關于我國政策性銀行法律監管分析

徐春輝

摘 要：筆者在中國進出口銀行工作，其作為我國三大政策性銀行中的一種，在工作期間，發現其在法律監管方面還存在一定的不足，如監管法律制度體系缺陷、監管主體分工不明確、監管方式欠科學等，這些不足嚴重制約了我國政策性銀行的健康發展。因此，筆者根據多年的經驗，總結出了我國政策性銀行法律監管的對策，僅供參考。

關鍵詞：政策性銀行；法律監管；問題；對策

引言

隨著我國政策性銀行的成立以及經濟改革的不斷深入，政策性銀行作為政府對市場經濟進行宏觀調控的工具，極大的推動了我國經濟的發展。政策性銀行監管體制的改革作為構成金融體制改革的重要部分，其必須要在立法上確定整體監管框架，保證政策性銀行法律監管的有效性。只有這樣才能保證我國政策性銀行應有的作用得到充分發揮，進而為我國經濟的進步奠定良好的基礎。

1我國各政策性銀行的發展現狀

1.1農業發展銀行

2015年底，我國農業發展銀行資產總額已經達到41840.5億元，發行債券10559.7億元，年末存款余額為9375億元，資金自給率達到了92%以上。同時，中國農業發展銀行全力支持糧棉油收儲，創新支持新型城鎮化建設，開辦水利專項貸款、易地扶貧搬遷貸款等新業務，設立中國農發重點建設基金并開展大規模資本金投資，形成多元化支農模式，積極服務國家戰略，促進農業和農村的進一步發展，不斷推進社會主義新農村建設。

1.2中國進出口銀行

到2015年7月底，外匯儲備向中國進出口銀行注資達到450億美元，順利補充了我國制定的政策性銀行改革措施所需的資金，中國進出口銀行的注冊資本已經由原來的50億元增加到了1500億元，資本充足率提高了12.77%。2017年作為“十三五”計劃的第二年，也是中國進出口銀行改革的深化之年，應把握好“深化改革、嚴控風險、轉型發展、提質增效”的四大重點，著力供給側結構改革，實現支持實體經濟力度不減、改革任務全面推進、為爭利潤平穩增長、不良貸款有效控制的目標，推動全行改革發展不斷取得實實在在的成效。

1.3國家開發銀行

截至2015年底，國家開發銀行的資產總額已經突破12萬億元，不良貸款率降低至0.8%，并且在之前的連續43個季度內控制在1%左右。2015年，國家開發銀行發放人民幣貸款2.15萬億元，發放國內外匯貸款1274億美元。其中，中鐵總局的鐵路貸款1090億元，發放棚改貸款7509億元，水利貸款797億元，發放戰略性新興產業貸款2530億元等。在2017年，國家開發銀行制定了要“穩發展、增實力、強管理、控風險”經營思路，深化改革創新，保證2017年“十三五”計劃的順利過渡，為全面建成小康社會做出新的更大的貢獻。

2我國政策性銀行法律監管中存在的問題

2.1監管法律制度體系缺陷

在法律層面上，一些規范性文件涉及到的政策性銀行監管較多，但是由于這些文件不是國家最高立法機關制定的，因此，其在法律層面上的執行效力較低，不能形成一個能夠有效涵蓋各方面的規定的文件，而且這些文件的規定都屬于單方面的，比如由財政部門簽發的文件只涉及到政策性銀行監管的某一個方面，比如政策性銀行的資金發放，不能對其進行整體監管。此外，政府對政策性銀行的監管權力大多來源于政府部門頒布的一些規章制度，降低了監管的權威性，造成權力的濫用以及部門規章之間規定的重復與模糊。

2.2監管主體分工不明確

在政策性銀行的監管方面，根據政策性銀行的相關規定：中國人民銀行在宏觀上對政策性銀行進行監管，中國人民銀行應監督政策性銀行的債券發行；由于政策性銀行的財務報告都是由財務部門進行決算的，同時各政策性銀行的監事會對各政策性銀行的經營進行內部監督；審計署對政策性銀行的資產狀況有權進行監管。這些規定往往只明確了各部門具有監管權，但具體的監管規定并不完善，在如何進行監管，各監管部門的監管范圍、監管方式、監管程序以及監管的透明度等方面沒有具體的規定。

2.3監管方式不科學

我國雖然已經對監事會做出了相應的規定，國有金融機構監事會應由國務院進行指派，中國進出口銀行、農業發展銀行應根據相關的規定構建監事會制度。這種監事會屬于外部監事會，其監管是以財務監督為核心，對政策性銀行的財務活動以及相關管理人員的管理活動進行監督，不干預、不參與政策性銀行的經營決策和經營管理活動，在實際中，監事會并沒有發揮其監管作用。在治理結構方面，國家開發銀行設有董事會；中國進出口銀行曾設董事會，后來取消；農業發展銀行沒有設立董事會。因此可見公司治理機制不完善。

3完善我國政策性銀行法律監管的對策

3.1完善政策性銀行內部控制機制

國外對政策性銀行的法律監管通常是通過外部控制與內部控制來實現的，內部控制主要是通過內部治理結構以及內部稽查審計來實現的。因此，政府部門應健全法人治理結構，發揮“三會一層”的作用，將內部稽查與外部審計進行有機結合，進而對政策性銀行進行有效的監管。在各政策性銀行的法律條例中，應對政策性銀行的法人治理結構進行明確，包括組成人員、運行模式、任職資格、決策執行等內容，完善政策性銀行的治理。

3.2完善監管協調機制

要想保證金融監管協調機制得到切實完善，有效發揮協調機制的作用，就必須要加強信息共享機制建設。政策性銀行監管協調機制的構建需要各個監管機構共同參與其中，在中國人民銀行的組織管理下對政策性銀行的重大事項進行決策，比如各個政策性銀行的投資規劃等。同時，要想保證各監管機構的獨立性，各部門應在自己職責范圍內進行監管，不越界監管，不推卸責任。同時各部門之間要建立信息共享機制，實現各部門之間監管信息的互聯互通和高效共享，相互溝通，及時解決問題，防止監管漏洞。

3.3制定科學的監管方式

監管模式與監管方式的科學性關系著監管工作的全面性與有效性。首先，應對政策性銀行實行差別監管、分類監管，針對農業發展銀行、國家開發銀行以及中國進出口銀行的不同功能定位、性質以及業務經營范圍制定不同的監管標準，使其與政策銀行自身相匹配。在各政策性銀行內部，針對不同業務制定不同的監管方法及監管程序，比如在貸款方面，政策性貸款與商業性貸款分賬管理，實施差別管理，制定不同的監管標準，同時對政策性銀行的商業性貸款與商業銀行的貸款標準進行區分，建立分類貸款監管體系，以及對其事業部、子公司的創新性監管模式。

結束語：

綜上所述，對于政策性銀行的法律監管，我國還沒有形成一個健全的法律體系。因此，國家政府部門應通過完善政策性銀行內部控制機制、完善監管協調機制、明確監管內容等，為我國“十三五”規劃的開展創造良好的條件。

參考文獻：

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