爭的概率，相較于其他歷史時期來說是比較小的。從另一角度來看，正是由于不穩定因素的存在，才愈加凸顯了外交隊伍數量和質量的重要性。只有積極有效的外交政策才能緩解不同程度的沖突發生。其次，國內須做出與國際環境相適應的調整措施。目前，政治運動對外交官的打擊可以說已經不復存在了。但政治體制中依然存在一些問題，如編制與實際業務量不相適應、外事系統中各個部門分工混雜不明晰等，都對外交官數量的進一步增長構成了阻礙。這時，就需要政治領導人增加對外交隊伍的關注，盡早將擴大外交隊伍提上重要議事日程，方能克服現有體制所存在的種種阻礙。

（第一作者系北京大學國際關系學院副院長，教授，博士生導師；

第二作者單位：北京大學國際關系學院）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 徐京利：《解密中國外交檔案》，北京：中國檔案出版社2005年版，第87頁。

[2]《新中國外交部的“開幕式”：外交部成立的故事》，人民網，http：//politics.people.com.cn/GB/101380/9980451.html，2017-01-18.

[3] 《目前我國設駐外外交機構254個，外交人員近5000人》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-10/31/content_12366437.htm，2017-01-18.

[4] XiaohongLiu， Chinese Ambassadors： The Rise of Diplomatic Professionalism Since 1949， Seattle： University of Washington Press， 2001， p.69.

[5] 《章漢夫傳》編寫組：《章漢夫傳》，北京：世界知識出版社，2003年版，第309頁。

[6] 甘步師：《周恩來與新中國的外交隊伍建設》，載裴堅章主編：《研究周恩來：外交思想與實踐》，北京：世界知識出版社，1989年版，第303頁。

[7] 黃華：《親歷與見聞：黃華回憶錄》，北京：世界知識出版社，2007年版，第137頁。

[8] Daniel Tretiak， “Political Movements and Institutional Continuity in the Chinese Ministry of ForeignAffairs， 1966-1979，”Asian Survey， Vol. 20， No. 9， 1980， p. 947.

[9] 徐達深主編：《中華人民共和國實錄第四卷（上）》，長春：吉林人民出版社，1994年版，第509頁。

[10] 溫憲、王新萍：《萬里寄相思：記二○○八年慰問駐外外交人員暨親屬春節聯歡會》，《人民日報》，2008年1月25日第3版。

[11] Jing Sun， “Growing Diplomacy， Retreating Diplomats – How the Chinese Foreign Ministry has been Marginalized in Foreign Policymaking，”Journal of Contemporary China， November 07， 2016， p.13.endprint