美國國家航天委員會的前世今生

□ 蘭順正

美國國家航天委員會的前世今生

□ 蘭順正

▲ 美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，要求重新設(shè)立國家航天委員會

美國總統(tǒng)特朗普不久前簽署了一項行政令，要求重新設(shè)立國家航天委員會。數(shù)位國會議員、工業(yè)界官員和“阿波羅11號”航天員奧爾德林等出席了在白宮舉行的簽署儀式。特朗普在持續(xù)10分鐘的簽署儀式上說，宣布重設(shè)國家航天委員會向世界發(fā)出了一個明確信號，即美國正在恢復(fù)令其自豪的航天領(lǐng)先傳承。特朗普還表示，國家航天委員會將成為政府內(nèi)引導(dǎo)航天政策的中樞，他將從那里聽取意見、信息和行動建議。

兩次組建兩次撤銷

美國國家航天委員會在歷史上經(jīng)歷了兩次組建和撤銷。該委員會曾經(jīng)分別存在于1958年至1973年以及1989年至1993年之間。

1958年美國國會發(fā)布了首部航天法，要求在總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)建立一個9人的國家航空航天委員會。這個委員會應(yīng)當(dāng)由總統(tǒng)親自擔(dān)任主席，成員包括國防部長、國務(wù)卿、宇航局長、原子能委員會主席以及其他高級政府官員和3名平民。雖然艾森豪威爾當(dāng)時建立了一個航天委員會，但并沒有完全按照國會的要求來辦。實際上，他只是在國家安全委員會里安排了一些人來處理航天事務(wù)，并在國家安全委員會流程內(nèi)處理航天政策問題。在此期間，國家航天委員會并未發(fā)揮實際作用。

在肯尼迪政府初期，出現(xiàn)了一個啟用航天委員會機(jī)制的機(jī)會。1961年4月12日，蘇聯(lián)實施了第一次載人航天飛行，肯尼迪受此刺激，要求副總統(tǒng)約翰遜“出任航天委員會主席，負(fù)責(zé)全面調(diào)查美國在航天領(lǐng)域的狀況”。

航天委員會在1961—1962年期間雖然人員很少，但在其后的肯尼迪政府執(zhí)政期間卻一直活躍于航天領(lǐng)域，尤其是在如何組織政府活動、發(fā)展和運行商業(yè)通信衛(wèi)星方面。

約翰遜政府時期，由副總統(tǒng)胡伯特·漢弗利在1965年出任航天委員會主任。但航天委員會在1964—1968年間沒有特別活躍的表現(xiàn)。到約翰遜政府末期，航天委員會已經(jīng)是一個名存實亡的機(jī)構(gòu)。

在尼克松的第一任期內(nèi)，航天委員會積極參與白宮關(guān)于“后阿波羅”航天計劃、國際航天合作新方式、是否研制航天飛機(jī)等重要事務(wù)的討論。但是該委員會從未公開介入軍事航天和國家安全航天事務(wù)，也沒有在高層決策中起到過主要作用。只是白宮辦公廳內(nèi)部幾個航天政策咨詢單位之一。

在尼克松第二個任期時，國家航天委員會被其宣布撤銷。尼克松認(rèn)為，美國國家航天活動的基本政策問題已經(jīng)解決，跨部門的必要聯(lián)系已經(jīng)建立起來，所以航天委員會不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留，而這一觀點得到了副總統(tǒng)認(rèn)同。

在福特與卡特當(dāng)政期間，航天政策建議的制定由白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室負(fù)責(zé)。羅納德·里根出任總統(tǒng)后的前18個月里，白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室依然是制訂航天政策的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1987年，國會曾試圖通過立法來重建獨立的航天委員會，參議院為此試圖提名一人出任航天委員會執(zhí)行秘書，并有權(quán)強(qiáng)迫此人作證。里根否決了這項法案。1988年，國會又在美國宇航局的1989年撥款法案中加入了創(chuàng)建國家航天委員會的條款。里根簽署了這項法案，但這項法案直到里根離任之后，才由下一任總統(tǒng)落實。新的國家航天委員會在1989年2月1日開始運行，副總統(tǒng)丹·奎爾出任主席。

在其后4年中，國家航天委員會為陷入停滯的民用航天計劃復(fù)興起到了非常積極的作用。喬治·布什總統(tǒng)在1989年7月20日提出的重返月球、載人登火星“太空探索倡議”計劃，其主要幕后推動者就是國家航天委員會及其成員。蘇聯(lián)解體后，國家航天委員會開展外延性工作，在與新的俄羅斯政府建立商業(yè)及政府間航天合作中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。但是，航天委員會的影響力局限在民用和商業(yè)航天領(lǐng)域，在國家安全航天相關(guān)活動中并沒有扮演過積極角色。另外，航天委員會經(jīng)常介入美國宇航局日常管理活動，引起了美國宇航局高層官員的強(qiáng)烈反感。1993年1月克林頓上任后不久，國家航天委員會和副總統(tǒng)航天政策咨詢委員會就停止了工作。

2008年8月，獲得總統(tǒng)候選人提名的巴拉克·奧巴馬承諾如果他當(dāng)選總統(tǒng)，將重新振作國家航天委員會，并要求該委員會直接向他本人報告，而不是通過副總統(tǒng)。奧巴馬承諾將重建這個直接向總統(tǒng)報告的委員會。該委員會將監(jiān)管和協(xié)調(diào)民用、軍用、商用和國家安全航天活動。但是奧巴馬就任后，上述選戰(zhàn)中的承諾并未落實。因為涉及航天的不同政府部門均對集中化的航天管理體制提出了反對意見，尤其是國家安全航天界。

新國家航天委員會的作用

據(jù)報道，此次特朗普新設(shè)立的國家航天委員會在架構(gòu)上將同老布什政府時期類似，如特朗普此前就曾宣布的那樣由副總統(tǒng)彭斯領(lǐng)導(dǎo)，常任委員包括國務(wù)卿、國防部長、商務(wù)部長、交通運輸部長、國土安全部長、國家情報總監(jiān)、白宮管理與預(yù)算辦公室主任、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、美國宇航局局長、白宮科技政策辦公室主任、總統(tǒng)國土安全與反恐事務(wù)助理、參聯(lián)會主席共12人，臨時委員為委員會主席指定的其他行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)及總統(tǒng)行政辦公室官員。而國家航天委員會的宗旨是向總統(tǒng)提供國家航天政策和戰(zhàn)略方面的咨詢建議，并根據(jù)總統(tǒng)要求開展一些頂層協(xié)調(diào)工作，具體職能主要包括六個方面：一是審議國家航天政策，制定國家航天活動戰(zhàn)略；二是就航天政策和航天相關(guān)問題向總統(tǒng)提供建議；三是對總統(tǒng)國家航天政策和戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)；四是促進(jìn)美國軍民商航天部門的合作及技術(shù)和信息的交流；五是就參與航天國際合作向總統(tǒng)提供建議；六是協(xié)調(diào)重大航天政策分歧。

筆者認(rèn)為此次設(shè)立的國家航天委員會，會對美國未來的太空活動產(chǎn)生大量積極的影響。

首先，由于當(dāng)前美國的航天活動主要涉及情報、軍事、民用和商業(yè)航天等部門，這些部門性質(zhì)截然不同但相互依賴，每個部門都為了各自不同的目的而制定計劃、投資和運行，相互之間缺乏適當(dāng)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致太多的重復(fù)性工作，影響了美國航天事業(yè)的發(fā)展。而國家航天委員會的成立，可將性質(zhì)不同但相互依賴的航天部門（情報、軍事、民用和商業(yè)航天）組織起來共同服務(wù)國家利益，通過國家級監(jiān)管和組織協(xié)調(diào)，確保每個航天部門都在提升美國利益中扮演適當(dāng)?shù)慕巧_保國家資源都用于實現(xiàn)國家目標(biāo)，鞏固美國航天領(lǐng)導(dǎo)地位。如在7月6日，剛上任不久的美國副總統(tǒng)兼國家航天委員會主席麥克·彭斯就訪問美國宇航局肯尼迪航天中心并發(fā)表演講，誓稱要恢復(fù)美國在太空領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力，并將重返月球并登陸火星。

同時值得注意的是，此次的行政令要求設(shè)立“用戶咨詢小組”，類似于上屆國家航天委員會下設(shè)的“航天政策咨詢委員會”，以就航天問題向委員會提供外部建議。而兩者的一個不同之處是用戶咨詢小組強(qiáng)調(diào)“參與航天活動的各行業(yè)和其他非聯(lián)邦實體的利益在委員會內(nèi)要得到充分的代表，尤其是商業(yè)實體的利益”。筆者認(rèn)為，這意味著在將來商業(yè)航天在美國會得到進(jìn)一步的發(fā)展和重視。美國的商業(yè)航天發(fā)展起步較早，早在20世紀(jì)六七十年代就開始探索發(fā)展商業(yè)航天，20世紀(jì)八十年代起，美國各屆政府相繼發(fā)布了相關(guān)政策與法律，開始引導(dǎo)政府部門與私營企業(yè)開展合作，促進(jìn)航天產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的市場競爭，打破傳統(tǒng)航天產(chǎn)業(yè)的壟斷模式，推動商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。在一系列政策與法律的支持下，美國商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)迅速崛起。目前美國知名民間航天公司有太空技術(shù)探索公司、藍(lán)色起源、維珍銀河等，這些企業(yè)對于美國航天事業(yè)的發(fā)展都有著不小的貢獻(xiàn)。

另外，國家航天委員會的建立，還將更好地協(xié)調(diào)美國與其他航天國家的外交關(guān)系。小布什當(dāng)政時期，美國的太空戰(zhàn)略顯得專橫而排外，不但在領(lǐng)先的領(lǐng)域?qū)で蠼^對太空優(yōu)勢，確保美國太空霸主地位；同時在太空部署武器的意圖更為明確，措詞更為強(qiáng)硬。奧巴馬上臺以后，對美國的太空戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整。在太空武器化問題上更加收斂,在太空合作和太空國際治理方面更加開放,并由單邊主義轉(zhuǎn)為多邊主義。同時明確了在太空開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)加強(qiáng)美國與其他國家的合作，使太空技術(shù)和太空開發(fā)能夠得到有效加強(qiáng)。而特朗普政府在太空政策上顯然一定程度上繼承了其前任的衣缽。此次建立的國家航天委員會負(fù)責(zé)提出國家航天政策和戰(zhàn)略建議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)航天活動，將能更有效地在國際上表達(dá)美國的航天利益訴求。同時國務(wù)卿、商務(wù)部長等作為國家航天委員會的成員，也為更好地協(xié)調(diào)美國與其他航天國家的外交關(guān)系提供了便利。★