關(guān)于我國政策性銀行法律監(jiān)管分析

徐春輝

摘 要：筆者在中國進(jìn)出口銀行工作，其作為我國三大政策性銀行中的一種，在工作期間，發(fā)現(xiàn)其在法律監(jiān)管方面還存在一定的不足，如監(jiān)管法律制度體系缺陷、監(jiān)管主體分工不明確、監(jiān)管方式欠科學(xué)等，這些不足嚴(yán)重制約了我國政策性銀行的健康發(fā)展。因此，筆者根據(jù)多年的經(jīng)驗，總結(jié)出了我國政策性銀行法律監(jiān)管的對策，僅供參考。

關(guān)鍵詞：政策性銀行；法律監(jiān)管；問題；對策

引言

隨著我國政策性銀行的成立以及經(jīng)濟改革的不斷深入，政策性銀行作為政府對市場經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控的工具，極大的推動了我國經(jīng)濟的發(fā)展。政策性銀行監(jiān)管體制的改革作為構(gòu)成金融體制改革的重要部分，其必須要在立法上確定整體監(jiān)管框架，保證政策性銀行法律監(jiān)管的有效性。只有這樣才能保證我國政策性銀行應(yīng)有的作用得到充分發(fā)揮，進(jìn)而為我國經(jīng)濟的進(jìn)步奠定良好的基礎(chǔ)。

1我國各政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

2015年底，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資產(chǎn)總額已經(jīng)達(dá)到41840.5億元，發(fā)行債券10559.7億元，年末存款余額為9375億元，資金自給率達(dá)到了92%以上。同時，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行全力支持糧棉油收儲，創(chuàng)新支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，開辦水利專項貸款、易地扶貧搬遷貸款等新業(yè)務(wù)，設(shè)立中國農(nóng)發(fā)重點建設(shè)基金并開展大規(guī)模資本金投資，形成多元化支農(nóng)模式，積極服務(wù)國家戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展，不斷推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

1.2中國進(jìn)出口銀行

到2015年7月底，外匯儲備向中國進(jìn)出口銀行注資達(dá)到450億美元，順利補充了我國制定的政策性銀行改革措施所需的資金，中國進(jìn)出口銀行的注冊資本已經(jīng)由原來的50億元增加到了1500億元，資本充足率提高了12.77%。2017年作為“十三五”計劃的第二年，也是中國進(jìn)出口銀行改革的深化之年，應(yīng)把握好“深化改革、嚴(yán)控風(fēng)險、轉(zhuǎn)型發(fā)展、提質(zhì)增效”的四大重點，著力供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，實現(xiàn)支持實體經(jīng)濟力度不減、改革任務(wù)全面推進(jìn)、為爭利潤平穩(wěn)增長、不良貸款有效控制的目標(biāo)，推動全行改革發(fā)展不斷取得實實在在的成效。

1.3國家開發(fā)銀行

截至2015年底，國家開發(fā)銀行的資產(chǎn)總額已經(jīng)突破12萬億元，不良貸款率降低至0.8%，并且在之前的連續(xù)43個季度內(nèi)控制在1%左右。2015年，國家開發(fā)銀行發(fā)放人民幣貸款2.15萬億元，發(fā)放國內(nèi)外匯貸款1274億美元。其中，中鐵總局的鐵路貸款1090億元，發(fā)放棚改貸款7509億元，水利貸款797億元，發(fā)放戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)貸款2530億元等。在2017年，國家開發(fā)銀行制定了要“穩(wěn)發(fā)展、增實力、強管理、控風(fēng)險”經(jīng)營思路，深化改革創(chuàng)新，保證2017年“十三五”計劃的順利過渡，為全面建成小康社會做出新的更大的貢獻(xiàn)。

2我國政策性銀行法律監(jiān)管中存在的問題

2.1監(jiān)管法律制度體系缺陷

在法律層面上，一些規(guī)范性文件涉及到的政策性銀行監(jiān)管較多，但是由于這些文件不是國家最高立法機關(guān)制定的，因此，其在法律層面上的執(zhí)行效力較低，不能形成一個能夠有效涵蓋各方面的規(guī)定的文件，而且這些文件的規(guī)定都屬于單方面的，比如由財政部門簽發(fā)的文件只涉及到政策性銀行監(jiān)管的某一個方面，比如政策性銀行的資金發(fā)放，不能對其進(jìn)行整體監(jiān)管。此外，政府對政策性銀行的監(jiān)管權(quán)力大多來源于政府部門頒布的一些規(guī)章制度，降低了監(jiān)管的權(quán)威性，造成權(quán)力的濫用以及部門規(guī)章之間規(guī)定的重復(fù)與模糊。

2.2監(jiān)管主體分工不明確

在政策性銀行的監(jiān)管方面，根據(jù)政策性銀行的相關(guān)規(guī)定：中國人民銀行在宏觀上對政策性銀行進(jìn)行監(jiān)管，中國人民銀行應(yīng)監(jiān)督政策性銀行的債券發(fā)行；由于政策性銀行的財務(wù)報告都是由財務(wù)部門進(jìn)行決算的，同時各政策性銀行的監(jiān)事會對各政策性銀行的經(jīng)營進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督；審計署對政策性銀行的資產(chǎn)狀況有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管。這些規(guī)定往往只明確了各部門具有監(jiān)管權(quán)，但具體的監(jiān)管規(guī)定并不完善，在如何進(jìn)行監(jiān)管，各監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式、監(jiān)管程序以及監(jiān)管的透明度等方面沒有具體的規(guī)定。

2.3監(jiān)管方式不科學(xué)

我國雖然已經(jīng)對監(jiān)事會做出了相應(yīng)的規(guī)定，國有金融機構(gòu)監(jiān)事會應(yīng)由國務(wù)院進(jìn)行指派，中國進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)根據(jù)相關(guān)的規(guī)定構(gòu)建監(jiān)事會制度。這種監(jiān)事會屬于外部監(jiān)事會，其監(jiān)管是以財務(wù)監(jiān)督為核心，對政策性銀行的財務(wù)活動以及相關(guān)管理人員的管理活動進(jìn)行監(jiān)督，不干預(yù)、不參與政策性銀行的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動，在實際中，監(jiān)事會并沒有發(fā)揮其監(jiān)管作用。在治理結(jié)構(gòu)方面，國家開發(fā)銀行設(shè)有董事會；中國進(jìn)出口銀行曾設(shè)董事會，后來取消；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沒有設(shè)立董事會。因此可見公司治理機制不完善。

3完善我國政策性銀行法律監(jiān)管的對策

3.1完善政策性銀行內(nèi)部控制機制

國外對政策性銀行的法律監(jiān)管通常是通過外部控制與內(nèi)部控制來實現(xiàn)的，內(nèi)部控制主要是通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部稽查審計來實現(xiàn)的。因此，政府部門應(yīng)健全法人治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮“三會一層”的作用，將內(nèi)部稽查與外部審計進(jìn)行有機結(jié)合，進(jìn)而對政策性銀行進(jìn)行有效的監(jiān)管。在各政策性銀行的法律條例中，應(yīng)對政策性銀行的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確，包括組成人員、運行模式、任職資格、決策執(zhí)行等內(nèi)容，完善政策性銀行的治理。

3.2完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

要想保證金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制得到切實完善，有效發(fā)揮協(xié)調(diào)機制的作用，就必須要加強信息共享機制建設(shè)。政策性銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建需要各個監(jiān)管機構(gòu)共同參與其中，在中國人民銀行的組織管理下對政策性銀行的重大事項進(jìn)行決策，比如各個政策性銀行的投資規(guī)劃等。同時，要想保證各監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，各部門應(yīng)在自己職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，不越界監(jiān)管，不推卸責(zé)任。同時各部門之間要建立信息共享機制，實現(xiàn)各部門之間監(jiān)管信息的互聯(lián)互通和高效共享，相互溝通，及時解決問題，防止監(jiān)管漏洞。

3.3制定科學(xué)的監(jiān)管方式

監(jiān)管模式與監(jiān)管方式的科學(xué)性關(guān)系著監(jiān)管工作的全面性與有效性。首先，應(yīng)對政策性銀行實行差別監(jiān)管、分類監(jiān)管，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行以及中國進(jìn)出口銀行的不同功能定位、性質(zhì)以及業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍制定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使其與政策銀行自身相匹配。在各政策性銀行內(nèi)部，針對不同業(yè)務(wù)制定不同的監(jiān)管方法及監(jiān)管程序，比如在貸款方面，政策性貸款與商業(yè)性貸款分賬管理，實施差別管理，制定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，同時對政策性銀行的商業(yè)性貸款與商業(yè)銀行的貸款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，建立分類貸款監(jiān)管體系，以及對其事業(yè)部、子公司的創(chuàng)新性監(jiān)管模式。

結(jié)束語：

綜上所述，對于政策性銀行的法律監(jiān)管，我國還沒有形成一個健全的法律體系。因此，國家政府部門應(yīng)通過完善政策性銀行內(nèi)部控制機制、完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制、明確監(jiān)管內(nèi)容等，為我國“十三五”規(guī)劃的開展創(chuàng)造良好的條件。

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