詳解“金穩會”

徐洪才

成立國務院金融穩定發展委員會，是在過去金融監管分工的基礎上，強化各自責任，同時補齊短板，應是一個成本較低、風險較小的改革方案。

2017年7月14-15日召開的全國金融工作會議的最大亮點是設立國務院金融穩定發展委員會。成立國務院金融穩定發展委員會有三個宏觀背景。

三個背景

第一個背景，在過去九年多應對國際金融危機過程中，從美國金融危機到新興經濟體受到沖擊，再到歐洲發生主權債務危機，國際社會對金融危機的危害性記憶猶新。最近兩年，大家擔心美聯儲加息，新興經濟體可能會因資本外逃而受到沖擊。實際上，國際金融界已經形成一個共識，就是宏觀審慎政策框架是必不可少的。過去，金融監管主要是集中在微觀審慎方面。比如，過去幾年中國銀監會不遺余力地推進實施《巴塞爾協議Ⅲ》，對微觀金融機構監管越來越嚴。但是，微觀金融機構行為有一個特點，即順周期性——當經濟上行的時候，眾人拾柴火焰高，火越燒越旺；但在經濟下行的時候，它可能釜底抽薪，使得經濟雪上加霜。經濟下行時，金融機構都預期風險加大，因此要收緊信用。它們這樣做是正確的，是理性選擇，但是，大家都這么做就錯了，個體的正確行為加在一起就錯了，這是“集體謬誤”。個體順周期行為具有危害性，這就需要宏觀審慎政策發揮作用，進行逆風向調控，熨平周期性波動。

宏觀審慎主體是誰呢？實際并不明確。有一種呼聲是由央行承擔。一般來講，央行作為最后貸款人，在防范系統性金融風險方面有絕招，就是在必要時可以“無限”印制鈔票。美國經濟學家薩繆爾森曾經講過：貨幣當局調控經濟，如同駕馭一匹烈馬，當馬快速前行時，拉緊韁繩，馬立刻停下。也就是說，當經濟過熱出現，此時緊縮貨幣，經濟會立即降溫。但當經濟低迷，或者馬停滯不前時，你放松韁繩，策馬揚鞭，此時，馬要么前進，要么原地踏步。這意味著，央行總是偏好多開閘放水、多投放貨幣。常言道，覆水難收，錢投下去了，流到各個行業、各個經濟環節里，回籠起來是很難的。

現在，美聯儲計劃縮表，即把過去在金融危機時期買的按揭貸款抵押證券（MBS）逐漸清理掉。這些都是長期債券，現在要逐步回歸到對短期利率的調控。正常情況下，央行資產負債表應以持有短期國債為主，即以流動性比較好的資產為主，央行調控短期利率，通過有效傳導，影響企業投資和居民消費。但這并不意味著，未來五到十年美聯儲資產負債表一定要縮減到多少，比如縮掉50%，這其實很難有準確答案。但有一點是清楚的，就是通脹率、失業率看得見、摸得著，這些政策目標必須維持在合理范圍內。如果政策收得太緊了，就會出現通貨緊縮；或者在縮表過程中，未采取“對沖”或“平滑”性措施，對貨幣市場造成巨大沖擊，這肯定也是不行的。

毫無疑問，宏觀審慎政策的實施任務就落在央行身上。最近兩年，中國央行嘗試建立宏觀審慎評估（MPA）體系，但是還很不完善。因此，要加強央行宏觀審慎和防控系統性金融風險的責任，這是針對過去“一行三會”體制存在的弊端，即四個部門平起平坐，央行缺乏政策工具。比如，對銀行體系而言，微觀審慎監管的權力和責任都在銀監會手里，央行沒有什么抓手。

第二個背景是，近年來中國經濟的一些潛在風險、局部性風險開始顯現。比如，企業債券違約風險和股市異常動蕩發生在2015年年中，外匯市場的匯率波動和資本外流以及經歷“811”匯改，也是2015年的事。去年底，華爾街有關人民幣匯率將大幅貶值的呼聲很高，但在今年元旦之后我們穩住了市場。還有地方政府債務風險，目前總體風險可控。中國中央和地方政府公共負債與GDP比率在60%左右，但對一些“或有”負債，缺乏確切估量。前幾年，通過債務置換和落實《預算法》，一些短期債務得到展期，地方政府預算硬約束機制也逐步建立起來。再就是互聯網金融領域，通過去年一年整頓，今年P2P互聯網平臺總算是風平浪靜了。還有影子銀行，前幾年非標準化資產管理和理財產品快速膨脹，實際是抬升了全社會無風險收益率水平，這種無風險收益率上升和整個經濟下行、投資回報率下降相矛盾，增加了潛在系統性風險，引起了高層關注。

去年底，中央經濟工作會議就金融工作講了三句話：一是要把防控金融風險放在更加重要位置；二是主動釋放和引爆一些風險點，不能任其擴散、傳染；三是守住不發生系統性金融風險底線。按理，這次全國金融工作會議應在年初召開，但上半年有一個更重要的會議，就是5月份的“一帶一路”國際合作高峰論壇，因此就拖到7月份，再往后就沒有時間了，因為9月份要召開金磚國家領導人峰會，后面還有中共十九大，7月份召開是合適的時機。

第三個背景，過去分業經營、分業監管的金融體制暴露出兩個弊端，一個是監管套利，一個是監管真空。首先，由于“一行三會”政策松緊不一，規則不一，有空子可鉆，市場主體便從中投機，這就是監管套利。過去，保監會對某些保險產品，有意無意放松了監管，任其快速發展，后來出現一些保險公司在資本市場興風作浪。“屁股指揮腦袋”，大家都看重自己的一畝三分地，傾向于將自留地這塊蛋糕做大。監管真空大家也看到了。2015年上半年，場外配資很多，是造成股指快速上漲的幕后推手，銀行和非銀行金融機構都有廣泛參與。但是，場外配資到底有多大規模，監管部門心中沒數，也沒有相應規則，銀監會不管，證監會又管不住，這就是監管真空。所以，要加強金融監管協調，補齊監管短板。

思路

解決上述問題，有幾個思路。其中之一，就是推倒重來，搞一個“超級央行”，回到原來大一統時代。20世紀90年代中期，還沒有“一行三會”的概念，銀行、證券、保險監管職能都在央行，那時有人把中國人民銀行戲稱為“中國人民‘很行”，就是這個意思。實際上，分業經營、分業監管是從20世紀90年代末開始的。1997年第一次全國金融工作會議形成基本框架，當時正好發生亞洲金融風暴。其實，中國金融改革肇始于20世紀70年代末，首先是人民銀行從財政部分離出來，然后是專業銀行成立，中國銀行、建設銀行、農業銀行、工商銀行先后獨立，各就各位。現在大家業務有些雷同，那時分工定位是不一樣的，建設銀行搞基建項目，農業銀行服務農業，中國銀行管外匯，工商銀行服務城市工商企業。20世紀90年代初，成立三家政策性銀行，把商業性業務和政策性業務分開，后來開始實行分業經營、分業監管。1992年深圳股票市場發生“8·10”事件，促使成立中國證監會，20世紀90年代末成立中國保監會，最后在21世紀初成立中國銀監會。但是，2002年召開第二次全國金融工作會的時候，中國已經加入世貿組織，背景不同了，已經度過亞洲金融風暴之后三四年調整的苦日子，外貿和經濟發展開始蒸蒸日上了，這時討論的主要議題是國有銀行改革。endprint

到了2007年初美國發生次貸危機，中國召開第三次全國金融工作會議，仍然堅持分業監管，但防范風險開始引起關注。2012年，經歷4萬億元基建投資，在2008年國際金融危機之后世界經濟又遭遇2010年、2011年的歐洲主權債務危機，那時在討論人民幣國際化、利率市場化、匯率市場化等問題。可以說，不同時期主題是不一樣的，但有一個不變的主題，就是加強金融監管，中國一直堅持分業經營、分業監管體系。

1999年，美國出臺《金融服務現代化法案》，搞混業經營，結束了1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》確立的分業經營、分業監管體制，但它仍然是在金融控股公司平臺下搞的，中間有防火墻，這和歐洲全能銀行體制不一樣。后來大家看到，在“9·11”以后，美國搞資產證券化，美聯儲實行過度寬松貨幣政策，從次貸危機演變成金融危機等。與此同時，中國也在總結經驗和教訓。一方面，中國堅持分業監管，另一方面，資本賬戶對外開放還是比較穩健的，有了這道安全防線，外部沖擊基本上影響不大。1997年亞洲金融危機時如此，2008年國際金融危機時也是如此。

在“一行三會”框架下補短板

綜合以上分析，我們看到三點：一是中國經濟運行自身暴露出了一些風險點，有必要加強金融監管；二是由于監管協調性不夠，出現了監管真空、監管套利等問題，需要解決；三是總結金融危機教訓，國際社會形成共識，要強化央行宏觀審慎和防控系統性金融風險的責任。有了這三個背景，這次全國金融工作會議提出建立國務院金融穩定發展委員會。當前經濟工作的基本方針是穩字當頭、穩中有進，因此，在“一行三會”框架下補一下監管短板，應該說成本最小，沖擊也最小，且能立竿見影。這就意味著，金融穩定發展委員會應該不是一個實體部門，辦公室設在央行，其實是強化央行領導地位。與此同時，國務院領導同志兼任主任，搞一個很精干的工作班子，無需設立龐大的機構。

實事求是地講，“一行三會”實行專業分工，仍然行之有效，因為金融是一個“技術活”，分工不清不利于做專做精。強化金融監管，有幾句話很有意思，就是建立“有風險沒有及時發現就是失職，發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴肅的監管氛圍”。眾所周知，中國人喜歡層層匯報工作，例如2015年資本市場出現異常波動時就是這樣。凡事都要等政治局開會做決定，這個時候市場已經一潰千里、一塌糊涂了，這樣的執行力實在是太差了。因此，金融監管中要著力解決失職和瀆職問題。此次金融會議提出建立金融風險早發現、早干預機制，這一點很重要。其實，有風險并不可怕，金融工作就是和風險打交道的，就像癌細胞一樣，每個人身上都有，但是早發現、早治療就沒事，就不會演變成金融危機。我一向認為，防控金融風險，重要一點，要先發制人。孫子曰，“上兵伐謀，不戰而屈人之兵”，這非常重要。即便是要做事后諸葛亮，也不可以匆忙應對。以預防為主，就是要建立風險預警機制和早期干預機制；同時，一旦出現危機苗頭，一定要有預案，包括上中下三個對策，做好壓力測試、情景分析，不打無準備之仗。

這次全國金融工作會議之后，“一行三會”本身的監管責任不是削弱，而是加強了，工作要求更高、更嚴。因此，協調性也增強了。這里的協調主要指重大政策協調，要及時溝通情況，做到信息共享；要對重大金融改革方案進行深入研究，不要匆忙推出。過去在這方面是有教訓的，如新股發行注冊制、熔斷機制等。但是，要堅持市場化改革方向不動搖，讓市場在金融資源配置過程中發揮決定性作用，同時發揮好政府作用。發揮政府作用，就是要“穩字當頭”。

總之，成立國務院金融穩定發展委員會，是在過去金融監管分工的基礎上，強化各自責任，同時補齊短板，應是一個成本較低、風險較小的改革方案。否則，如果推倒重來，大家都忙著找自己的位置，國家金融體系可能就亂套了。當然，此項改革效果如何，尚需進一步觀察。endprint