“鎮級市”改革的邏輯：擴權、分權與治理轉型

李建華

“鎮級市”改革的邏輯：擴權、分權與治理轉型

李建華

目前，浙江、山東、湖北等經濟發達區推行的“鎮級市”改革，旨在不改變原建制鎮行政級別的前提下，將中心鎮納入到設市模式的范疇中，使其有能力以市的標準來進行規劃、建設和管理。改革的實質是通過縣（市）政府的放權和鎮政府的擴權來解決經濟強鎮所面臨的“責權倒掛”的制度性難題。這一權力的重新配置行為，一方面容易引發上下級政府間的權力博弈和失范；另一方面又有利于“鎮級市”自主性的培育。但在實際運行中，“鎮級市”改革并未對縣、鎮政府間的職權關系作根本性的調整，難以實現規范化的縱向分權和同步性的權力規制。因而，在制度設計上需要進一步的優化、創新，以促使基層治理轉型的實現。

“鎮級市”；擴權；分權；治理轉型

改革開放以來，在市場化、工業化、城鎮化的快速推動下，我國東部沿海地區憑借地理區位的優勢和改革發展的先機，涌現出大批的“超級鎮”①“超級鎮”又稱“中心鎮”“特大鎮”“經濟強鎮”等，指在幾個鄉的范圍內規模較大、人較多、基礎設施較好的老建制鎮。。客觀上，這些“超級鎮”已具備了現代城市的各種要素，只是在我國行政區劃的剛性約束下，鎮級的行政級別使得它們所能支配的經濟、政治、社會資源較為匱乏，在基層治理中常面臨“小馬拉大車”的現實困境，后續發展動力不足。目前，浙、魯、豫等地推行的“鎮級市”試點，正是解決這一制度性難題的一次有益嘗試。改革的中心是賦予強鎮更多的自主發展權以解決鎮政府管理權限與鎮域經濟社會發展不相適應的矛盾。本文通過回答縣鎮政府間權力關系是如何變化的、這種變化對鎮級政府的權力運行會產生什么樣的影響等問題，試圖從分權的視角探析鎮級政府治理轉型的現實路徑。

一、改革進程中的權力下放

“鎮級市”又稱“縣轄市”，指將人口、經濟等達到相關指標的城鎮設立為市②“鎮級市”設市標準在2016年兩辦印發的《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》中作了明確說明：“東部地區經濟發達鎮建成區常住人口一般在10萬人左右，中部和東北地區一般在5萬人左右，西部地區一般在3萬人左右；常住人口城鎮化率、公共財政收入等指標連續2年位居本省（自治區、直轄市）所轄鄉鎮前10%以內。”，它在本質上仍是強鎮擴權的一種方式。推行了十幾年的“強鎮擴權”最早源于廣東③2005年，廣東省佛山市高明區首次嘗試賦予鄉鎮縣級管理權，被認為是全國“強鎮擴權”改革的開端。，隨后浙江、山東、湖北等地相繼跟進。

各地擴權改革的主要是通過行政權限的直接下放、委托授權、聯合執法以及派駐機構服務等方式實現的，擴權的內容集中于經濟社會管理權限的擴大、財政支配權的落實、人事與機構編制的優化及配套設施的完善等方面。（見表1）

可以說，“強鎮擴權”是經濟發達區對縣（市）、鎮（街）政府間關系的一次調整，目的是改善鎮級政府行政權力運行中責權不對等、事權財權不對稱的現實狀況。而事實上，早在1996年4月，溫州市龍港鎮的《全國小城鎮綜合改革試點方案》得到中央批復之際，龍港鎮便開始實行了市級計劃，享受包括36個項目的縣級經濟、行政、人事管理權限，這使得龍港在短短幾年內便躍身成為溫州第一鎮。但在改革進程中，蒼南縣和龍港鎮在利益分配上出現了較大分歧，幾年后，蒼南縣叫停了此試點方案。2007年5月，浙江省下發了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》試圖推行以培育小城市為目的的“強鎮擴權”改革，首批選定141個省級中心鎮，賦予它們部分縣級經濟社會管理權限，以解決“責權倒掛”的問題，但由于其中關于分權的規定過于籠統，并未指明應如何放權及該放什么權，因而，真正意義上的擴權改革此時只是停留在文件表面。2009年6月，溫州市委、市政府為了切實改變強鎮管理體制滯后的局面，出臺了《關于推進強鎮擴權改革的意見》，著手建設“鎮級市”。而繼溫州之后，山東、安徽、湖北等地的試點也陸續開啟，直至2014年《國家新型城鎮化規劃》的印發，“鎮級市”在全國范圍內開啟了試點。

表1 “強鎮擴權”的主要方式和要點內容

從各地“鎮級市”建設實踐來看，改革在一定程度上增強了鎮級政府的自主性，有力地推動了鎮域經濟社會的發展，為我國經濟發達區基層治理轉型提供了可推廣的經驗；另一方面，改革試點在我國壓力型體制下，仍面臨縱向分權的非規范化以及權力規制的非同步性等困境，有必要結合“鎮級市”建設的實際狀況，對改革進程中存在的體制性分權問題進行深入剖析。

二、建設“鎮級市”所面臨的分權問題

此番的“鎮級市”改革主要圍繞縣（市）級政府“放權”和鄉鎮政府“擴權”間的博弈展開，在不改變原建制鎮行政級別的前提下，將一部分原屬于縣（市）的執法、檢查、治安、建設、人事等管理權限通過行政授權、委托授權等方式賦予經濟強鎮，以實現由“城鎮”建制向“市”建制的轉變。這一系統的改革工程，往往牽一發而動全身，存在諸多的分權問題。

（一）如何實現規范化的縱向分權

當前，一些學者將縣鎮政府間的關系歸納為“同構”“共謀”“壓力”等類型[1],無論處于哪種模式中，縣級政府均發揮著支配性的作用，縣、鎮政府的這種不對等關系使得中心鎮擴權的多少及權責匹配的程度多有不同。以浙江省部分試點鎮的情況為例，自2007年至2010年底，浙江金華的永康市人民政府先后將市級層面15個部門的50多項行政許可事項的審批權、管理權下放到中心鎮。而麗水市云和縣政府只是有選擇地下放了15項經濟社會管理權限[2]。盡管受到各縣域范圍內的經濟條件、社會發展狀況、地理位置等因素影響，但從試點鎮擴權的結果來看，鎮級政府與縣級政府的在權力博弈方面能否擁有話語權，往往決定了建制鎮擴權多少與擴權大小。

正是因為這種具有較大彈性的行政分權行為，使得縣、鎮政府間的權力配置的界限模糊不定。授權行為更多地從縣級政府自身的決策安排和利益訴求來進行考慮，鎮級政府雖然得到了中央、省級、市級政策的支持，但在具體的行政分權過程中，仍是相對被動的一方。因此，縣、鎮政府間的決策權、事權、財權關系很不穩定，容易陷入周期性的收—放、集——分循環怪圈，上下級政府間責權關系的“鐘擺效應”[3]明顯。在我國壓力型體制下，如何構建規范化的分權體系，走出權力收放無序的怪圈，為合理劃分縣鄉政府間的職責權限提供制度性的保障，是建設“鎮級市”繞不開的難題。

（二）如何實現同步性的權力規制

從各地的改革成果來看，“鎮級市”建設的焦點仍是如何實現權力的下放以賦予經濟強鎮更多的自主發展權，而對于鎮級政府如何接得住、用得好自主權重視不足，權力規制的缺失性日益暴露。

突出表現為強鎮擴權后，鎮級政府在經濟社會管理上將擁有大量的自由裁量空間。具體包括：審批方面，原來需要上報給上級有關部門審批的，現今只要收到擴權鎮的文件后，有關部門便會“見章蓋章”；人事方面，鎮領導班子成員和中層干部的調整都要充分尊重鎮黨委、政府的意見，上級更多的是負責審批和備案；財權方面，各地都采用了“確定基數、超收分成、幾年不變”的方式，逐步構建縣、鎮財權與事權相匹配的分配機制。在上級監管不力以及地方利益驅動的情境下，鎮級政府很容易從地方公利的“捍衛者”蛻變為以營利為目的的“經濟人”。而正是由于權力下放與規制的非同步性，權力異化風險也將隨之增加。具體表現為：權力行使直接性增強、權力執行人為干擾加大、權力濫用風險加大。因此，出現了一些以“擴權”為借口，隨意增加編制、增設機構、提升官員等級的強鎮。在權力結構和運行機制發生諸多變化的情形下，強鎮政府如何利用所得的權力促進鎮域經濟的進一步發展？上級政府如何構建有效監督機制避免強鎮擴權后出現的權力濫用、尋租行為？這些都是“鎮級市”改革不得不面對的深層次問題。

以上的觀點主要是對各地“鎮級市”建設總體情況的概括分析，是針對各試點鎮共性問題的深入思考，目的是為鎮域社會治理轉型提供具有建設性和指導性的政策、建議。但由于經濟發展條件、社會管理狀況以及自然人文因素的不同，各地“鎮級市”改革的推進方式、進程及經驗也各不相同。但對于共性問題的探討，無疑是推進改革深入推進的必要環節，因此，下文對實現治理轉型的現實路徑的論析十分必要且非常重要。

三、實現治理轉型的現實路徑

在國家統籌城鄉發展和推進新型城鎮化的戰略背景下，“鎮級市”改革可被看成是當前我國小城鎮發展和現代小城市培育的主要方式。而要建成“鎮級市”，繞不開對縣、鎮政府間的職權關系進行根本性調整，改變上下級政府間縱向分權的非規范化和權力規制的非同步性，實現合理合法地下放權力、科學規范地運行權力、有力有效地監督權力是實現基層治理轉型的必備條件。要實現“鎮級市”改革的深入推進，還需改革者進一步開闊視域，優化現有的制度設計。

（一）實現治理轉型需要從頂層設計著手

首先，改革需要推進國家立法進程。在依法治國的大背景下，現行的法律、法規、規章一般只會將行政權授予縣級及以上人民政府，鄉鎮政府并不具備行政執法主體資格，具體到委托授權方面，各地一般采用設立派駐機構的方式，但現實情況是派駐機構往往成為縣級政府機構的延伸，鎮級政府實質上并未實現“真正意義”的擴權。在“管理重心下移”、“屬地化管理”“權力下放”的原則指導下，大量行政管理事務和職責被分配給中心鎮政府，相應的事權、財權下放相對滯后，常會發生權力“斷鏈”的現象。同時，由于鎮一級執法依據不足、執法機制不健全、機構設置不完備，面對眾多“看得見”的行政違法行為，若一管就意味著違法，若吃上官司，政府基本上就是敗訴。因此，推進中央和地方立法進程，為授權提供法律依據，是目前推進“鎮級市”改革必須要進行的頂層設計。

其次，改革必須由高層級政府主導，在減少上級黨政機關壓力的同時加強鎮級人大的作用。為了減輕縣級黨政機關對鎮級政府的壓力，多省都已重新規范了考核體系。如浙江省政府于2006年提出“不得將不屬于鄉鎮職能范圍的事項或不應由鄉鎮承擔的責任列入對鄉鎮工作的考核，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的‘一票否決’事項”[4]。需要指出的是，我國實行的是黨委領導下的行政首長負責制，雖然在程序上鎮長、副鎮長的任命是由同級人民代表大會選舉產生，但實際上候選人的提名權掌握在縣級黨委手中，這樣一來，縣級黨政機關對鎮政府的影響力更加強大了。因此，在強調減少縣級黨政機關壓力的同時需要強化鎮級人大決策、約束、監督等作用的發揮。在鎮級人大閉會期間，主席團要定期組織代表開展活動，聽取和討論鎮級政府的專項工作報告，并將鎮域內人民群眾的對政府工作的建議、批評反映給鎮級政府，以保障鎮政府把主要精力放在為當地人民群眾提供所需的公共服務和進行必要的社會管理。

（二）實現治理轉型需要對縣鎮政府的職責權限進行界定

首先，關于縣鎮政府的職權界定，主要包括兩個主要方面。一是對于共有職能來說，有學者提出應根據受益范圍原則、溢出效應原則、區域均等化原則等來劃分政府間的職權關系。[5]參照以上原則來劃分縣鎮政府間的職權，可以將財政花費巨大、技術要求程度高、專業性強的事項交給縣級政府；而服務性強、較為繁雜、直接面向基層群眾的事項交給鎮級政府。二是對于縣級政府專有職能來說，如《組織法》第59條所規定的“環境和資源保護、行政監察、民族事務、城鄉建設事業”等，鎮級政府可以提供信息幫助。

其次，在界定縣鎮政府職權的基礎之上，應積極構建權力規制體系。對于鎮級政府而言，權力規制體系的構建應從以下兩方面著手。一是積極發揮鎮級人大的作用。現行的《組織法》第九條規定，鎮級人大行可行使13條職權，涉及監督、決策、人事三方面。但由于鎮級人大無權設立常委會，鎮級人民代表大會閉會期間，通常是鎮級人代會的主席和副主席負責人大主席團的日常工作，因此，在對鎮級政府的工作開展監督、決策時往往顯的勢單力薄；同時，鎮級人大主席、副主席以及鎮級政府領導人員往往由縣級黨委圈定，鎮級人大的選舉只是流于形式。因此，要真正發揮鎮級人大的作用，應設立專門的鎮級人大辦公室來處理鎮級人大日常事務，同時減少黨委對鎮級人大的干涉，使鎮級人大有能力對擴權后的核心部門、重點領域、關鍵崗位進行監督。二是積極發揮鎮級黨委的作用。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規定，鎮級黨委共有6項職權，涉及政治領導、工作協調、干部管理等方面。而自20世紀90年代以來，廣東、浙江等地的鎮級黨委相繼成立了如鎮級黨委辦公室、鎮級紀律檢查委員會等專門機構。鎮級黨委對同級政府的監督，可從加強對干部的教育、培養、選拔等方面著手，通過廉政文化培育和廉政機制建設構建起一種內源式的防控機制。

我國的“鎮級市”改革是鎮域經濟社會進一步發展的現實需求與現有行政體制框架下基層供給不足間張力作用的結果，它是對基層政府責權不對稱關系的一種回應，改革的推進有利于實現基層治理轉型。但應看到，此項改革并未對政府間的職權關系作根本性調整，規范化、法治化的分權體系并未建立，同步化、系統化的權力規制體制并未形成，因此，制度設計的創新空間巨大。

[1]吳理財.縣鄉關系的幾種理論模式[J].江漢論壇，2009（6）.

[2]蘇靖.強鎮擴權正突破[N].浙江日報，2010-05-18.

[3]孫柏瑛.強鎮擴權中的兩個問題探討[J].中國行政管理，2011（2）.

[4]中共浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳《關于推進鄉（鎮）機構改革工作的意見》（浙委辦）[2006]56號[Z].2008-08-31.

[5]沈榮華.各級政府公共服務職責劃分研究[J].新視野，2011（1）.

責任編輯：賀春健

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A

1671-6531（2017）07-0040-03

李建華/吉林大學行政學院在讀碩士（吉林長春130012）。