上海農村地區鎮村歷史風貌保護與更新利用

戴 明

上海農村地區鎮村歷史風貌保護與更新利用

戴 明

本文在簡要介紹上海歷史文化遺產保護工作的基礎上，重點針對上海農村地區鎮村保護與更新工作在區域統籌、開發與管理機制、配套政策措施、專業技術標準等方面存在的問題，通過比較研究，有針對性地提出了意見和建議。

近年來，中央不斷加大歷史文化遺產保護力度，習近平總書記多次指出“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產”“農村要留得住綠水青山，系得住鄉愁”，并先后在2015年12月中央城市工作會議、2016年全國文物工作會議以及2014年2月、2017年2月兩次視察北京城市規劃建設工作時，對歷史文化遺產保護作出了明確的指示要求。

上海市委市政府同樣高度重視歷史文化遺產保護工作，并在全國率先提出“建立最嚴格的保護制度”，確立了“開發新建是發展、保護改造也是發展”的理念，在積極推進中心城歷史文化遺產保護的同時，也在不斷加大對廣大農村地區的鎮村風貌保護工作。2016年4月上海市政府辦公廳印發了《關于推進本市歷史文化名鎮名村保護與更新利用的實施意見》（滬府辦〔2016〕32號），明確要加大名鎮名村保護政策支持和資金投入力度，按照“成熟一個，啟動一個”的要求，以政府主導、多方參與的形式在“十三五”期末完成若干個名鎮名村保護和更新項目，使上海的名鎮名村“呈現出與上海國際化大都市相得益彰的江南水鄉生態景觀”。但是，盡管上海歷史文化遺產保護工作在地方立法、保護規劃及管理體系建設等方面走在了全國的前列，上海的名鎮名村保護工作“總體上與上海的城市地位、與廣大市民的期待還有差距”，特別在體制機制、配套政策、技術支撐等方面還有不少瓶頸問題有待解決。本文從上海鎮村風貌保護與更新利用工作實際出發，從分析問題入手，分別從加強區域統籌、配套支持政策、保護開發與管理機制等方面對上海農村地區鎮村保護與更新利用提出建議和意見。

上海10個國家級歷史文化名鎮和5個名村（含2個傳統村落）分布圖

基本情況

自1986年上海被國務院批準為國家歷史文化名城以來，上海在國內率先對近現代建筑保護進行地方立法，并逐步建立起“城鎮村”“點線面”相結合的保護對象體系以及保護規劃管理體系。

(一)確立“城鎮村”“點線面”相結合的保護對象體系

上海已經建立了國家歷史文化名城、名鎮（10個）、名村（2個，傳統村落5個）和歷史文化風貌區（風貌保護街坊）、風貌保護道路、保護建筑相結合的保護對象體系。

1. 劃定歷史文化風貌區（風貌保護街坊）

2003年，上海市政府劃示了中心城12片、約27平方公里的歷史文化風貌區，約占建國初期上海中心城建成區面積的三分之一。

2005年，上海市政府劃示了郊區及浦東新區32片、約14平方公里的歷史文化風貌區。2005年起，上海先后有楓涇、朱家角、嘉定、新場、張堰、練塘、南翔、高橋、金澤和川沙新鎮等10個鎮被國務院批準為中國歷史文化名鎮，全部位于郊區32片歷史文化風貌區內。2012年，上海有5個村落入選為中國傳統村落，分別為松江區泗涇鎮下塘村、閔行區浦江鎮革新村、馬橋鎮彭渡村、寶山區羅店鎮東南弄村和浦東新區康橋鎮沔青村。其中，松江區泗涇鎮下塘村和閔行區浦江鎮革新村在2014年入選為中國歷史文化名村，均位于32片風貌區所在鎮范圍之內。

在此基礎上，自2013年起，上海市規土局開展了歷史文化風貌區范圍擴大工作，2016年市政府批復公布了風貌區擴大范圍，即119處風貌保護街坊，約13平方公里。至此，上海歷史文化風貌區又在原基礎上增加近30%，總計約54平方公里。

2. 確定風貌保護道路（街巷）

2005年，上海確定了中心城12片風貌區內144條風貌保護道路（街巷）。其中，64條一類風貌保護道路進行原汁原味的整體保護，即道路紅線永不拓寬。

2016年市政府批復公布風貌區擴大范圍時新增了風貌保護道路（街巷）23條，自此上海的風貌保護道路（街巷）達401條。

3.公布優秀歷史建筑

除各級文物保護單位、文物保護點外，上海市政府先后于1989年、1994年、1999年、2004年分四批公布了632處優秀歷史建筑，總計2138幢。自2013年起，上海市規土局會同市房管局開展了第五批優秀歷史建筑推薦申報工作，2015年市政府批準公布了426處第五批優秀歷史建筑。至此，上海優秀歷史建筑總計達1058處、3075幢。

(二)制定保護規劃，加強保護管理

在保護規劃管理中，上海逐步形成了歷史文化名城保護規劃（歷史文化名鎮名村保護規劃）、歷史文化風貌區保護規劃、保護建筑規劃技術管理規定等不同層面的規劃管理體系。

1.總體規劃層面：歷史文化名城保護規劃

1991年，上海市組織編制了《上海歷史文化名城保護規劃綱要》，首次提出將朱家角、南翔、松江和嘉定等四個鎮推薦為首批市級歷史文化名鎮，并獲市政府批準。

2001年國務院批復同意《上海市城市總體規劃（1999－2020）》，對上海市歷史文化名城保護的原則、方法、框架以及內容作了明確規定，進一步確立了上海歷史文化名城保護在城市總體發展中的重要地位。

2.控制性詳細規劃層面：歷史文化風貌區保護規劃

在上海市政府劃示歷史文化風貌區之后，上海創新規劃編制辦法，借鑒城市設計方法，按照分級分類的管控要求，先后完成了中心城、郊區及浦東新區風貌區保護規劃編制工作，為上海的歷史文化遺產保護項目的實施提供了有力的依據。該規劃對風貌區內每一幢建筑都進行甄別，明確其“留、改、拆”性質，即：保護建筑、保留歷史建筑、一般歷史建筑、應當拆除的建筑和其他建筑等五類，并明確每一類建筑的規劃管控要求。

3.城市設計層面：風貌道路保護規劃（城市設計）

2005年，上海編制完成了中心城12片歷史文化風貌區內144條風貌保護道路（街巷）的保護規劃（城市設計），2007年上海研究制訂了《關于本市風貌保護道路（街巷）規劃管理的若干意見》，明確了風貌道路（街巷）的分級保護要求。2008年，徐匯區武康路作為風貌保護道路第一個保護規劃試點進行整治，規劃實施后順利入選中國歷史文化名街。

4.技術規定層面：保護建筑規劃技術管理規定

上海市規土局會同市房管局、市文物局通過編制保護建筑（包括優秀歷史建筑及各級文物保護單位）規劃技術管理規定，明確所有保護建筑的保護等級、重點保護部位以及核心保護范圍、建設控制范圍等規劃控制要求，為保護建筑的日常管理和保護修繕提供了有效的管理依據。

(三)推進保護立法，明確保護要求

1991年，上海市政府頒布我國第一部有關近代建筑保護的地方性政府規章《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》。2002年，上海市人大率先進行地方立法，頒布了《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱《保護條例》），將保護范圍由單個建筑或建筑群擴展至歷史文化風貌區；將優秀歷史建筑的時間標準由原規定1949年以前擴展至建成使用30年以上的建筑；同時對保護管理的內容和方法作出了更加明確、細致的規定，為歷史文化風貌區和優秀歷史建筑的認定和規劃建設管理等提供有力的法規保障。

(四)建立保護機制，完善管理體制

1.成立歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護委員會

2004年上海市府批準成立保護委員會，由分管副市長擔任主任，由市規土局、市房管局、市文物局、市住建委、市發改委、市財政、市建委等十幾個政府部門組成，下設由規劃、房管、文物組成的保護委員會辦公室，負責全市歷史風貌保護的統籌協調工作。保護委員會及其辦公室的成立對于統籌全市的歷史文化遺產保護工作，推進風貌保護項目的實施起到了非常重要的指導和協調作用。

2.成立歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護專家委員會

2004年，上海市政府批準成立市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護專家委員會，涵蓋規劃、土地、房管、建筑、文物、歷史、文化、社會和經濟界等19位專家，為歷史風貌保護管理提供決策咨詢意見，為歷史文化風貌區和優秀歷史建筑的認定及相關風貌保護項目管理提供了必要的智力支持。

上海名鎮名村保護發展概況及主要問題

一方面，上海歷史文化名鎮名村具有典型的江南水鄉風貌，水路縱橫，橋梁眾多，街道集肆，商賈繁盛，鎮村整體風貌和蘇浙江南一帶的名鎮名村有較大的相似性；另一方面，上海的名鎮名村在建筑、空間格局、歷史人文等方面還較多地受到近代開埠以來海派文化的影響，體現了中西合璧的海派特色。當然，上海在改革開放以后的快速城市化過程中，現存的鎮村風貌無論是在質量上還是在規模上與江浙地區的名鎮名村相比還有不小的差距。

(一)名鎮名村保護和發展概況

1.在保護規劃指導下實現整體保護。

2.以地方政府為主導進行管理并實施。

3.在嚴格保護中實現漸進式改造。

4.積極發展旅游及休閑服務業。

(二)主要問題與原因

對于上海廣大農村地區的鎮村而言，一方面在快速城市化過程中，上?，F存的歷史文化名鎮名村在歷史文化遺產的質量和規模上與江浙地區相比還有不小的差距（例如歷史建筑、古橋、歷史人文景觀環境等）；另一方面江浙地區的一些名鎮名村由于區位和產業資源相對不足，往往將歷史文化遺產作為其核心發展資源，舉全市之力重點打造，而上海在國際化大都市建設過程中，更多地聚焦于中心城的建設發展和歷史保護工作，客觀上對于農村地區風貌保護工作在體制機制、配套資金政策等方面支持不夠，由此造成了上海農村地區鎮村風貌特征不明顯、業態同質化、品牌不突出的狀況。

1.缺乏區域規劃統籌和整體協調發展

目前上海郊區32片歷史文化風貌區都編制完成了保護規劃，但是鎮域范圍除朱家角和楓涇外，風貌保護缺乏與周邊地區在經濟、社會、文化等方面的整體規劃研究，較少從區域統籌的角度研究產業聯動、錯位競爭。此外，對風貌區外周邊地區的風貌控制不夠，風貌區內外在空間肌理、高度、風格等方面過渡和協調不夠，甚至在風貌區內，由于資金、政策等多方原因，一些破壞名鎮名村歷史風貌、建筑高度和體量較大的現代建筑長期得不到有效的整治。

另一方面，上海絕大部分的名鎮名村業態和風貌景觀同質化現象嚴重，特色不夠鮮明；往往以一日游居多，整體業態的附加值不高。這方面烏鎮的保護與開發經驗非常值得參考，其發展過程中特別強調通過“全域規劃”進行區域統籌，而不是“單體規劃”，特別注重資源的綜合協調利用，從而避免“資源的碎片化”。同時，在業態管控上，烏鎮一直謹慎平衡文化與商業的關系，“每家店鋪開店需要遞交詳細的商業計劃，與烏鎮的理念不沖突，才允許經營。不能隨意抬高物價，不能低價惡性競爭。”

2.缺乏完善的保護開發和管理機制，保護開發模式單一

目前上海的名鎮名村保護與管理工作大部分是鎮政府牽頭，區屬或鎮屬公司負責具體管理和經營，鎮政府、鎮屬開發公司由于掌握的行政和資金資源有限，無論是在資金投入，還是在日常的統籌協調管理上，如與規劃、土地、建設、消防、房管、工商等市區管理部門協調時，往往是力不從心。例如，對外交通的問題，往往是鎮村政府難以解決的，需要區政府甚至市政府層面才能統籌解決。此外，由于受制于現行的行政管理體制，名鎮名村的保護和更新利用與黨政主要領導的重視程度緊密相關，離不開市區主要領導的長期關注和大力支持。

3.缺乏風貌保護配套政策和資金支持

西方發達國家如法國、日本、英國等對于歷史文化遺產保護除了制定較為完備的法律法規外，一般都制訂了較為完備的保護與利用支持政策，如開發權補償、財政、稅費、產權等配套支持措施。上海在落實最嚴格的保護制度過程中，對因歷史風貌保護而受損的開發權并未建立必要的補償機制以及相應的財稅、產業和配套資金支持政策。而歷史風貌保護項目往往投資大、周期長、回報率低，且前期需要政府部門投入大量資金用于市政基礎設施完善、歷史風貌修復和環境景觀改善等工作，僅僅依靠鎮級財政難以統籌解決，往往導致區、鎮政府以及社會參與保護開發的積極性不高，甚至認為保護限制了土地的高強度開發，不利于地區發展。此外，由于缺乏必要的房屋改建、變更使用性質以及征收、置換等支持政策，保護項目往往產權轉讓難、置換難、征收難，而名鎮名村內通常房地產權關系復雜，較難協調眾多業主進行整體保護修繕和業態的統一規劃管控，無論是翻建、改擴建，還是破墻開店往往難以控制和協調，從而導致業態同質化，整體風貌和環境品質不高。

在2017年3月首屆中國旅游投資領袖峰會暨第六屆中國旅游投資艾蒂亞獎頒獎典禮上，烏鎮旅游股份有限公司總裁陳向宏介紹說，烏鎮盡管開發晚于周莊、西塘，但是特別“強調整體風貌的保護”，而“不是在古鎮上選幾個點，光保護一個個點還不夠”，而其中“不能忽視的一個問題，就是產權”。最好“所有的產權整體拿下”，因為“今天拿產權永遠比明天拿便宜；其次，拿了產權以后，才有下一步資本運作的可能”。烏鎮在2003年就通過安置房、廉價房對西柵居民進行了整體的搬遷，由于取得了產權才能進行整體的保護規劃和建設，拆除風貌不和諧的建筑，從而進行整體的業態規劃和管控，逐步提升業態的能級。在此過程中，同樣離不開桐鄉市政府對烏鎮給予了全方位的政策和資金支持。

4.缺乏專業指導和技術支撐

大多數上海名鎮名村內部零星的私房修繕、翻建、改擴建較為普遍和迫切，這種自發的建設行為由于缺乏統一設計、施工等專業技術指導，加上傳統磚木結構的建材和建筑工藝的缺失且造價高等因素，通常難以達到風貌保護要求，私自搭建或不按保護要求建設情況時有發生。烏鎮由于較早解決了產權問題，可以通過統一的規劃和建筑設計、專業的施工隊伍，較好解決了傳統建筑的保護與修繕問題。

5.風貌保護與現行法規和技術標準存在較大矛盾

上海的名鎮名村大多以中國傳統木結構或磚木混合結構建筑為主，在保護修繕和改擴建過程中，往往難以達到現行的專業技術規范要求，如建筑退界、間距、消防、抗震、衛生、停車、河道藍線等，如按現行規范實施往往會破壞傳統空間肌理和建筑歷史風貌。目前，《上海市綠化條例》已基本解決風貌區內有關綠地率不達標的情況，按不低于現狀綠地率控制即可。2015年上海市政府頒布的《上海市城市更新辦法》中也基本落實了歷史風貌保護相關城市更新項目所涉及的建筑退界、間距等控制指標。但是，歷史風貌保護相關消防、抗震、衛生、停車、河道藍線等技術規范還有待進一步研究突破。例如，由于消防、工商注冊等問題，困擾上海名鎮名村發展的民宿建設問題一直難以解決，導致上海的名鎮名村往往“一日游”居多。

主要對策及思考

目前困擾上海名鎮名村“保護難、發展難”的瓶頸問題主要集中在保護開發機制、配套支持政策等方面，而未來上海發展的主戰場在郊區，在推動城鄉一體化和新型城鎮化建設過程中，為避免上海郊區出現“燈下黑”的發展窘境，通過對江南地區名鎮名村進行比較研究，在充分借鑒國際經驗的基礎上，對上海名鎮名村保護與更新利用相關工作建議如下：

（一）加強區域統籌，產業聯動，激活古鎮風貌

應當進一步加強區域統籌，加強產業協同，相互促進，錯位競爭。如“青西三鎮”（朱家角、金澤、練塘）環淀山湖聯動發展規劃研究，有助于進一步加強江浙滬環淀山湖區域統籌發展，強化“青西三鎮”在人文、產業、生態等方面的統籌協調和錯位發展，從而因地制宜的制定各鎮發展策略。又如“浦東三鎮”（新場、橫沔、川沙）環迪士尼地區保護與開發利用試點研究工作，充分利用迪士尼的溢出效應，按照三鎮各自的比較優勢和歷史人文特色，統籌推進浦東三鎮及環迪士尼地區的保護與開發利用工作。

此外，結合試點研究，可積極探索建立駐鎮（駐村）規劃師制度，為保護規劃和項目建設提供設計和技術指導。同時，可以借鑒烏鎮“戲劇節”“童玩節”的經驗，通過引入多層次的文化活動和文創產業激活古鎮文化，提升古鎮活力。如朱家角通過引入藝術家譚盾利用歷史建筑創建“水樂堂”定期演出《水樂堂-天頂上的一滴水》，譚盾、張軍、張冉、黃豆豆等藝術家利用園林課植園定期舉辦以實景園林為背景的昆曲《牡丹亭》演出，不僅促進了歷史建筑保護與利用，同時也促進了業態的提升，激發了古鎮的活力。

（二）研究建立風貌保護支持政策及相應的技術標準

在2015年上海市政府印發的《上海市城市更新實施辦法》中已將歷史風貌保護相關規劃獎勵和土地支持政策納入其中。在此基礎上，2016年根據上海市委市政府領導“以保護保留為原則、拆除為例外”的總體工作要求，上海開展了規劃、土地、財政、保護修繕、征收、置換等方面的政策研究，探索建立歷史風貌保護開發權轉移機制，研究設立歷史風貌保護專項資金，提高保護修繕標準，完善歷史風貌保護征收置換工作機制，并結合《保護條例》修訂工作，進一步發揮保護法規的統籌與支撐作用。

（三）完善保護開發機制、健全管理體制

建議根據《保護條例》，在區縣和鎮政府層面建立相應的保護委員會，加強區域統籌協調。同時，積極破除保護與開發過程中的體制和機制問題，改變當前以鎮屬企業為主開發的格局，逐步提升保護開發能級，鼓勵區屬、市屬企業或社會參與的積極性，探索建立“一村一品、一鎮一品”的特色化發展之路，著力打造與上海國際化大都市相稱的“江南水鄉”名片。

作者 國家注冊規劃師 高級工程師