城鎮化過程中土地沖突暴發誘因及根源探析

張婷　郎曉娟

摘要 隨著城鎮化的快速推進，城鎮建設用地需求不斷增加，土地沖突問題日益凸顯并呈現加劇的趨勢。對土地沖突原因進行探討分析，有助于加深對土地沖突問題的深層次認知，為地方政府制定發展規劃提供科學依據。本文主要運用文獻資料法、歸納總結法對土地沖突中相關利益主體和引起沖突的客體（土地）進行了具體分析，對中國城鎮化中土地沖突暴發誘因和深層次原因進行了整理歸納。

關鍵詞 土地沖突；城鎮化；利益主體；誘因；根源

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）15-0283-04

Abstract With the rapid development of urbanization，urban construction land demand is increasing，and the problem of land conflict has become increasingly prominent and intensified.The study of the causes and sources of land conflict can help to deepen the deep cognition of land conflicts and provide scientific basis for the local governments to formulate development plans.In this paper，it mainly used the methods of documentary and induction to analyze the relevant stakeholders and the objects of conflict in the land conflict，and also summarized the causes and deep reasons of the land conflict in China′s urbanization.

Key words land conflict；urbanization；interest subject；cause；source

據國家統計局資料顯示，從2000年開始，中國城鎮化率以平均每年1.32%的速度上升。2000年以后的15年來，中國城鎮化率增長了20%。城鎮化進程的快速推進，使得土地利用需求持續上升。土地利用在推動中國經濟快速發展的同時，也伴隨著土地利用矛盾的加劇。譚術魁等[1]通過線性回歸模型揭示了城市化與征地沖突間的關聯性，研究發現，中國各省市征地沖突發生率與城市擴張速度成正比，與人均耕地面積成反比。城市快速擴張被認為是導致土地沖突的重要原因。

為什么城市快速擴張會導致土地沖突的發生？其具體的誘因和根源是什么？又該如何得到解決？國內外學者對相關問題進行過大量的研究。

本文主要通過文獻分析法和歸納總結法，對農村土地沖突原因進行研究綜述，重點關注在城鎮化進程不斷加快的背景下，各利益相關者在土地利用上發生沖突的誘因及其深層次原因。

1 土地沖突的概念

土地沖突到底是什么？至今國內外學者對土地沖突的概念仍舊未做出統一、準確的定義。land conflict是國外學者經常用來表土地沖突的詞語。國外學者Patrick Nantel將土地沖突描述為基于土地客體而引發的各種社會矛盾與現象的綜合，是一定時空尺度下土地利用格局在某一方面的突出表現。Campbell等[2]在研究了肯尼亞放牧、農作物以及野生動植物保護等方面的矛盾后，解釋土地沖突是各種土地利用方式對于稀缺水土資源的競爭。國內相關研究學者對土地沖突的表述也有所差別，于伯華等[3]將土地沖突表述為在土地資源利用中各利益相關方對土地利用的方式、數量、價值等方面的不一致、不和諧以及各種土地利用方式與環境方面的矛盾狀態。譚術魁等[4]對土地沖突表述則是單位或個人圍繞土地發生的過激行動。總的來說，土地沖突是單位或個人為了取得、捍衛、行使土地權益或者排除他人干預而采取的謾罵、中傷、聚集、斗毆、對抗并造成人員傷亡、財產損失或較大社會影響的過激行為。

2 土地沖突相關利益主體分析

2.1 利益相關主體類型

梅東海[5]將土地沖突主體類型大致分為農戶—農戶或村—村、農戶—村民小組、農民—基層組織及干部、農民—較高層政府及其土地主管部門、農民—資本持有者。每類在方式、政治特征、爭奪目標、利益訴求特征上均有所差異。王慶功等[6]將農村土地征收利益相關主體分成3類：中央政府和地方政府—農民、農村集體經濟組織—農民、用地單位（企業或開發商）—農民。喻 林等[7]認為土地沖突主體類型有4類：農民—農民、農民—村委會、農民—政府、農民—開發商等相關企業利益獲得者。由于主體間價值目標和利益需求不同，主體間存在利益博弈現象，而土地沖突是利益主體博弈過程和結果的表現形式。

2.2 利益相關主體角色

土地作為制約城鎮發展的稀缺資源，征地所牽涉到的巨大經濟利益成為了各利益主體爭奪的目標。實際上，征地過程中所涉及的利益主體主要有政府、農村集體經濟組織、農民和資金持有者這4類。其中，政府有中央政府和地方政府2個層次，村集體經濟組織有鄉鎮、村和村民小組3個層次[8]。

農村集體經濟組織是政府與農民之間的信息傳遞者和管理者，兼有委托人代言人與政府行政組織的混合功能角色。

資金持有者指用地單位、企業或開發商等，只與地方政府形成買賣交易關系而不用出面與農民直接討價還價。

中央政府與地方政府是土地政策的制定者、管理者和執行者，但兩者關注的方向有所不同。中央政府更多關注的是帶有全局性、戰略性的宏觀目標。地方政府更多關注的是地方經濟發展、財政收入、就業等短期目標以及與職位提升有關的政績[9]。對于地方政府征地的動機在中國學術界有2種看法，一種觀點認為，政府利用公權力征用農村土地是為了公共利益的需要，但是由于缺乏對公共利益的清晰界定，政府會濫用對土地的征地權；另一種觀點則認為，尋租行為是政府征地的主要目的。政府通過尋求租金最大化來獲得資本積累[10]。endprint

2.3 利益相關主體博弈關系

有關土地沖突利益主體關系研究，國內外學者主要基于理性經濟人假設的博弈論視角。Eddie C.M.Hui等[11]建立了3個創新博弈模型，即征地沖突的動力模型、土地違法違規的博弈模型、土地黑市的博弈模型，以此來分析中國快速城市化過程中土地沖突出現的原因。鄒秀清等研究構建了中央政府、地方政府、農戶三者在征地沖突中的博弈模型，探討各博弈方土地征收行為策略及其利益差異和征地沖突發生的可能性。

農戶—農戶之間利益博弈沖突多由土地流轉、土地邊界不清所引發。自2000年始，隨著農業稅改革實施和完善，土地的收益提升，由土地增值帶來的土地流轉等糾紛成為農民與農民之間沖突的新導火索。

農民—地方政府之間利益博弈。譚術魁等[4]通過研究構建中國征地沖突博弈模型，分析失地農民與地方政府間利益博弈關系表明，地方政府違法征地行為與農戶抗爭行為呈反比關系。中國城鎮化進程中，土地沖突集中表現在地方政府和農民之間，比較集中地反映在土地的征用（收）和確權上。政府征地與農民維權的利益博弈過程必然會產生征地沖突，借助利益認同與身份認同的雙重疊加產生的心理推動力，失地農民在資源動員和社會建構過程中，使征地產生的權益損害不斷被社會公眾關注，在經濟、社會及政治多方面誘因作用下，隨著導火索事件的出現，又會促使征地矛盾升級演化為對抗性沖突。

農民—村集體經濟組織的利益博弈沖突具有直接和間接性。直接性表現為村集體作為農民利益的集體代表，村集體之間的利益應該是一致的。然而，村集體在某種程度上是經濟人，加上制度的不完善，可能會出現村集體損害農民的利益的行為，這主要表現為村干部在征地過程中的以權謀私。Laurie Yung等[12]認為鄉村社區組織因享有地方利益的特權，會使其在社會地位和公平性方面更優于鄉村成員，從而更容易與鄉村成員引發沖突。間接性表現在行政包干上。郭亮[13]運用調查分析的方法研究發現，當前在農村土地征收領域，一些地方政府為了避免與農民發生直接沖突而導致矛盾激化、沖突升級，常采用行政包干方式來完成農村土征收工作，即通過權利和責任的雙重下放，將其中復雜事務承包給村集體組織（如村委會）來完成，使得土地征收中矛盾發生在農村內部，于是農民就把不滿對象轉移至村集體組織而非當地政府。

農民—資本持有者之間的利益博弈，常涉及到地方政府的參與。兩者的沖突集中體現在土地征用補償價格上，地方政府在對土地征用以及集體建設用地流轉問題的態度上是偏向資本持有者的，資本持有者追求地價最優和利益最大化，政府追求城市化目標和地方經濟發展。選擇合作博弈使雙方都可以受益。但是這卻與農民的地權促進取向存在明顯的沖突和緊張。在這博弈中，資本持有者憑借經濟優勢并且在地方政府的干涉下會處于明顯的優勢地位，而農民則處于劣勢地位。因此，兩者不可避免地會存在利益沖突[14]。

3 土地沖突暴發誘因及其根源

3.1 土地沖突誘因

譚術魁[15]是中國較早研究土地沖突的學者。他從宏微觀方面著手，認為征收土地不遵循法定程序、非法強行征收土地、土地征收補償不合理、鄉政府和村委會及少數干部行為失范以及地方政府對征地糾紛與沖突管理缺乏成效是土地沖突的誘因。Eck Kristine[16]認為存在競爭管轄權的發展中國家更容易發生公共土地沖突，法律權威及制度的相互矛盾更加劇了土地沖突的程度。蒿婉姝等[17]認為農村征地過程中的階層沖突是土地沖突的原因。孫月蓉等[18]認為轉型期即城鎮化進程中，土地資源天然局限性、農村土地制度設計缺陷和村民自治模式的局限性是土地沖突的誘因。宗族屬性，祖業觀與法律產權的混淆會誘發土地糾紛。

3.2 土地沖突的根源

不同的土地權益主體在爭取土地權益過程中矛盾激化，進而產生了對抗性的互動過程，與土地相關的各方主體的利益之爭是引發土地沖突的根源[19]。劉 剛等[20]認為鄉村公共權利與權威缺失是農地糾紛頻發的根源。顧書桂[21]認為土地沖突根源是城鎮劣質土地財政。李銳認為制度原因、法律原因和社會歷史原因是土地沖突的根源。

根據以上土地沖突誘因和根源的總結，下面重點對土地財政、法律原因、制度原因、文化原因4個深層次原因進行綜述。

3.2.1 土地財政。城鎮化的推進過程中帶來了土地增值，農民希望通過土地帶來更大的利潤。但在土地的經營式開發中，圍繞著土地征用補償而產生的期望與現實的巨大偏差，導致了農民強烈的被剝奪感。在土地資本化過程中，土地的高價值與農民低補償金，巨大落差導致了農民強烈的利益分配不均意識，是造成土地沖突的主要原因[22]。其根源是劣質土地財政，以犧牲中國城鎮中低收入消費者的基本居住權益為代價。農用地征用（收）為城鎮土地后，城鎮政府依據城鎮土地的國有權和普通住宅需求剛性制定普通住宅用地的壟斷高價，巨大的城鄉土地價格差，造成農民強烈的被剝奪感和怨恨感，從而產生征地矛盾進而升級演化為對抗性沖突[20，23]。

3.2.2 法律原因。新中國成立以來，中國制定了一系列法律、法規和規范性文件。涉及到土地方面有《憲法》《土地管理法》《村民委員會組織法》《農村土地承包法》《土地管理法實施條例》等。但是這法律法規之間存在沖突：一方面，法律對農村土地產權規定較模糊，村內集體經濟組織、農民集體或村民小組組成的多級所有權主體，使農村集體土地所有權權屬不清，矛盾突出；另一方面，我國關于征地目的范圍的法律規定相互矛盾。這就會使法律陷入兩難境地，也必然會帶來實踐中的混亂和公共利益濫用行為，其結果是縱容了政府的制度性尋租行為，導致政府征地行為缺乏規范，進而侵害農民的土地權益，誘發土地矛盾沖突[24-25]。

肖唐鏢[26]按時間軸劃分了政府維穩工作3個階段，通過3個階段表現出來的矛盾沖突特點發現，有關處理土地矛盾的工作法制化進程也極為緩慢，并且相關土地法律不健全，緩解土地沖突工作有時只能依靠文件、政策而不是法律。另外，對中美兩國在征地補償法律規定進行比較發現，我國現行立法對被征農民征地補償具體細節上的法律規定是含糊不清的，這在一定程度上導致征補雙方矛盾多發、土地沖突對抗升級[24-27]。endprint

3.2.3 制度原因。制度是關系國運興衰的根本大計，當一個制度自身的設計存在缺陷或缺乏制度運行的基本條件而難以推行時就會產生矛盾。農村土地糾紛的大量暴發存在制度上的原因。

Mascarenhas M[28]根據定性分析認為，一個成功的公共規劃過程必須有公平的代表性、適當的政府資源和以共識為驅動的合法性這3個部分組成。曹培忠認為土地問題引發的暴力事件已經成為社會公害，由于制度救濟不力形成了中國獨特的失地難民。當前中國土地制度本身相互背離是導致農村地權沖突的重要原因，要真正減少農村地權沖突，需要通過政策調整賦予整個社會統一的產權認知維度[29]。土地制度設計缺陷是導致土地沖突的根源，其中包括農村土地產權不清晰、征收制度中權力被濫用和農村社會保障制度缺位等多個方面。

（1）產權不清晰。中國現行的農業用地產權制度是農村經濟體制改革初期確立起來的，主要形式為家庭聯產承包經營，僅僅解決了土地的經營方式，并未解決土地的產權關系。在現行家庭承包經營制中，缺乏嚴格界定土地的所有權和使用權，未形成明確的產權關系。這種制度中隱含著內在的矛盾和沖突。伴隨著城鎮化的推進，其深層矛盾及缺陷便逐步地顯現出來[30]。

在產權界定方面上，郭亮通過實地調查發現，當前農村土地產權界定的地方性規則與法律界定規則之間的沖突日益增多。黃鵬進[31]通過不同學科對農村地權沖突的文獻研究，發現經濟學與法學有著相似性，都有土地產權的清晰界定、修訂土地產權性質的法律表述，如何增進法律條文之間的內在銜接是減少土地沖突的關鍵。緊接著黃鵬進又進一步研究發現，一個社會的產權界定并非源于法律文本，而是依據當事人在互動中約定俗成、共同認可的社會性合約。現實中人們一旦沒有遵循相同的產權界定規則，地權沖突便因此而生[30-32]。

（2）征收制度中公權濫用。《土地管理法》《土地管理法實施條例》等均指出農村征用（收）方案應聽取農村集體經濟組織和農民的意見，但對不同意見采用的決定權，在于審批征地的市、縣人民政府。可見，在土地征收過程中，法律雖賦予被征地農民對土地征收的目的、方案等表達意見的機會，但顯然此種表達機會并沒有實現農民對擬定的征地補償、安置方案的參與權，這剝奪了農民的知情權、協商權、參與權。很容易使一些地方政府或少數干部在利益驅動下違規操作，造成公共權力的濫用。此外，村民自治制度也不完善，村民自治缺乏監督機制，在金錢物質等利益面前，村民自治逐漸演變成村干部獨治，村干部忽視村民權益，對法律要求必須召開村民大會討論的事項，如集體土地的處置、征地補償款的使用等，擅自做主、中飽私囊，從而引發土地沖突[18，25]。

（3）農村社會保障制度缺位。土地是農民的命根子，土地對農民具有生存的保障，可以帶來安全感。如果完善的社會保障體系能給予農民同樣的安全感，土地沖突事件自然會減少。社會保障是有效的社會風險化解機制，是國家通過公共權力向民眾提供公共服務，滿足民眾社會需求的社會政策措施，是穩定社會發展，獲得合法性認同的重要方式[33]。當前農村社會保障體系并不完善，尤其在城鎮化發展過程中，政府征收農民土地過程中，對被征農民沒有給予完善的社會保障（比如養老、就業等），有的地方可能只給予一次性征地補償金，但這些補償金不足以保障失地農民的基本生活，農民不滿情緒不斷積累，進而暴發了土地沖突。

（4）民間習俗和慣例意識固化。傳統的民間習俗、慣例在村級土地制度實施中產生了重大影響。國家的正式制度與村莊中各種非正式制度既相互沖突又相互補充。G Aldashev等[34]認為習慣會對法律制度產生強大的阻礙。很多學者進行實地調研發現，村民普遍存在祖業觀、村落成員權和生存倫理權的意識，農民的地權觀念深深扎根于傳統鄉土社會中，同時社會主義制度遺產作為一種路徑依賴，也導致了新的地權糾紛。這是一種特殊的對土地所有權的想象。在城鎮化建設需要征收大量土地的背景下，混淆了祖業與私產，處理不好祖業權與法律產權的觀念沖突，土地糾紛就難以得到根本解決[34-35]。

4 結語

在城鎮化推進過程中，土地沖突多是群體性、多層次、復雜化的，有可能升級為更激烈的對抗沖突。世界各國現代化歷史經驗表明，能否有效地化解土地沖突問題直接影響到一個國家從傳統社會向現代社會的轉型。因此，對土地沖突在城鎮化進程中暴發原因的探析具有重要意義。一方面有助于加深對土地沖突問題的深層次認知；另一方面為地方政府制定發展規劃提供了科學依據，有助于推進城鎮化的發展，促進社會轉型平穩發展。

此外，土地沖突在城鎮化進程中暴發原因的探析帶來以下啟示：一是地方政府、村集體組織、農民和資金持有者等多主體在土地利用博弈過程中要找到利益平衡點。建立相關利益主體在內的沖突協調機制，釋放農民的話語權，多聽取回應被征地拆遷的農民在土地沖突中的利益訴求。二是政府需找到化解矛盾的切入點，科學地進行政策和制度設計，完善我國土地相關法律、法規，社會保障體系，使利益相關主體在征收土地的過程中，做到有法可依、有法必依、違法必究。三是農民要學會用法律保護自身合法權益，同時，被征地拆遷農民要增強社會適應能力，提升自身生存技能，轉變傳統土地認知。

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