社會組織建設研究

吳正金

[提要] 隨著我國經濟社會的快速發展，各類社會組織也隨之應運而生，而且活力不斷增強，成為公共服務和社會管理的重要力量，成為承接政府職能轉移的重要載體。為此，必須高度重視社會組織建設，改進管理辦法，積極營造促進社會組織發展的良好環境，不斷增強社會組織的服務功能和自我管理能力，進一步推動政府職能轉變。

關鍵詞：政府職能；轉變；加強；社會組織；建設

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

黨的十八大報告提出“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”社會事務既離不開政府的有效管理，同樣也離不開各類社會組織的參與管理。隨著經濟社會的快速發展，我國經濟社會結構發生了廣泛而深刻的變革，各類社會組織應運而生，成為公共服務和社會管理的重要力量。社會組織是公民參與社會公共事務的重要渠道，也是推進基層群眾自治的重要動力。作為一種新型的組織形式，社會組織為推動政府職能轉變、增強社會自治功能、實現社會良性治理，提供了很好的組織平臺。為此，要加快建立政府與社會的合作機制，積極培育和支持社會組織發展，實現社會的自我管理，改變政府包攬社會事務過多的狀態，促進政府職能的真正轉變。

一、轉變政府職能必須重視社會組織建設

社會組織作為非政府組織，通常被稱為“第三部門”，就是指能夠依法登記注冊，在國民經濟和社會發展中發揮服務、溝通、監督、維權、自律等作用的社會團體、基金會、民辦非企業單位及中介組織等。其特點是不以盈利為目的，主要開展公益性、互助性和自律性活動。據民政部門統計，在民政部注冊登記的社會組織達40多萬個，沒有注冊登記的估計還有一兩百萬個。社會組織作為重要的社會建設主體之一，在政府和群眾聯系之間起到橋梁和紐帶作用，已經成為社會建設中不可或缺的力量。

（一）社會組織是政府管理社會事務的重要力量。隨著市場經濟的深入發展以及社會的加快轉型，社會組織逐步興起，影響力日益擴大，已滲透到經濟、社會、文化、科技等各個領域，社會組織的地位進一步凸顯。無論是擴大公民有序參與，發展社會主義民主政治，還是保障和改善民生，加快推進社會建設和管理，都需要社會組織承擔更多的功能、提供更多的服務、扮演更重要的角色。社會組織在社會建設中可以起到“減壓閥”和“穩定器”的作用，是社會公共服務體系的重要補充力量，可以緩解社會問題對政府的壓力。在近年的抗災救災和重大活動中，全國各類社會組織就以前所未有的規模和聲勢站在了第一線，累計募集款物超過1，000億元，動員社會志愿者突破2，000萬人次，成為推進公益事業、弘揚慈善精神的引領者。當前我國正處在社會轉型升級階段，社會矛盾易發多發，社會自我管理的作用越來越重要。政府面對社會日益多元化的需求有時會顯得力不從心，許多社會問題單靠政府是解決不了或解決不好的，而各種各樣社會組織的存在恰好可以發揮自身優勢，彌補政府的缺陷。社會組織還可以發揮其社會資本優勢，將人們通過一個網絡連接起來，把分散的居民和企業組織起來，有力地參與社會管理。由此可見，社會組織參與社會建設的作用具有不可替代性。社會組織的發展壯大，已經成為我國社會建設中一支不可或缺的重要力量。

（二）社會組織是承接政府職能轉移的重要載體。新公共管理理論認為，在當代社會發展和公共管理中，只有政府、市場和社會組織3類主體良性互動，發揮自身優勢，合理分配公共管理職能，才能實現社會公共事務協調管理，促進社會和諧、可持續發展。一個高度流動、復雜多變的現代社會，政府不可能“包辦一切”，讓社會組織適當承擔政府的一部分服務功能，不僅是政府管理創新的體現，更是社會發展的必然要求。政府不斷轉變職能，社會組織充分拓展功能，這已經成為社會管理創新的一種新思路。社會組織可以為社會提供新的資源配置機制，在解決社會問題方面具有獨特優勢，可以彌補政府和市場的不足，有利于滿足社會多樣化需求。隨著我國社會組織的不斷發展與壯大，更多的專業化和職業化的社會組織將會涌現出來，提供社會所需的各類公共服務產品，這將極大彌補和豐富政府在這方面的工作，有力地促進政府服務職能的真正轉變。政府作為社會組織培育與發展的主體，要進一步更新觀念，加快政府職能轉變，實現從全能政府向有限政府轉變，把自己不該管、管不好的社會職能“剝離”出來，交由社會組織承接，社會組織也應主動承接越來越多從政府轉移出來的工作，可以說，社會組織的發展為政府職能的順利轉變提供了良好的社會環境，并發揮了越來越重要的作用。發展社會組織，對政府職能轉變具有積極意義。

（三）社會組織是政府購買服務的重要對象。隨著公共服務市場化改革的推進，政府向社會組織購買公共服務漸成趨勢，特別是通過契約化的途徑，將原來由政府單一直接提供的公共服務，外包或委托給企業或社會組織，增加了公共服務供給主體，擴大了公共服務供給的數量和規模。而社會組織具有接近群眾、運作成本低、效率高的特性優勢，成為參與公共服務的重要組織，彌補了政府公共服務的不足。例如，老齡人口的增加對居家養老提出更多需求，政府部門沒有足夠精力來生產這些服務，可以通過購買公共服務的方式，引入社會組織來提供這些服務，滿足大眾快速增長的公共服務需求。政府如果想了解某個行業的狀況，可以向該行業的協會咨詢，政府還可以向行業協會購買服務，委托其做行業調查，行業協會也可以主動向政府反映行業的訴求，作為政府決策的參考。政府通過專業化的社會組織提供公共服務，有利于提高公共服務的效率和質量。建立健全政府購買公共服務制度，不僅是社會管理模式的變革，更是政府自身運作方式的改革。社會組織的日益強大可以更靈活地滿足基層百姓多變的需求，政府就要懂得借力成為精明的買主，并鼓勵引導社會組織積極參與公共服務的提供，與社會組織建立合作伙伴關系，加快推進公共服務供給主體和供應方式的多元化制度建設，并對公共服務生產和供給進行有效監督，充分發揮社會組織在公共服務體系中的重要作用。

二、正視社會組織建設中存在的主要問題endprint

改革開放以來，社會組織取得一定程度的發展。在看到社會組織發展的同時，也應清醒地看到，目前政府和社會對社會組織的發展與壯大仍然存在著一些認識誤差或傳統偏見，致使社會組織健康發展受到阻礙。這些問題必須引起高度重視，加快解決。

（一）準入門檻較高。我國對社會組織實行登記管理機關和業務主管部門雙重管理體制，這種體制雖然有助于加強對社會組織的管理，但同時也在一定程度上妨礙了社會組織的發展及其作用的發揮。社會組織在通過登記注冊之前，必須找到一個黨政部門作為主管單位，同時又必須提供一定的注冊資金，加上手續復雜、程序繁多，致使許多組織因達不到要求，不得不放棄注冊登記，無法依法成立，只好游離于體制之外，難以進行監管。主要原因是一些部門和單位對新形勢下發展社會組織和發揮社會組織作用的意義認識不到位，對社會組織參與社會管理的能力心存疑惑，存在不敢放權、放手的現象。長期以來，我國社會組織發展不起來，關鍵就在這里。

（二）自治程度較低。我國一些社會組織是從政府部門中脫胎出來，與政府部門還存在千絲萬縷的聯系，對政府的依賴性較強，導致自治程度較低。社會組織普遍對如何發揮自身作用缺乏正確認識，一味地希望政府放權，片面理解只有權力才能發揮作用，而忽略了自身建設和資質的進一步提升。大多數社會組織主要是為社區居民提供無償或微利的便民服務，領域窄、效能低、可持續發展能力弱。大多數社會組織的資金來源主要依靠會費收入和政府補貼，資金來源十分有限，社會組織自身難以再發展，常常處于步履維艱或是休眠狀態。大多數社會組織主要是配合社區完成上級的任務要求或協助社區開展綜合性的大型活動，自己一般沒有系統的工作計劃，日常性活動開展相對較少，自主性弱。

（三）服務功能較弱。一是社會組織部分工作人員服務意識淡薄，常常以“管理者”自居，自覺不自覺地把社會事務視作為“政務”，社會組織“管”的功能較強，服務功能相對較弱。相當部分人員要么工作方式不適應、要么工作能力有限、要么工作積極性不高，不能承擔起相應的工作職責；二是缺乏專業訓練，在社會組織開展的相關業務培訓較少，工作人員所需解決實際問題的新知識、新理念、新方法欠缺，能力和水平難以適應新形勢下社會組織建設工作的要求，具備公共管理知識、具有宏觀協調能力的高素質專業人員短缺；三是受制于工作環境、待遇報酬等因素，在現行激勵機制中，對優秀的工作人員雖然有物質上的獎勵，但在干部成長使用、干部離職后的待遇等方面沒有相應的激勵保障措施，難以吸引優秀的人才。

（四）管理體制較亂。一是對社會組織認識度不高，不了解社會組織的功能與定位，缺乏對社會組織的政策、技術與資金扶持，相關法規不完善或缺失，對社會組織的管理僵化，使社會組織的發展步履蹣跚；二是社會組織監管人員人少事多，對社會組織監管心有余力不足。而有的社會組織則是多頭管理，未能形成重視社會組織培育發展和規范管理的共識；三是一些社會組織無論是從章程的制定、人事權、日常決策權，還是內部運行機制、激勵機制、監督機制等方面，在一定程度上都缺乏相應的獨立性。有的社會組織既不注冊登記，也無業務主管單位，章程和制度比較簡單，沒有規范的產生程序，處于無序混亂的管理狀態；四是社會組織評比工作過多過濫，原因是評比要準備大量的臺賬資料，需要支出一筆不小的費用，且評比后并沒有實質性的獎懲措施，社會組織參與熱情不高。

三、加強社會組織建設的路徑選擇

（一）改善社會組織發展環境，培育和扶持社會組織發展。社會組織的發展及其社會服務職能的發揮，對于促進政府職能轉變、構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。要充分認識發展壯大社會組織的重要性，進一步解放思想，從思想上厘清一些重大是非，努力為社會組織的健康發展創造良好的環境。一是適當降低準入門檻。主要是要減少行政審批，降低社會組織登記的門檻，簡化辦事環節和程序，開通管理登記的綠色通道，支持和幫助公益性社會組織順利進入社會領域，發揮其在社會建設中重要作用；二是完善扶持政策措施。把完善培育扶持社會組織的政策作為重點，創造各類社會組織依法活動的空間和環境，幫助社會組織不斷提高專業能力和服務能力；三是加大支持力度。社會組織的發展離不開政府的大力支持。政府既要把自己不該承擔的職能轉讓給社會組織，向社會組織開放更多的公共資源和領域，又要支持社會組織依法發揮好自己的作用。支持社會組織發展，可以借鑒香港的經驗，政府對社會組織進行經費上的支持，包括在物力、財力方面的支持，以及對人力資源的扶持。在每年的公共財政預算中適當安排一定數量的專項資金，用于支持基層社會組織的培育和發展；四是營造公平競爭的社會發展環境。積極提供共同發展的政策平臺，提供平等參與、公平競爭的發展空間，讓公民有更多的機會利用這種載體實現自我管理和參與社會管理，促進社會組織健康發展。

（二）加強社會組織自身建設，提升社會組織自治能力。加強組織自身建設是充分發揮組織功能的基本前提。一個成熟的社會組織要想得到公眾的認可，只有在提升自身素質和能力上下功夫，發展成為可以放心、可以依靠和可以使用的社會力量。一是健全現代社會組織制度。要加強自身建設和規范管理，建立以完善章程為核心的社會組織內部管理制度，建立社會組織內部激勵和約束機制，發揮從業人員的工作積極性和主動性，增強服務能力，提高服務質量。加快建設法人地位明確、治理結構完善、籌資渠道穩定、制約機制健全、管理運行規范的社會組織，逐步走上制度化、專業化軌道；二是拓寬群眾參與渠道。志愿者隊伍是社會組織中最活躍、最有影響力的隊伍，要動員廣大群眾發揮自身特長，積極參與志愿服務，開展互助、幫扶活動；三是增強社會組織自我管理能力。要加大改革力度，促進政府職能轉變，鼓勵和支持社會組織在政府主導下參與社會管理和公共服務，發揮社會組織的作用。各類社會組織要深化自身改革，完善內部治理結構，規范行為，增強活力。社會組織也要與時俱進，參與競爭，只有這樣才能有發展和提升動力。

（三）建立有效激勵機制，吸引社會工作人才。加強社會組織人才隊伍建設，建立一支規模宏大、結構合理、素質優良、專兼結合的人才隊伍，是構建與社會組織發展相適應的人才發展機制的內在要求，也是社會管理與社會創新建設的重大舉措。要加快建立社會組織工作人員的保障機制、內部激勵和約束機制。一是建立激勵保障機制。著力解決社會組織專職人員在勞動人事關系、社會保障制度等方面存在的問題，通過多種渠道提高社會組織人才的待遇，增強社會組織的職業吸引力，鼓勵優秀人才加盟社會組織；二是完善選人制度。規范民主選舉程序，積極發動社區居民，把那些政治素質好、工作能力強、熱愛社會組織工作的優秀人才充實到社會組織隊伍中，努力建設一支專業化、高素質的社會組織干部隊伍；三是要落實好政治待遇。探索從社會組織優秀人員中考錄公務員和選任基層干部的力度，推選優秀工作者擔任各級黨代表、人大代表、政協委員，提升社會組織工作者的政治待遇和社會地位；四是要加大培訓力度。根據社會組織工作實際需求，采取多種形式，加強對社會組織從業人員政治素養、道德水準和專業能力方面的培訓，不斷完善他們的知識結構，強化他們的自治意識、服務意識、奉獻精神和認真負責的工作作風，增強他們服務居民、管理社區的能力，打造高素質的社會組織人才隊伍。endprint

（四）加快社會組織立法，規范社會組織行為。要加快制定《社會組織法》以及相關的法律法規，通過完善相關法律法規為社會組織的有序健康發展提供制度保障。一是在立法方面，進一步建立和完善社會組織管理法律法規體系，從法律層次規范社會組織的性質、地位、職能、權利和義務、設立條件、審批程序、運行機制等，使社會組織工作規范化，做到有法可依，通過法制進行管理，推動社會組織發展盡快步入規范化、法制化發展的軌道，為社會組織的健康、可持續發展提供法律平臺；二是在完善法律制度方面，要健全社會組織管理規章規定，對相互沖突、不合時宜的規章及條款予以修訂或廢止，解決社會組織管理法規不完善、不系統、相互沖突的問題，促進社會組織健康發展；三是在嚴格執法方面，要公開社會組織的活動、資金管理、運行等情況，對違反法律的社會組織一定要執法必嚴、違法必究。

（五）強化社會組織監管，確保社會組織健康發展。社會組織要健康發展，就要改變過去“重登記、輕管理”的傾向，在健全監管制度上下工夫。一是加強和改進管理辦法。要創新社會組織登記管理工作，積極推行社會組織注冊制度，加強社會組織管理的規范化、制度化和法制化建設，形成法律監督、政府監督、社會監督、自我監督相結合的監管體系，努力促成政府對社會組織的管理由管控型管理向服務型管理轉變；二是建設管理信息平臺。建立對社會組織的信息報告和公告制度，有利于掌握社會組織的活動情況，及時引導他們在法律規定和行政批準的范圍內開展活動，提高社會監督程度；三是建立評估制度。要制定評估標準和辦法，充分發揮評價的導向、激勵和約束作用，引導社會組織規范發展，對在公益性領域做出貢獻的社會組織和個人進行表彰，樹立典型，提高社會對社會組織的認可；四是建立自律管理制度。以自律為發展之道，教育引導各類社會組織加強自身建設，自覺接受人民群眾的監督，提高自律性和誠信度，推動行業誠信建設；五是加強監管力量。既要加強組織領導，又要調整充實完善監管隊伍，提高監管人員素質，努力改變監管不到位和無力的問題，確保社會組織健康有序發展。

主要參考文獻：

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