從分散到合作
——基于農村土地流轉視角的農村經濟變革的實證分析

丁朋超，曾潔怡

（復旦大學，上海 200438）

從分散到合作
——基于農村土地流轉視角的農村經濟變革的實證分析

丁朋超，曾潔怡

（復旦大學，上海 200438）

土地流轉有利于資本進入農村 ，通過大規模收購或租用土地，進行農業現代化和產業化，提高農業生產效率。由于現行金融體系的固有缺陷，金融支持土地流轉渠道單一、土地流轉融資成本偏高、土地流轉融資額度難以滿足等問題突出，無法為農村土地流轉提供有效的資本支持。導入農村土地流轉的政策性農業保險體系以及更新和完善土地使用權抵押制度是突破我國農村土地流轉融資“瓶頸”的可行進路。

土地流轉；農業合作社；資金融通

十八屆三中全會提出，我國當前城鄉發展一體化的主要障礙在于城鄉二元結構的制約。為擺脫當前的制約窘境，需要加快建設新型農業經營體系，保障農民的財產性權利，推進平等交換城鄉要素和均衡配置公共資源，促進城鎮化健康發展。土地作為農業的依托，是農民財產的真實存在，土地的改革自然關系到農民的切身利益。保護耕地作為我國的一項基本國策不會更改，土地的改革方式值得探討。當前，我國農村土地性質依然堅持著農村土地集體所有權，農民個體擁有土地承包經營權，但個體種植業由于其低下的生產效率，微薄的土地收益，農民的種植積極性不高，致使土地大量荒蕪或用作它途，這顯然與耕地保護的基本目的不符。如何科學合理的優化土地資源配置，提高農業生產效率，促進農民增產增收，并沒有現成的模式可予借鑒，需要在實踐中不斷摸索和總結。筆者基于農村土地所有權與承包經營權以及土地集約化利用的視角，于2016年7月至2017年3月先后3次對某國家級示范性生態農業專業合作社的M村合作社進行了實地調查研究，目的在于總結該示范合作社的成功經驗，以期為我國農村土地改革決策導向及其法律制定提供素材。

一、M村土地流轉從分散到合作的動向

土地流轉是指土地使用權的流轉。土地使用權流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即農戶保留承包權，轉讓使用權。筆者調研發現，M村正經歷一場轟轟烈烈的土地流轉“革命”，自2006年開始，農業專業合作社成立，M村地域中流轉到合作社的土地面積成倍增長，至筆者調研時，農業專業合作社的掌控土地面積已達到M村地域種植總面積的97%，且其范圍已擴展至周邊村落，上升勢頭正猛。（見表一）

表一 M村農業專業合作社管控土地情況簡表

由上表可以看出，M村地區的土地流轉開始于農業專業合作社成立。初始階段，農業專業合作社所管控的土地面積較少，流轉方式主要靠社員的努力說服，農民主動交地的不多，原因可能在于大家對新事物都會抱有一種觀望的態度，不太相信新事物或新政策，這符合農村基本的社會特征。在合作社成立四年之時，合作社管控的土地面積相較于初始階段增長了700%，流轉方式已轉變為農民主動交地，相比于開始時期，農民因交地而獲得的收益也小幅上升。據合作社總監事長王會平介紹：“在合作社成立的第二年，合作社對前兩年的利潤進行核算后，發現還有部分利潤，為鼓勵農民交地的積極性，合作社決定把剩余的利潤全部分配給農民，使得農民的收益較之前有所上升。”②據筆者采訪筆錄整理所得，采訪時間2016年8月12日。2012年時，農業合作社管控土地面積進一步上升，流轉土地價格繼續上漲，外村土地開始流入，這與價格上漲有直接的關系。同年，M村農業專業合作社被國家評為“全國農民專業合作社示范社”，不可否認，品牌效應推動了外村土地流入的步伐，M村專業合作社的土地管控面積仍在持續上漲中。

當然，行為必須要有相應保障，否則會產生很多麻煩。規制合作社和農民之間進行土地流轉的方式是簽訂合同，合作社與每一家交地的農民簽訂一份為期五年的土地承包合同，雙方的權利義務以合同形式確立。

二、M村土地流轉的原因分析

（一）打工潮的出現致使家庭無暇顧及種植農業

二十世紀八十年代末九十年代初，隨著沿海地區的開放，大量農村勞動力（并非剩余勞動力）涌向沿海各大城市謀生，1992年鄧小平南巡之后，打工潮呈波瀾壯闊之勢。據資料顯示，我國有近10億農民，有近三成外出打工，20歲到40歲左右年齡階段的人構成了農村外出打工的主力；他們主要不是從事農業生產，與農業生產的聯系最多是在農忙季節回家從事“搶收搶種”的農業活動。M村作為中原欠發達地區的一個自然村，在市場經濟浪潮的沖擊和物質欲望的引誘下，M村大多數村民也加入到打工潮中，成為一個時代的縮影。據筆者調研資料顯示，M村總人口約2000人，其中20-40歲的青壯年約占三分之一，外出打工人口約700人，打工流向多集中在北京、長三角和珠三角，見表二。

表二 M村地域外出打工情況簡表

從表中我們可以發現，距離遠的打工者在農忙時節很少返鄉或幾乎不返鄉，這顯然與時間、花費成本等有關。據M村村長介紹，“2000年左右，農忙‘三夏’時一部分打工者會返回家鄉收種糧食，歷時近一個月。每名打工者返鄉務農的交通費以及停工損失約為2700元。最近幾年，尤其是在北京、長三角、珠三角打工的（農民）在農忙時基本不回來。留守在家的老人基本不具備勞作能力，因此很多人在農忙時把活兒包出去。包出去的總費用還沒有他們（打工者）返鄉的費用高。”①據筆者采訪筆錄整理所得，采訪時間2017年2月16日。顯然，人口的流動已經沖擊到人們種植農業的積極性。相比于打工，種植農業成本高、收益低、實現利潤的周期長、費體力，自然會有很多農民放棄種植去追求他們認為的“輕巧活兒”。[1]

當然如果單純的外出打工，在農忙時將農活兒包出去還不足以給M村地區的土地流轉提供如此的便利，更深層次的原因在于農村承包的發展，致使農村承包出現了一些問題。農村土地承包，需要三方關系的接入：村委會、承包方、發包方。發包方是承包環節的發起者，有人有發包意愿，有人有承包意愿，此時承包的事實才可能發生。當發包方和承包方雙方合意達成，共同向村委會申請村委會批準承包才能最終實現。顯然這是一個三方通力合作的過程。一般情況下，當事人雙方達成合意，村委會一般不會“設卡”阻止土地承包行為。但M村地域的承包出現了足以致使承包行為無法實現的事由——沒有承包人。在上述資料列舉中，我們發現，M村地域內的養殖業特別發達，“近年來，M村專業養殖戶逐年增多，據村委會統計，該村尤以養殖肉豬居多，養殖業進行劃片經營，遠離村莊。現有養殖戶（養殖場）12家，且多位于耕地附近。”養殖業的利潤非常豐厚，且養殖業的收益回轉較快，一般情況下，肉豬三個月可以長成，加上M村地域交通便利以及和其他公司的合作，銷售不成問題。相比于養殖業，農業的周期較長，一般為六個月的生長周期，這種情況下，很少有人放棄養殖業而選擇種植業。

圖一 承包示意圖與M村承包困境對比圖

顯然，打工潮的涌現和M村承包困境存在內在的邏輯關系。打工潮的出現致使大量勞動力外流，勞動力的缺失致使土地承包人數減少，加之本地養殖業的發達，很少人愿意去接手承包土地。至此，我們發現，M村土地流轉的契機似乎已經具備。但為什么農民會把土地流轉給合作社而不是其他，這又涉及到農業合作社推行的政策和方法層面。

（二）農業合作社的推行政策和方式為土地流轉提供了外在動力

打工潮的出現使部分農民失去了種植的動力，但絕對不是農民將地流轉給合作社的必然原因。行為哲學認為“人的行為是人在意識指導下的、主動自覺的行為；而人的意識是由意向和認知兩大因素構成，是此兩大因素相互作用的結果。”并認為“認知是意識發生、發展的內在運行機制。”人類認知的對接來源于對外在因素的影響。顯然，農民交出土地，允許土地流轉至農業合作社掌控之中有其現實的存在因素。該因素可歸結為以下幾點：

1.農業合作社推行強有力地價格“誘惑”。由上文表一可以看出，農業合作社在宣傳吸人農民交地時，其給出的價格相當誘人。承包價格由700元/畝到800元+200斤麥子/畝不斷走高，農民交地后每年所得的收入并不比自己種地所得收入低（收入反而提高），并且省去了諸多勞作之苦，農民自然愿意。

2.農業合作社制定配套的政策“誘惑”。眾所周知，農民的依存在于土地，土地可以視為農民天然生存依存的溫床。若農民交地，一定會在心里有一個假設“假如土地沒了，我吃什么？我拿什么生活？”承包的價格縱然優厚，但是土地收走之后“農民去干什么”成了一個本來不該有的社會問題。顯然，社會的需求導致了不可能任何人都外出打工，總會有一部分交地的農民滯留在農村，反過來向合作社要求工作成了盛行的想法。M村專業合作社做到了這一點，他們發布了這樣的政策“凡是交地的農民，只要有意愿來農業合作社工作，合作社一概為之提供工作。”不用耕地就可以得到比自己耕地更多的收入，并且還可能解決自己的工作問題，這樣的“誘惑”使不少農民無法抗拒。

3.農業合作社不違背國家政策。眾所周知，農村土地歸集體所有，承包人取得的僅是發包人的經營權，承包權仍然屬于發包人。因此，國家推行的為進一步促進糧食生產、保護糧食綜合生產能力、調動農民種糧積極性和增加農民收入的糧食直補政策資金直接歸農民所有，合作社不得將直補資金再收歸自己所有。其次，不違背保護耕地政策。當前《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》等法律、法規對耕地保護的方式、措施以及違背耕地保護的法律后果做了詳細規定，國家實行嚴格的耕地保護政策，確保耕地不低于十八億畝。農業合作社的目的即在于發展集約化農業、有機農業，因此，在國家政策上不存在沖突。此外，推行耕地而不是發展其他經濟產業，并不會對農村的環境造成實質性改變，能夠確保新農村建設中的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔”，因此在推行土地流轉過程中符合國家現有的相關法律和政策規定[2]。

（三）宣傳的導向作用使農民普遍認為土地流轉符合大機械化生產、集約化農業的發展方向

“宣傳的作用在于使人們產生一致的目標，誕生一致的夢想，產生一致的激情。”對農業機械化、集約化生產方式的宣傳在M村地域產生的作用不言而喻。據筆者調研，Q鄉對農業機械化、集約化生產方式的宣傳由來已久。自2003年始，Q鄉在農業機械化、集約化宣傳方式上采用宣傳到戶、循環宣傳和田間宣傳等，將農機化、集約化的優點書面化、普及化。2008年，M村地域被Q鄉政府劃定為農機化試驗地進行推廣。在國家、地方政府農機化優惠政策的支持下，M村農業合作社2009年農業產量較往年平均增長8%，受到當地民眾的重視。此后，M村農業合作社獲得了全國農業專業合作社示范社、河南省農業先進單位等稱號，M村的村民被無上的榮譽感和自豪感包圍。顯然，在普通百姓的信念中，土地流轉的目的即在于實現土地集中，土地集中為農業機械化和集約化生產提供了前提和必要條件。事實上，農業專業合作社在土地流轉之后，也完全采用了機械化、集約化生產，農業成片經營可以保證機器不間斷運作，飛機施肥、噴灑農藥成為M村農忙時節的一景。政策導向、宣傳效應為M村地域的土地流轉提供了外在的動力。

此外，在調研中，當地不少農民都表達出“一榮俱榮”的想法，“合作社發展壯大了，給村里的福利不會少，我們老百姓也會或多或少跟著沾點兒光。”①據筆者采訪筆錄整理所得，采訪時間2016年12月27日。事實上，M村農業專業合作社每年會拿出一部分錢用于改善M村村民的物質生活、文化環境，例如合作社連續捐助的運動器材、老年圖書館等豐富了村民的閑暇生活，每年合作社會捐助部分資金用于M村廟會的運行等。顯然，這種認同感也是推動土地流轉的原因之一。

三、M村合作社的資金融通及運作模式

“任何載體的運作都需要資本的支持”。M村農業專業合作社顯然不會跳出該經濟規律而構建一套空中樓閣式的資本運作模式。據合作社宣傳資料顯示，“至2013年，合作社成員由原來的32戶發展到了226戶，注冊資金從3萬元增資到1000萬元。合作社流轉土地面積從200畝發展到2200余畝，標準化種植面積達3萬余畝，2008年合作社投資600余萬元用于興建精米加工廠。”另據合作社監事長王會平介紹“2009年，中國農業銀行河南省分行現場調研合作社的相關運作后，指示武陟支行與合作社簽訂了200萬的融資合同；2010年合作社又與中國建設銀行焦作支行簽訂了200萬的融資合同、和中國農業發展銀行簽訂300萬的融資合同；2012年，合作社又與中國農業發展銀行武陟支行與合作社簽訂了1000萬的貸款合同。到目前為止，M村農業專業合作社是河南省唯一一家由中國農業銀行直接貸款資助的合作社。”此外，“十八大以后，國家允許土地流轉，即可以拿土地進行抵押貸款，合作社的資金融通途徑變的更為多樣，這非常有利于合作社的發展。”①據筆者采訪筆錄整理所得，采訪時間2016年12月23日。關于M村農業合作社的資金融通模式演變，我們可以用圖示表達。（見圖二）。

圖二 M村農業合作社資金融通模式演變

由圖二可知，M村農業合作社的資金融通渠道可分為三階段：階段一，資金由合作社社員共同出資，維持合作社基本的運作，該階段的特點在于人少、錢少、規模小，由合作社提供的資料可以看出，合作社成立初期，注冊資本僅3萬元；階段二，受國家“三農”政策的支持以及合作社初成規模，信用度增加（興建大米加工廠、管控土地面積大幅增加等），政策性銀行以及商業銀行開始有規模的向合作社提供貸款、融資，此時合作社步入較快發展階段，由于資金的寬裕，承包價格上升，土地流轉速度加快，范圍擴大（見表一），為第三階段的資本運作奠定了基礎，此時的特點是銀行貸款的根據是信用，且依據信用貸款的額度不大，維持在200萬左右；階段三，該階段的先決條件是國家允許土地流轉，合法是前提。與階段二相比，由于掌控土地的面積增多，手中的砝碼增加，銀行敢于向合作社貸款，貸款額度隨之上漲（1000萬左右）。可見，土地流轉對合作社的未來發展具有積極的推動作用。

四、M村合作社土地流轉與某A土地流轉失敗案例的對比及其啟示

（一）失敗案例簡介及對比

M村所屬的Q鄉下轄29個行政村，合作社并非M村獨有，土地流轉的推行也非M村一村獨有，Q鄉其他行政村還有數個案例，但都不是特別成功，A村是土地流轉失敗典型案例之一。

A村土地流轉開始于2010年，其采用的方式和M村農業合作社的方式相當，都是采用勸說、高價“引誘”、簽訂承包合同（30年有效期，這與M村的5年有效期截然不同）的方式促使農民交地。但是，A村沒有成立農業專業合作社，收地的對象并非全體村民而是僅對劃定的片區進行說服承包，其承包的方式為“本村幾名村民（代稱B）與劃定區域的村民簽訂承包合同+B與C公司簽訂土地租賃合同用于觀光農業建設”。（見圖三）

圖三 A村推行的承包+租賃土地流轉模式

由圖三可知，B在土地流轉過程中扮演的僅是中介人角色。B與村民簽訂的土地承包合同的目的并非在于種植，而在于租賃，最終目的是協助C公司發展觀光農業。觀光農業作為一種以農業和農村為載體的新型生態旅游業，是將新型農業和旅游業相結合的生產經營形態，其核心在于農業文化和農村生活文化。具體來說是通過規劃與設計，吸引游客前來觀賞、品嘗、購物、習作、體驗、休閑、度假。觀光農業的目的在于通過旅游收益而非種植收益，因此，觀光農業不屬于農業集約化、機械化的發展范疇。觀光農業的開展條件顯然以占有土地為前提，經過基礎設施規劃和建設，才具備旅游條件。從純粹字面意義上看，觀光農業中的農業比例顯然不會有傳統農業高。同時設定觀光農業和傳統農業為100畝，傳統農業除去基本的生產設施外，100畝土地都會用于農業種植，而觀光農業則不然，其約有60%以上的土地用于基礎設施、景觀等建設，真正用于種植的面積寥寥無幾。至此，可以看出，A村的土地流轉顯然不在于農業機械化、集約化生產，而在于發展非農產業（廣義上，現代農業包括觀光農業，但觀光農業顯然不屬于生產目的下的農業），這種土地流轉后的用途顯然與保護耕地政策相違背，是不合規的。也因此，直至筆者撰寫本篇調查報告時，A村的觀光農業由于受行政部門的干預，其發展仍然擱淺，目前的圈地工程成為爛尾，收地農民、B和C公司三方關系比較緊張。

對比M村合作社的土地流轉和A村土地流轉策略，可以發現A村土地流轉失敗的原因大致有如下幾點。

1. 土地流轉并非用于農業生產，致使其流轉根基受挫。依據國家相關政策規定，流轉后的土地必須用于農業生產，雖然觀光農業作為現代農業的發展方向，畢竟需要各種資源的整合配置，單憑簽訂租賃合同很難解除因后續工作不足而造成的各種矛盾。與政策違背顯然是其失敗的硬傷所在。

2. 缺乏規范運作的方式。單憑某幾個人的人力、物力、財力，難以實現較大規模的農業發展。A村的土地流轉并非流入合作社，而是某幾個人手中，沒有相應的決策機制和負責機制，很容易導致決定主觀化。決策就會如同墻頭草一樣追隨利益的動向而搖擺不定，顯然難成氣候。

3. 土地流轉的方式欠妥。土地劃片承包，一定會遇到各種矛盾。該區域一定會有人不愿流轉，但限于面子或隨大流等其他因素，迫于流轉土地，除了情緒的對立外，其交地后的工作也無著落；該區域外一定會有人不愿意種地而懷有強烈的交地愿望，但苦于自己的土地未被劃入承包的范圍而無法實現，從中作梗也屬自然。顯然，土地流轉后造成的矛盾比流轉前的還多，土地流轉后的發展步履維艱。

（二）對比后的啟示

“榜樣的作用是無窮的”，通過對成功案例和失敗案例的對比已經基本回答了如何進行土地流轉和流轉后的經營問題。筆者基于對調研資料的分析總結，認為M村農業專業合作社的成功至少給我們如下啟示：

1. 規范農民專業合作社內部運作機制。以M村農民發起的合作社為例，該合作社的基本運作方式為：以合作社合作章程為基礎，實行理事長負責制。同時，遵循著“社員—理事會—理事長”這一三元結構式的議事以及決策方式。這一方面，有利于合作社協商機制的建立，實現社員對合作社重大事項的參與決策權，使社員決策大會成為真正的“實權”組織；另一方面，可以促進理事長負責制的實現，使得理事長的權力能夠在陽光下運行。

2. 農民專業合作社能夠實現農民收益的增加，但合作社的方式應堅持因地制宜。我們從M村合作社以及周邊村落的合作社經驗可以看出，合作社的運作方式并非唯一，需要結合本地區、本聚落的特點進行運作。倘若不顧本地區特色而盲目跟風，則很容易導致合作社之間的惡性競爭，同時，也不利于農民收益的增加，不利于農業現代化的建設。

3. 鼓勵農業專業合作社集中流轉土地使用權，推進土地的集約化生產方式。從目前國家政策可以看出，目前我國的政策導向是土地的集約化生產，也即，土地流轉是實現土地集約化生產的基礎前提。以W縣為例，該縣作為中部省份勞務的輸出大省，每年有近10萬人次的勞動力外出打工，其中常年在外務工的人員多達6萬人次。由于大量勞動力外流，土地耕種的勞動力處于非常匱乏的狀態，土地閑置問題突出，這就為土地流轉的實現提供了現實的可能性。各鄉鎮在借鑒M村的經驗的同時，要積極鼓勵并引導土地使用權向專業合作社集中流轉。

4. 發展品牌效應，提高農產品的市場競爭力。目前，隨著經濟的不斷增長，居民收入的不斷增加。人們開始注重對食物等的質量追求，這就為農業的標準化生產提供了社會原動力。農民農業合作社實施標準化生產，離不開農業、質監、工商等部門的積極支持和引導。在行政部門的支持下和幫助下，有利于農業生產迎合現代社會的生活需求，從而增加農產品的市場競爭力。

五、合作社土地流轉面臨的法律問題及其解決

我國土地流轉的方式主要包括轉讓、轉包、出租、互換或者其它方式流轉土地承包經營權，就目前的發展狀況看，我國農村土地流轉趨勢已經不可逆轉。中央政策已明確允許農村土地流轉，但在流轉過程中也可能會出現一些法律問題，這些問題有可能影響到流轉的效力以及經濟發展的效率、影響到農民、村集體等的根本利益。M村地域的土地流轉作為我國正在實施土地流轉廣大農村中的一個片區，其實施中的土地流轉代表著當前我國農村土地改革的走向，對其實施中可能出現的法律問題進行研究能夠代表當前土地流轉法律問題的一個動向，具有較好的論證意義。

M村地域的土地流轉方式為轉包。確定轉包的法律形態是簽訂合同。簽訂主體是農民和合作社，合同標的是土地。從法律視角出發，我們會產生如下幾點疑問：農村土地流轉合同的主體應當是誰？換句話說，農民在土地流轉合同中的主體地位是否適格？會不會存在土地流轉無效的情況，亦即哪些情況下土地流轉合同無效？農村土地流轉合同是否可以解除，其法律后果如何？流轉期間的糧食直補返還農民是否具有正當性？等等。本板塊的行文構架即是從合作社、農民、金融機構之間的法律關系展開。

（一）合作社與農民之間可能的法律問題

1. 土地流轉合同主體——政府的排斥

據筆者查閱的資料顯示，當前我國有些地方的合同簽訂主體并非如同M村地域的“合作社+農民”如此簡單，有些地方政府介入并成為合同的一方當事人，形成二元的合同主體構架。這種二元合同主體構架大致可以表述為：其一，簽訂概括性的合同。地方政府為防止某些風險的發生，需要對該合同予以行政把控，于是會先和承包方（包括企業、村經濟組織等）簽訂一個概括性的合同。該合同會涉及土地、政策、經營模式等內容。其二，分包性的合同。在前一合同的基礎上，承包方再與農戶簽訂土地流轉合同，實現土地的真正流轉。但是，讓人疑惑的是，政府在土地流轉過程中的角色定位是什么？政府與企業等之間的法律關系應如何界定？

顯然，在此種狀態下，政府的地位顯得非常重要，但重要并非任何情況都需要政府參與，因此，必須準確定位政府在農村土地流轉中的角色，即“政府不能越位也不能缺位”。[3]從土地流轉的一般運行過程可以看出，政府在土地流轉中所扮演的職責類似于“夜警人”，其只需要對農民進行引導，對土地流轉所依賴的社會投資環境、政策優惠以及法律規定等問題提供必要的幫助。也即，其角色定位應當是服務者而非領導者。因此，在某些地方存在的政府強制農民進行土地流轉，將流轉所得的土地進行不當的商業開發，或者直接給企業承諾稅收減免、直接給與行政許可等行為都是違背了鄉鎮政府職責定位和法律規定，也違背了中央關于土地流轉的基本指導精神，同時，也與市場經濟的發展規律不符。因此，政府不能作為平等的民事主體簽訂流轉合同，只能與企業、村集體經濟組織簽訂框架性的協議，并將土地流轉合同內容更多的擴充為土地的利用方向、農業或產業的方向選擇以及政府關于土地流轉的優惠政策等，而不應擅自變更或者承諾本該由法律予以規定或擬制的政策、條件等，也即，土地流轉合同的簽訂主體一定是農戶和承包方。

2. 土地流轉合同無效情形

合同的主要作用在于約束合同雙方（即甲乙雙方）的履行責任，同時也為日后雙方的分歧提供有力的文字性依據。合同的意義在于，簽訂合同即產生法律依據，雙方在履行期間有據可循，即使雙方是在不信任的狀態下簽訂合同的，也可使合同當事人都能規范地承諾、有效地履行，從而使得合作完美化、合法化，有利于社會和諧，促進社會的發展和法治社會的建設。土地流轉合同作為農戶和承包方簽訂的旨在就土地流轉達成一致意向的文字文件，其有效與否直接關涉土地流轉后的一系列法律問題。法律上，判定土地流轉合同的有效與否，一般通過主體、合同期限、合同內容等方面考慮。

（1）土地流轉的承擔主體不符合法律規定。我國《農村土地承包法》明確規定，土地承包經營權的主體只能為承包方。同時，立法還對農村土地和承包方作了詳細的規定。據筆者有關調研了解，不難發現實踐中政府與村集體經濟組織有違背農民意愿的情況。政府（村集體）強制收回承包地，借以替代承包主體作為合同的簽訂主體，與其他企業等簽訂土地流轉的合同，從而攫取本應屬于農民或者承包者的收益，這實際上是一種變相的濫權或腐敗。農村土地流轉不當增加了政府和村干部的收入，違反了農村土地承包法的相關規定，同時也造成了激烈的沖突和矛盾，山東“平度事件”就是這種矛盾不可調和的體現。合乎法律規定的情形應當是：村集體可以采用代理簽訂合同的方式對外簽訂合同，但其前提是必須取得農民的書面授權委托。民法對這種行為的界定顯然屬民事代理行為。土地流轉合同簽訂的主體應當是農戶，否則違背法律規定而使該合同產生無效的后果。回歸到M村地域土地流轉的實證案例分析，筆者發現，該地域簽訂的土地流轉合同的主體只有兩個“合作社+農戶”，村委會不介入合同的簽訂當中。土地流轉都是基于雙方當事人的真實意思表示，而非隱瞞、欺詐、強迫（不排除有些地塊的農戶礙于周邊收地的壓力，“不想壞掉大家的興致”而將地交出。但這種情形并不能導致合同無效，最多是一種鄉村社會下的妥協），合同應當是有效的。

（2）當出現合同約定期限與承包期限不一致的情況時，應區分不同情況予以判斷。第一種情況是，合同的約定期限短于或等于土地的承包期限，顯然，該種約定符合法律規定。第二種情形是合同的約定期限長于土地的承包期限，應如何處理的問題。顯然，第二種情形比較麻煩。因為該問題涉及法律關于土地到期后是否自動續期的問題。也即，假設法律規定土地承包期限到期后，會自動延展。那么，在該種情形下，合同約定的期限是否也能夠自行續期呢？筆者認為，流轉合同不因法律政策對承包期限的延長而讓合同效力自動延續。根據法不溯及既往的原則，合同的內容是適用合同簽訂時的法律，而不應歸屬至簽訂后的法律予以規制。從我國《合同法》第一百二十三、一百二十四條的規定可以看出，關于合同適用的法律，實際上還是堅持了特別法優于普通法的選擇位階。而土地流轉的合同顯然不適用于《合同法》的規定。但是《土地管理法》、《農村土地承包法》有相關的規定，但關于承包經營權到期且自動延續，流轉合同能否也自動延續的問題，這兩部法律也沒有規定，筆者也檢索不到與之相關的任何法律、法規。那么，顯然，關于期限的問題仍然要回歸到《合同法》這一原點。與土地合同相類似的是我國《合同法》關于租賃合同的規定。如果租賃期限超過了20年，則超過的部分當屬無效，當然，合同主體可以再簽訂租賃合同就期限予以約定，但該約定仍然不能突破20年。因此，依據合同法的立法精神，如果土地流轉的合同期限超過了承包期限，那么，超過部分應當無效，但是，雙方主體可再進行續簽，續簽的期限應受到法律的規制。如果合同主體不選擇續簽合同，則超過的期限，就當然無效，合同應在承包期限屆滿時自動終止。

當然，實踐中的做法多種多樣，據筆者調研資料顯示，有些流轉合同簽訂年限短（僅為5年，M村地域就是其中之一），有些流轉合同簽訂的年限很長（30年，A村的做法）。簽訂年限的長短沒有統一標準，對簽訂年限長短大概的考慮內容是土地流轉后的穩定性。合同簽訂年限短，缺點是穩定性不足，但若可以判定年限到期后農戶會與之續簽，不續簽的風險較低，合同簽訂年限短反而有利于承包方；相反，合同簽訂年限長，缺點是經營風險較大，一旦遇到經營利潤困難，承包方的合同負擔會比較大。顯然，簽訂合同年限的長短也蘊藏著動態博弈。

3．土地流轉合同的約定內容不符合法律規定。我國《農村土地承包法》就土地承包合同的必要性條款給予了明確規定，其目的在于防止土地流轉合同約定內容的失控，對農民及土地利益造成雙重傷害。因此，一般意義上，合同內容的不合法應當指的是合同約定違反了法律對土地使用方式及土地性質的規定。例如，目前隨著城市的快速擴張及人口的不斷膨脹，城市郊區或者城中村的土地使用權人將土地自行開發或轉售開發成小產權房，則是變更土地性質的典型例子。我國《土地管理法》明確就土地的使用方式做了禁止規定，采用列舉式的方式予以規范。同時，亦規定了地產商取得土地的方式是“出讓或者劃撥”。當前，我國立法并未就小產權房出臺具體規定，國家對其的態度趨于模糊化。這顯然不利于土地的有效保護，也不利于土地紅線的保持。調研中，A村的土地流轉顯然違背了我國土地流轉的立法宗旨，打著土地流轉的幌子進行非農業性生產活動，這是一種“擦邊球”行為。若法律規定，對這種行為采取強硬態度，凡是突破農業耕種范疇的行為都屬違法行為，簽訂的合同自始無效，相信會有相當類似“擦邊球”行為的作俑者懼怕這種“損了夫人又折兵”而束手不干。同時，這也凸顯出法律對土地流轉使用目的規定的模糊性和不周延性，發展現代農業是否屬于農業利用，土地流轉能否發展現代農業（前提是這種農業發展可能損害耕地面積）等等，需要在修法時予以重點考慮。

4. 土地流轉合同能否解除并不明確。《合同法》調整的范圍包括農村土地流轉合同，因此合同法關于解除的規定當然也適用于流轉合同。同時，我國《合同法》第九十四條就合同的解除條件給予了較為明確的規定。具體到農村土地流轉合同，倘若合同簽訂后，受讓方能否以土地貧瘠不符合約定為由解除合同？這一問題的起源就在于，集約化的農業生產方式決定了土地的集中化管理和耕種，一旦因為土地非常貧瘠無法耕種，那么，就會影響農業的集約化生產。同時，集約化經營的另一種后果是致使未出讓土地的農民土地被孤立，在選擇種植內容及種植方式上會受到較大限制。因此，能否解除合同，關鍵是雙方的合同如何約定。調研資料顯示，M村地域的土地流轉不分土地貧瘠與否，受集約化農業生產的影響，合作社往往忽略這種土地肥瘦差異（當然，依據對M村地域的地理介紹，該區土地肥沃，適合農業發展，對土地肥瘦的界定似乎不構成一個問題）。A村屬土地劃片流轉，承包方事先對被劃定片區的情況已有所了解，自然也不是一個問題。筆者認為，土地肥瘦屬自然狀況無法改變，出于對農業集約化生產的目的，在利益取舍上應有所偏重。即使雙方當事人在簽訂流轉合同時未就土地貧瘠是否構成毀約的事由進行約定，法律應當預設該事由不構成解除合同的事由，顯然這種不利應當屬承包方當然負擔的題中之義，與土地流轉的目的相符。當然，雙方在合同中有相關約定的，不在此限。

5. 農業補貼的歸屬主體應如何識別。眾所周知，我國于2006年正式取消農業稅，并且，為了提高農民的生產積極性以及防止糧食安全問題的產生，開始對農民進行糧農補貼政策。其中，采用一卡通、一折通的方式給農民直接補貼的有：種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼等。那么，農村土地流轉與糧食直補的政策是否會存在張力？倘若土地流轉語境下，農民依然可以直接獲得糧農補貼，其是否已與農業補貼政策的目的發生了背離？等等法律對這些疑問至今仍未有明確的規定。實踐中，有些地方做法是歸農民所有；有些地方做法是歸村集體經濟組織所得、并用于村集體經濟社會的發展需要。在調研對象中，對農業補貼都采用了直接歸農民所有的方式，其理由大致是“農業補貼直接打到農民賬戶，再要求農民交還不現實”，“合作社在土地流轉過程中，得到的僅是經營權，承包權仍歸農民，要求農民交還農業補貼于法無據”等。顯然，就筆者調研對象來看，對農業補貼大都采取寬容的態度，這可能也是土地流轉得以順利進行的原因之一。筆者認為，農業補貼的目的在于鼓勵農民的積極性，減輕農民的負擔（雖然很少、很有限），土地流轉之后，農民脫離對土地的管控和經營，顯然也就談不上積極性，將農業補貼直接發還承包方顯然有其合理之處。現實中，依據國家相關政策，承包方（一般上是合作社）都或多或少得到了資金、農業器具等的支持，作為農業的經營體，但這種支持畢竟有限。農業補貼補貼到實際耕種者手中顯然具有現實的促進作用。對流轉合同結束后，農民又繼續耕種土地的，耕種后的農業補貼應當還歸農民。此外，如何實現補貼的制度對接，避免農業補貼受益主體轉換后的矛盾出現，這又涉及到具體制度的構建問題，受本文篇幅和筆者學識限制，在此不予討論。

（二）金融機構與合作社之間可能的法律問題

我國的土地問題依然居于農村問題的核心位置，而如何規范土地有效、有序運轉又是土地問題的核心。在土地流轉語境下，農村土地流轉又與金融業的支持密不可分。農村土地流轉對農村金融提出了新的需求，而現有的農村金融服務體系不能滿足其發展的新特征，農村土地流轉進程受制于農村土地流轉的金融需求與信貸供給之間的矛盾。解決我國目前現代農業發展的問題，需要依據我國農村的實際情況，找尋出一條適合農村土地流轉的融資渠道，才能解決農村土地流轉所面臨的“融資瓶頸”問題。

就筆者調研資料看，目前，農村金融在支持土地流轉中存在著難貸款和貸款難問題，農村土地流轉面臨“融資瓶頸”。單從M村地域的土地流轉可以看出，融資方式存在諸多缺陷，金融支持土地流轉渠道比較單一、土地流轉融資成本偏高，土地流轉融資額度難以滿足等。具體而言，包括：

1.土地流轉對金融依存度高，但現行金融體系下對土地流轉的支持通道較窄。眾所周知，當前我國農村的金融體系正式成型于1996年，在現行農村金融體系中，依據其功能上的不同定位，將其劃分為三種不同的銀行種類，即政策性銀行、商業性銀行和合作性銀行，與上述三種銀行種類相對的是農業發展銀行、農業銀行和農村信用合作社。看似在功能設置已經齊備的農村金融體系，實際上目前正面臨諸多尷尬境況，就中國農業銀行而言：代理成本與產出效益的張力，商業模式下的盈利需求、強流動性、安全性與農業生產固有的高風險、耗時長、不確定之間的張力等。農業發展銀行的境況也比較糟糕，由于決策的周期過長、政策設置及制度的僵硬性，這些因素反而造成了農業發展銀行的政策性不能得到有效發揮，也因此，有人將其戲稱為“農業發展的阻礙就是農業發展銀行。”由此，當前的實際情況就成了農村信用社在農村金融體系中唱“獨角戲”，能夠為當前土地流轉提供有效金融服務的機構只有農村信用社。但是，“農村金融“渠道”的單一導致良性競爭機制的缺失，同時也難以激活農村土地流轉金融市場，以便給農村上地流轉提供足夠的金融支持”[4]。M村農業合作社的融資渠道主要是農業銀行，從貸款數額、貸款周期上看，顯然不能滿足合作社的發展需求，合作社的發展需要拓寬融資渠道。

2.融資成本過高加劇土地流轉的難度。據筆者調研資料顯示，當前，農村土地流轉主要存在信用社貸款和民間融資兩大資金來源渠道，但這兩種融資渠道呈現“兩高”特點：其一，農村信用社的貸款利率呈現較高特征。農信社的利率基準是在央行原有基準利率的基礎上，再向上浮動百分之百。可以看出，農信社的貸款利率上浮很大，與原有基準利率相比，這種利差已明顯超過普通利率的浮動范圍。這種大利差導致的后果就是土地流轉以及運營的成本增加。這顯然與目前中央支持土地流轉、提升農民收入的基本政策不符。從長遠看，也不利于農村土地的快速流轉。“由于融資多以6個月以下的短期融資為主，民間融資的放貸利率按月計算一般在3%左右，對于一些迫切需要資金的土地流轉項目，短期融資的成本按年計算可高達40%甚至50%左右”。[5]由此可見，融資成本過高是制約土地流轉良好運行的重要原因。

3. 融資額度偏低無法滿足土地流轉的資金需求。土地流轉的邏輯前提在于實現土地的規模化效應，免除分散化經營導致的邊際成本增加。顯然，這種擴大農業生產規模的前提一定是機器設備的購買、更新以及農業基礎設施的完善，這顯然離不開龐大資金的支持。但是，目前，我國農村金融體系能夠滿足的因土地流轉所需資本的總量還相距甚遠。“首先部分農村地區僅存的國有商業銀行網點只存不貸，每年新增的支農信貸投入幾乎為零。二是郵政儲蓄吸收的存款大部分未回流支持農村經濟發展。三是人民銀行的支農再貸款規模有限，難以滿足日益擴大的農村信貸需求。”[6]此外，進一步的原因還在于，農村土地流轉是近幾年才剛剛開始起步，相關制度及政策尚不完善，合作風險處于不確定狀態，且回報率相對較低，并且農業經營者也缺乏可供金融機構認可的抵押物等，金融機構顯然也不愿冒著“賠了夫人又折兵”的風險與農業生產者合作。顯然，這種擔心導致金融機構對信貸額度的縮緊，這也直接制約了土地流轉項目信貸的額度。

可以看出，當前金融體系與土地流轉存在著內在張力。但有意思的是，雖然目前的農村金融體系無法滿足農村土地流轉的需要，民間資本受政府壓制無法“救市”，土地流轉又亟需資金支持的情況下，民間金融機構的融資信貸仍然是當前土地流轉的主要資金來源。若將信貸雙方的關系比作壓蹺蹺板，此時的蹺蹺板已嚴重偏向放貸方，對貸款方非常不利。由于地位不平等，往往會導致后果的嚴重不公，可能損害弱者的利益，因此應當特別注意。

就筆者調研得出的結論看，承包方融資階段有三，分別為集資、信貸和抵押，這可以基本代表目前由土地流轉導致的承包方融資發展的基本狀況。其中，承包方與金融機構打交道的階段集中在信貸和抵押，關乎兩者之間的法律問題也存在該階段中。

1. 信貸下的法律風險分析。信貸的前提是貸款方向銀行發出貸款申請，銀行評估后作出放貸及金額的決定。由于銀行“盈利性、流動性、安全性”經營原則與農業生產的“高風險性、分散性、波動性、長期性”相背，因此，銀行信貸的條件和籌碼會加大，往往會出現“銀行說了算”的情況[7]。一般情況下，金融機構與土地流轉承包方簽訂一個長期協議，表示會支持承包方的農業發展。但是，如果金融機構因信貸條件不能滿足，在提供資金支持以后單方解除協議致使土地流轉目的無法達到，此時，貸款方的權利如何救濟？因解除協議導致的擴大損失，受損方能否全部主張？就調研結果看，承包方會與金融機構保持不錯的合作關系，因信貸情況導致的法律風險暫未發生，但確實存在某些年份貸款不能或貸款減少的情況，該風險屬可控風險。一旦出現因土地收益不佳，承包方無法支付土地價格，農戶掀起“搶地熱潮”，風險將不可控制。

筆者認為，導入農村土地流轉的政策性農業保險體系將有助于信貸法律風險的防范。粗略而言，政府主導下的商業保險模式是一種政府主導下的自上而下的農業保險經營模式，該模式由政策性的農業保險管理機構（如政策性農業保險管理委員會）來負責農業保險相關法律法規和發展規劃制訂、宏觀調控管理、基本險種設計、費率厘定和提供農業保險再保險支持，由商業保險公司、相互保險公司、保險合作社等市場組織具體承擔經營農業保險業務。究竟該農業保險組織如何運作，具體如何規范，留待以后研究。粗略圖如下所示，見圖五：

圖五 政策性農業保險組織結構

2. 土地使用權抵押下的法律分析。國家允許土地流轉，土地可以進入市場流轉。我國法律規定，農村土地所有權除了法律明確規定屬國家所有的以外，其他包括宅基地、自留地、自留山在內的農村土地屬于農民集體所有。法律規定，農戶沒有進行土地買賣、轉讓、抵押等其他的處置權，只有有限的土地承包經營權。但是，承包人作為經營主體，在嚴重缺乏抵押物的情況下，嘗試土地抵押融資具有重要的現實意義。我國法律對抵押權成立的要件做了詳細規定，該四要件包括：“處分權—轉讓—差額抵押—變現可能”。但值得注意的是，土地承包經營權的抵押與抵押權成立四要件都存在沖突。具體分析如下：

（1）土地承包經營權人不完全處分權與抵押要件完全處分權之間的張力。依據我國《農村土地承包法》第三十七條的規定，土地承包人的權利并非天然，其權利的行使受到發包方的諸多管控。其中，最主要的是，如果土地采用流轉方式的，那么，在處分土地相關權益時，應當經發包方同意。顯然，土地承包人對土地的處分權是不完全的，這與抵押要件要求的完全處分權存在顯然的張力。

（2）土地低價值轉讓性與抵押要件可轉讓性之間的張力。農村土地在抵押時不得不面臨的現實問題是：農村土地的收益價值較低；土地轉讓成本較高；土地承包經營轉讓機制缺乏等。由于上述問題的存在，導致目前農村土地大多面臨著超小規模經營的現狀。限制擔保理論決定了農村土地承包經營權抵押價值偏低，相應的，貸款數額也會比較少。同時，由于土地流轉合同并非采用統一的登記管理，這無形中又加大了抵押權實現的難度。

（3）土地使用權與所有權分離的特征與抵押風險之間的張力。依據我國的土地政策，農民僅具有土地的使用權而無所有權。因此，這就決定了在進行土地抵押時，抵押權將面臨來自主債權和從屬債權的雙重壓力：一方面，抵押從屬于主債權；另一方面，抵押又必須直面土地所有權的挑戰。顯然，這明顯又增加了抵押權實現的風險[8]。

要建立農村土地承包經營權的抵押模式，必須解決上述存在的突出問題。顯然，可以適當放寬承包人的處分權，在適當時候設置可以取消發包人同意的法律規定；對土地承包經營權抵押適當放寬、實行特定的超額擔保；依據物權公示原則，當存在土地使用權轉移、變更時，應制定并實施相關的物權登記程序（而非我國民訴法規定的物權變動程序，因為物權變動程序更改的是所有權，而物權登記并不對物權所有權予以處分）；解決土地承包經營權處置困難的問題；土地流轉失敗后的抵押回轉問題等等。

[1]謝根成,付露露．農村土地承包經營權信托的必要性與可行性分析[J]． 農村經濟,2011(9):59-63．

[2]游春．四大舉措構建我國農村土地流轉金融支持體系[J]． 中國銀行業,2015(6):92-95．

[3]丁朋超．網絡借貸平臺監管反思[J]． 開放導報,2015(5):109-112．

[4]謝文．農村土地流轉金融支持體系研究[D]．長沙：中南大學,2010．22

[5]李長健,趙峰．農村土地流轉金融支持的困境與出路[J]． 時代金融,2014(17):312-313．

[6]曹玉貴,李一秀．農村金融機構與農戶借貸行為的博弈分析[J]． 金融理論與實踐,2009(2):25-27．

[7]李長健,張紅展．社會管理創新與農村土地流轉——以《土地管理法》修訂為中心[J]． 華中農業大學學報(社會科學版),2013(5):29-37．

[8]劉艷．農村土地流轉中的產權制度法律化問題探討[J]． 中國土地科學,2014(11):45-50．

From Dispersion to Cooperation -A Study About the Typical Case of the Land Circulation

DING Peng-chao；ZENG Jie-yi
(Fudan University, Shanghai, 200438)

Land transfer is conducive to capital into the countryside. It is an improve agricultural production efficiency that through large-scale acquisition or lease of land to achieve agricultural modernization and industrialization. Due to the inherent defects of the current financial system which can not provide effective capital support for rural land circulation. The disadvantages sharply highlight such as the financial support for land distribution channels is single, the cost of land transfer financing is high, the amount of land transfer financing is difficult to meet and so on. It is a feasible way to break through the“bottleneck”of rural land circulation financing that make up the policy of agricultural land transfer system and the renewal and improvement of land ownership right mortgage system.

land transfer; agricnltnral cooperative; financing

D922.32

A

2095-1140(2017)03-0000-00

2017-03-09

廣東省教育廳質量工程項目“以工業法為導向的大學專業綜合改革”

丁朋超（1989- ），男，河南武陟人，復旦大學司法研究中心研究人員，復旦大學法學院2015級訴訟法學專業博士研究生，主要從事民事訴訟法研究；曾潔怡（1995- ），女，廣東惠州人，復旦大學法學院2017級法律碩士，主要從事訴訟法學研究。

①表格中Y村和Z村為M村合作社的輻射范圍，將兩村的信息進行統計更能反映M村合作社的地位和作用。