美國南亞戰略的發展與當前轉向

楊曉萍

2017年6月，美國國防部向阿富汗增兵4000人。這引起了外界對美國戰略意圖的猜測，也加大了人們對美國與巴基斯坦關系調整的想象空間。與此同時，在“美國優先”的背景下，美國與印度戰略關系進一步推進的力度遭到質疑。目前，美國新政府工作團隊并未到位。在此背景下，對21世紀以來美國南亞戰略的制定、歷史溯源、執行情況進行系統梳理，對近期美國國內政策辯論的思路進行解剖，有利于研判特朗普政府南亞戰略的轉型方向。

長期以來，南亞并不占據美國國家安全、外交政策的優先考慮位置。然而特朗普上臺后，卻對“美國的阿富汗政策”進行了長達半年的跨機構政策評估，足見阿富汗問題對美國安全的急迫性。大致而言，阿富汗的緊迫性與重要性體現為兩點：一是在“伊斯蘭國”恐怖主義威脅上升的背景下，美國需要盡力維持2016年阿富汗戰爭的成果；二是在具體戰略實施上，對阿富汗政策的調整必將帶來美國對巴基斯坦政策的“革命性”變革。

由于特朗普本人政府工作經驗的欠缺、過于張揚的個性，以及工作團隊遲遲不能到位，可能仍需要在國內政治博弈和國際互動中，經歷一段較長時間的“學習曲線”。在此背景下，對21世紀以來美國南亞戰略的基本邏輯進行重新論述，并在此基礎上對美國當前戰略學界關于南亞政策的辯論進行系統梳理，將有助于理解在諸多“不確定”因素的前提下，美國新政府南亞戰略的調整與轉型方向。

美國南亞戰略的發展

與制定思路

一般認為，“直到20世紀90年代，南亞基本沒有吸引美國太多注意力，除了1998年印度的核試射”。[1] 南亞戰略地位的邊緣性，在政策層面有兩個直接性結果：一是美國南亞政策更像是對一些“突發事件”的被動反應；二是美國的南亞戰略更像是對某個特定國家（如巴基斯坦、印度、阿富汗）在某個特定階段的臨時性政策。因此，有人質疑，美國是否存在一項連貫的、明確的南亞戰略。

然而，也有研究表明，美國的南亞戰略其實非常明確，即美國的南亞戰略要服從于美國作為全球唯一的超級大國所設定的全球目標，在優先排序和議題選擇上也要遵循此邏輯。在政策上具體表現為：冷戰期間服從美國遏制蘇聯的目標，冷戰結束后服從美國推行防止“核擴散和大規模殺傷性武器擴散”的努力，“9·11”后服從美國在全球開展的反恐行動。在這個層面，美國的南亞戰略并不是“被動反應”模式，而是一種“主動對接”模式。2014年美國國際戰略研究中心（CSIS）給奧巴馬政府提交的政策報告中，就指出“美國南亞戰略的框架性基礎，是要明晰美國在該區域的優先目標、明確美國必須避免的突發情況、并框定美國應該塑造和引導的區域新態勢”。[2]

鑒于南亞長期存在的“印度中心”與“印巴對峙”的結構性特征，美國長期困擾于如何更巧妙地處理與印度和巴基斯坦的關系。處理這兩組關系主要有兩種思路：一種認為，由于巴基斯坦建國的最初動機，是“不滿印度的壓迫，要為穆斯林提供物理上的家園” [3] ，因而美國對巴基斯坦的政策必須考慮印度的反應。反之亦然。另一種認為，將美國對印度、巴基斯坦的政策局限于美國需評估另一方的反應，在邏輯上是不成立的。美國應明晰，“印度與巴基斯坦在本質上是完全不一樣的——印度是一個處于上升軌道的、具有巨大戰略潛力的新興國家。美印關系的改善，將有利于美國全球地緣政治目標的實現；而巴基斯坦是一個深陷恐怖主義，國家實力不斷削弱、社會治理呈異常趨勢的問題國家，是一個需要外力來實現自身‘軟著陸的國家”。[4] 美國對印度、巴基斯坦兩個國家的政策在出發點上完全不同，將這兩組雙邊關系在邏輯上進行相互關聯，無助于促進美國的國家利益。

在政策層面，第二種思路醞釀于克林頓時期，形成于（小）布什時期，改良于奧巴馬時期。在克林頓時期，美國已經開始重視印度的興起，這也為小布什時期《美印民用核合作協定》的最終成功簽訂奠定了政策基礎；奧巴馬時期，“脫鉤”理念（de-hyphenation）有了現實基礎——出于反恐需要，美國國務院專門成立“阿富汗—巴基斯坦特別代表處（SRAP），來協調美國政府內部與阿富汗有關的事務；而印度事務則由南亞和中亞事務部門分管，并為提升美印戰略關系，單獨成立了“美印戰略與商業對話”。有評論認為，這些動態表明，美國已經“將印巴脫鉤，將阿富汗和巴基斯坦掛鉤，并將印度和中國相關聯”。[5]

然而，不論是注重印度與巴基斯坦之間關聯的“印巴掛鉤”思路，還是注重將“印巴脫鉤”（de-hyphenation）的思路，在本質上都遵循一個基本邏輯，即假定美印關系的出發點是為了一個“更善”的目標，而美國對巴基斯坦的政策只是為了防止一個“更惡”的局面出現。具體而言，美國對巴基斯坦的援助，是為了巴基斯坦在反恐上與美國合作，在核不擴散上融入國際機制，在軍隊與民選政府的關系上更遵從世界主流的被認可的標準；同樣，美國在戰略和防務合作上對印度的投入，是為了讓印度這樣一個“民主國家”能力提升，從而實現對美國有利的亞洲權力的平衡及地區安全。

美國南亞戰略的實施與

近期政策辯論

作為一個全球性國家，美國理解自身安全的優先項，并不總是南亞國家的優先項；而美國的國家利益目標，當然也并不總與南亞國家的利益重合。為推進美國在南亞戰略目標的實現，美國往往采取兩種方式，來彌合戰略設計與地區現實之間的差異。

第一種是“降低期望”模式，即在工作層面，不指望印度或巴基斯坦會放棄一些長期堅持的“核心原則”。包括：不指望印度完全放棄“戰略自主”原則，也不指望印度能理解美國與巴基斯坦開展的有限安全合作；同樣，不指望美國與巴基斯坦之間能有“信任”可言，而更多關注對方是否“有用”。

第二種是“成本—收益”分析，這往往發生在政府交替時期。例如，在2016年底，美國國會就進行了大規模地對阿富汗政策聽證。在“成本—收益”分析框架下，有觀點認為，“美國對巴基斯坦的援助，不僅沒能達到美國期望的目標，反而可能起到了反作用。美國的援助壯大了巴國內反對改革集團的力量，并在結果上導致巴基斯坦國內的自由派力量更加薄弱”。[6]endprint

客觀而言，這兩種方法有利于美國在復雜的區域現實面前，集中資源去優先實現首要目標。然而，這些執行層面中的修修補補，并沒有改變美國戰略基礎層面的“善、惡”判斷，因而美國也無法真正理解，印巴兩個國家真實的安全考慮與利益訴求，這在現實上必將使美國的戰略目標大打折扣。當前，阿富汗國內政治和解進程艱難，阿安全部隊能力建設仍有待加強。美國國防部近期的增兵計劃，雖然得到了北約成員國技術上的支持，但更多是北約基于協約而不得不履行的責任。同樣，目前巴基斯坦國內也面臨重大的政治轉型，前總理謝里夫被巴最高法院罷黜。在此背景下，美國戰略界廣泛對美國的阿富汗政策、巴基斯坦政策進行政策辯論，其判斷方向勢必帶來地區國家戰略環境的改變。大致而言，近期美國政策辯論的內容主要集中于以下三個領域，一些原則性的框架也初見端倪。

首先，關于美國的阿富汗、巴基斯坦政策。目前辯論的核心集中于：在美國資源有限的情況下，對巴基斯坦和阿富汗的援助是否需要繼續，如果繼續，資源應該如何分配？奧巴馬時期將對阿富汗、巴基斯坦的軍事和發展援助捆綁在一起的做法基本終結，但在巴基斯坦對美國戰略重要性的判斷上，存在不同觀點：一種觀點認為，巴基斯坦只是利用恐怖主義來向美國要求援助；另一派則認為，巴基斯坦也有自身局限，并且在反恐中曾經發揮的積極作用不能被完全忽視。否則，巴基斯坦國內安全局勢的惡化，將最終傷害美國的全球安全利益。他們主張，“美國不應該完全切斷對巴基斯坦的援助，而是應該給對巴基斯坦的援助設置更多條件。包括，要求巴基斯坦對巴境內的恐怖主義實行更嚴厲的打擊，并要求巴基斯坦必須對能溯源至其境內的恐怖主義，給出采取行動的時間表”。[7]

其次，對于印度在南亞及“印—亞—太”（Indo-Asia-Pacific）戰略重要性的評估。大致而言，發展與夯實對印關系目前是美國國會的兩黨共識，美國也致力于將印度打造為“安全凈提供者”（net security provider）。但考慮到巴基斯坦最“忌諱”面臨來自東西兩線的安全威脅，即除了傳統印度在東側對巴基斯坦的安全壓力，印度還有可能通過對阿富汗的“滲透”，繼續惡化巴基斯坦的安全環境。因而，目前美國或多或少對印度在阿富汗發揮更多安全作用的看法仍有保留。

另外，對于印度與巴基斯坦之間可能發生的“有限戰爭”（特別是使用或威脅使用戰術核武器），美國也較擔憂。如果印度與巴基斯坦在克什米爾發生了由恐怖主義襲擊而引起的跨界沖突，美國將非常不愿意充當“調停者”的角色。因為“印度與巴基斯坦均具有一定的威懾能力” [8] ，加上莫迪上臺后在此問題上態度日趨強硬，似乎成為了“印度的新常態” [9] ，這無形中“增加了印巴沖突升級的可能性，并可能使印巴陷入一種安全困境” [10]。從這個角度看，美國對印度安全“凈提供者”的定位，更多聚焦于“印太”地區，認為印度是平衡中國的對手，幫助印度符合美國的國家利益。而在南亞，美國對印度是安全“凈提供者”的判斷，并不百分百確定。鑒于印度長期將南亞視為“勢力范圍”，印度極有可能在此區域，在認為是威脅自身安全利益的議題上，做出“過激”的軍事反應。這將使美國較難選擇。

最后，對中國在南亞存在加強的評估，主要是針對中巴經濟走廊（CPEC）而言。目前主要存在兩種觀點：一種認為中巴經濟走廊是一個顛覆性的“改變規則” [11] 的戰略性舉措，一定程度上是“中國對美國‘亞太再平衡戰略的反應” [12] ；另一種認為這并不一定對美國不利，因為中國的資金注入有利于穩定阿富汗、巴基斯坦的安全形勢。“中巴經濟走廊的成功會使巴基斯坦更穩定和繁榮，這對全世界都有利。” [13]并且，中國與美國在阿富汗問題上，存在合作空間。

美國南亞戰略的轉向

及對中國的影響

就美國新政府的南亞戰略而言，目前可見的變化是，美國已經在2017年6月開始向阿富汗增兵。據媒體報道，數量約是4000人左右[14] 。然而，至今，美國對阿富汗的政策并不明晰，被普遍認為是一種有限投入的戰略。從轉型趨勢看，美國下一步將嘗試把阿富汗和巴基斯坦放在不同的政策框架下來進行處理，美對巴基斯坦的援助將大幅減少。具體而言，有觀點認為“對巴基斯坦的援助更多是負面的，對阿富汗的援助則在使用效率上及配置上明顯錯位”。[15] 而與此同時，美國將繼續堅持對阿富汗的援助承諾，并認為這是實現地區基本穩定及阿富汗現政權存亡的先決條件。“美國將可能在支持阿富汗現政府能力建設的基礎上，最大限度地通過有限投入來確保美國的既得利益。” [16] 整體上，美國仍將是穩定阿富汗最重要的外部力量。

在對印政策上，基本可以預期一種較為“友善”的政策。這種“友善”既具有國會基礎，也有知識精英界的支持。針對最近發生的中印兩國軍人在洞朗地區對峙事件，美國智庫界基本接受印度的論述邏輯，認為“對峙的根本原因，是由于中國認為自身實力的增長已經到了可以完全不需考慮印度任何重要利益的時刻了” [17]，并認為“中國在洞朗修路的動機并不清楚。然而，中國修路對印度造成的安全壓力卻顯而易見。道路一旦修完，中國將可直接陳兵于印度‘西里古里走廊，這無疑會被印度視為外部威脅”。[18]同時，在對法理的認識上，中國“不認為有爭議就代表不是中國的，中國當前在做的，就是在認為對自身有利的‘戰略機遇期內，不斷加強對自認為是自身領土區域的控制。在更大層面，這不僅僅只是中印戰略競爭的問題，可能更是中美在地區層面的一種戰略競爭”。[19]

然而，也有研究對美國期望借印度來平衡中國的力度表示擔憂。這種期待表現出一種兩面性，既在一方面期望借力印度平衡中國，另一方面，又準備對印度在南亞可能涉及的有限軍事沖突（如印巴有限沖突，或中印邊界有限沖突）中持“不介入”態度。這都可能使美國未來的南亞戰略存在更多的很矛盾的政策設計。其中包括美國如何處理與巴基斯坦關系，也包括美國如何平衡印巴關系，以及中印關系。

總體而言，美國新政府的南亞戰略，將繼續秉承關于印巴“善、惡”的價值判斷。但在“美國優先”背景下，所有政策將更強調“結果導向”，從而使很多議題（包括阿富汗議題）更不具有長期性。同時，雖然美國注意到中國在南亞存在的加強，但對于如何處理與中國在南亞的關系，仍在戰略設計上存在矛盾性。一方面，美國希望中國在穩定阿富汗及印度加入核供應集團（NSG）問題上，能更好地與美國開展實質性合作；另一方面，美國又扶植印度，并通過更靈活的“小三邊”（如美—印—日、美—印—澳等）來平衡中國在東亞及印度洋區域的存在。endprint

對中國而言，可能需要從根本上來認識美國南亞戰略設計中的“善、惡”導向——即美印關系緩慢的夯實是必然，美巴關系的有限接觸也是必然，而美國在阿富汗投入的持續性、長期性仍不確定。同時，在特朗普政府注重結果導向，以及在對印和對華戰略設計上均面臨雙重性的背景下，需要認識到與美在南亞合作的階段性與有限性。此外，美國對南亞潛在軍事沖突的“不介入”，也有助于中國對潛在的中印沖突、印巴沖突做出正確判斷。

（作者單位：中國社會科學院亞太與

全球戰略研究院）

（責任編輯：徐海娜）

[1] DhruvaJaishankar， “Does South Asia Exist”， Foreign Policy， Nov 26， 2013，http：//foreignpolicy.com/2013/11/26/does-south-asia-exist/.

[2] Robert D. Lamb， SadikaHameed， Kathryn Miton， “ South Asia Regional Dynamics and Strategic Concerns： A Framework for U.S. Policy and Strategy in South Asia 2014-2026”， CSIS Report， January 2014， https：//csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/140116_Lamb_SouthAsiaRegionalDynamics_WEB.pdf.

[3]Stephen P. Cohen， The South Asia Papers： A Critical Anthology of Writings， Washington D.C： Brookings Institute， 2016.

[4]Ashley J.Tellis， “The Merits of Dehyphenation： Explaining U.S.Success in Engaging India and Pakistan”， The Washington Quarterly， Autumn 200， p.36.

[5] Lora Saalman， “U.S.-China Cooperation in South Asia”， Carnegie Endowment for International Peace， March 25， 2011， http：//carnegieendowment.org/2011/03/24/u.s.-china-cooperation-in-south-asia-event-3373.

[6] Daniel Markey， “U.S.-Pakistan Relations： An Assessment of U.S. Assistance Policies， Civilian-Military Relations and Prospect for a Strategic Shift”， Testimony before the United States Senate Committee on Foreign Relations， September 8， 2016， p.2.

[7] Husain Haqqani and Lisa Curtis， “A New U.S Approach to Pakistan： Enforcing Aid Conditions without Cutting Ties”， Hudson Institute Briefing Paper， Feb 2017， p.11.

[8] T.V Paul， “ Why Has the India-Pakistan Rivalry Been So Enduring？ Power Asymmetry and an Intractable Conflict”， Security Studies， Vol. 16， no.4， October-December 2006， p. 624.

[9] See BarkhaDutt， “Why India and Pakistan could be a headache for U.S. Next President”， The Washington Post， Oct 25， 2016， https：//www.washingtonpost.com/news/global-opinions/wp/2016/10/25/why-india-pakistan-could-be-a-big-headache-for-the-next-u-s-president/？utm_term=.ad4fb4f7448e.

[10] George Perkovich Toby Dalton， Not War， Not Peace： Motivating Pakistan to Prevent Cross-Border Terrorism， http：//carnegieendowment.org/2016/08/25/not-war-not-peace-motivating-pakistan-to-prevent-cross-border-terrorism-pub-64040.

[11]Muhammad Akbar Notezai， “Interview： Andrew Small on China-Pakistan Ties”， The Diplomat， Nov. 19， 2015，http：//thediplomat.com/2015/11/interview-andrew-small-on-china-pakistan-ties/endprint

[12] Curtis Stone， “Voice of China： Why a Third Phrase of the U.S. Rebalance to Asia Pacific could be Destructive”， Peoples Daily Online， Oct 13， 2016， http：//en.people.cn/n3/2016/1013/c90000-9126636.html.

[13] HussainNadim， “CPEC has changed economic outlook of Pakistan， South Asia”， The News， September 4， 2016， https：//www.thenews.com.pk/print/169458-CPEC-has-changed-economic-outlook-of-Pakistan-S-Asia.

[14] Michael R. Gordon， “Trump Gives Mattis Authority to Send More Troops to Afghanistan”， New York Times， June 13， 2017， https：//www.nytimes.com/2017/06/13/world/asia/mattis-afghanistan-military.html.

[15] Daniel Markey， “U.S.-Pakistan Relations： An Assessment of U.S. Assistance Policies， Civilian-Military Relations and Prospect for a Strategic Shift”， Testimony before the United States Senate Committee on Foreign Relations， September 8， 2016， p.10.

[16] Ashley J. Tellis， Jeff Eggers： “U.S. Policy in Afghanistan： Changing Strategies， Preserving Gains”， Carnegie Paper， May 22， 2017， pp.2-3.

[17] VidhiDoshi and Simon Denyer， “China Pushes Hard on Border Disputes with India”（interview with Ashley J. Tellis）， The Washington Post， July 6， 2017， https：//www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/china-pushes-hard-in-border-dispute-with-india/2017/07/06/52adc41e-619b-11e7-80a2-8c226031ac3f_story.html？utm_term=.a637eb4e098e.

[18] Jeff Smith， “Hostilities in the Himalayas？ Assessing the India-China Border Standoff”， Wilson Center， July 27， 2017， https：//www.wilsoncenter.org/event/hostilities-the-himalayas-assessing-the-india-china-border-standoff.

[19] Robert Daly， ibid.endprint