艱難的前進

安若玲

摘 要：清末新政實行以來到民國初年，綏遠地區開始了坎坷的地方自治。但是由于綏遠地區一直缺乏一個穩定的發展環境，再加上傳統思想的禁錮和地區災荒的嚴重，阻礙了自治的真正實現。但是，盡管議會選舉的自治沒有完全落實到地區，近代化的影響卻滲了進來，促進了民眾意識的覺醒。后期由于在自治的影響下，還成立了保衛團等民間團體，保障了基層組織的社會穩定。

關鍵詞：綏遠 自治 選舉 困難

清朝末年，尤其是甲午中日戰爭以后，隨著近代民主思潮的興起，國外的“地方自治”①思想也隨即傳入中國，并且受到了廣泛的關注。迫于內憂外患的形勢，清政府不得不把地方自治納入到籌備立憲的整體范圍中來，稱“地方自治一事，為將來憲政的基礎，此實內政改革最大之關鍵”②作為邊疆的綏遠地區③自然也受到這種影響，但是它的自治之路卻更為曲折和艱辛。

一、清末時期

光緒33年，山西省諮議局成立，附設自治研究所，當時綏遠隸屬于山西，為歸綏道轄治區域。“道屬各廳選送人員，赴省入所學習，二年畢業，由山西布政使司委派籌設各廳自治事務所，并頒發自治通則。”④起初由于綏遠地區較為偏遠，民智閉塞，風氣未開，所以各屬廳除了歸化城廳（歸化城廳是道治所在，人口較多且密集，舉辦新政，較為容易）、托克托廳、豐鎮廳等數廳，其他都未能如期籌設。

光緒三十四年，將自治事務所改組為議事會、董事會，分為研究和執行兩個部門，辦理組織的人員主要由漢、滿、蒙人構成，會務實行投票選舉。同時在議事會、董事會召開期間，各廳也會分區派人宣講自治理念，以加深民眾的認識和理解。宣統元年，山西省辦理第一屆諮議局議員選舉，被選舉的議員需滿二十五歲以上，選舉人需滿二十歲以上，并且要求“在選舉區內居住滿二年以上，并年納直接稅二元以上或考取附生之資格，或有值五百元以上不動產為合格”④將十二廳⑤劃分為歸綏道屬的第四選舉區，以各廳同知通判為初選監督，歸綏道為復選監督，第二年春，各廳如期進行初選，七月進行復選，史煥文等人當選。值得一提的是，雖然在此之前官廳已經廣泛宣傳自治，但“多數偏遠地方，仍不解選舉為何”，所以上述選舉仍然是有很大的地區局限。

直到辛亥革命爆發，社會動蕩，歸化城廳的議、董事會會務便停頓了。但面對巡防軍嘩變、地方動亂、人心不穩的時局，曾經的會內人員為輔助官廳維持秩序，召集各界地方官神，組建國民公會，“以保持地方治安為宗旨，當大局未定之秋，人心賴以鎮靜，市面未致混亂。”④后清帝退位，國民公會于民國元年解散。

二、民國初期

辛亥革命推翻了清王朝，中華民國南京臨時政府建立，但清末開始的地方自治并沒有停止，反而因其符合共和制度的要求和歷史發展的趨勢而為民國政府所采納，各級自治會仍不斷成立。民國元年，山西全省諮議局改組為臨時省議會，在歸化城成立廳議會，當時大局初定，地方需要善后的事情極多，上至官員，下至民眾，都在廳議會上積極獻策，為維護地方格局做出了不小的貢獻。但是縱觀每屆議會的組織人員，基本都是以漢滿蒙及商會為主體，商界后來單獨建立了商務總會后，就再也沒有參加過議會。盡管后來議會停停辦辦，存在的時期并不長久，但議會人員卻并沒有因議會的停止而徹底解散。例如陸軍第一鎮駐綏軍隊，在五月初的時候，曾經因缺乏軍餉，“幾致嘩潰”，當時的議會人員為防止兵變，立即積極四處奔走籌款，規勸巨商大盛魁、通順店等顧全大局，籌到了軍餉，“率使兵禍消弭于無形”。

民國3年，北京政府頒布了地方自治試辦條例，但是由于綏遠地區“邊疆要塞，鎮撫為急，籌防施政，事務殷繁，匪患頻發，各縣皆被擾害，地方不靖……”所以并沒按例施行自治。民國十年12月，南京國民政府第二次全國內政會議在南京召開。會議決定改革縣政，以縣為自治單位，成立縣建設實驗區。⑥于是綏遠成立了綏遠全區自治籌備處，并且每月撥給經費一百二十元，由禁煙善后局負責撥發，籌備自治事宜。綏遠地區的地方自治分為二期籌辦，“如歸綏、薩拉齊為綏區最繁盛地點，民智開通，定為實行縣治第一期。托克托、和林格爾、清水河縣，或地勢偏僻，或區域偏小，暫時未有實施資格，定為第二期。”④于是歸綏縣于十二年二月照章選舉議員，籌設縣議會，，全區分五區投票，分別選舉了19名議員和后補議員。緊接著，薩拉齊縣和托克托縣以培養地方人才為目標籌設了自治講習所，共培訓學員34名。

民國14年9月，綏遠修正自治籌備處簡章，綏遠全區自治籌備處改為綏遠全區地方自治籌備處，另外又增設自治督察員二人。隨后綏遠各縣赴省參與會議，為創辦模范村訂立村制章則，并選派口齒伶俐的工作人員，分別去各個鄉村講解，宣揚自治。但可惜的是，時局變動，執政易人，自治事宜總是隨時停頓，所以綏遠地區的地方自治終歸是曇花一現。

綏遠地區的地方自治經歷了重重困難。首先，缺乏一個穩定的環境。盡管清末新政時，清廷已經明確認識到地方自治“于官治自治之限閾，鄭重剖析，勒為法典，上下相信，守之不渝。……各守分限，而責任亦無旁貸。”⑦但是基于皇權下的地方自治，清政府有一種天然的擔憂和被動。這種被動導致了清廷不會真正的將自治納入新政范圍。尤其在實行自治的過程中，選舉并未真正意義上的實現，多數地方政務還是由大的鄉紳把持。而后到民國初期，政局變動頻繁，軍閥混戰，由下表可以看出軍閥主政綏遠的情況，更加證明綏遠一直未能有一個安定的政治環境來籌劃。

其次，傳統思想阻礙太大。地方自治思想來源于西方，它與中國的傳統政治思想之間有著巨大差異。中國傳統政治思想是以皇權為中心的，習慣了自上而下的統治，地方缺乏對自主性的認識。盡管辛亥革命推翻了君主專制制度，建立起了民主共和國，雖然近代化工業被強迫的進入了傳統中國，但是傳統的觀念仍然根植于腦海。并且近代綏遠地區的社會既有社會制度的不同（封建制與郡縣制）又有經濟方式的不同（農業與畜牧業、游牧經濟），還有時代的不同（傳統社會與近代社會）。這些不同就將綏遠地區變成一個“舊俗未改、新習涌入、矛盾重重”的掙扎社會。許多民眾對新生事物仍然充滿著疑惑和不解，更不必說選舉自治之事了。endprint

再次，綏遠地區災荒嚴重。清末民初，遠的自然災害十分嚴重，旱災、水災、冰雹、霜凍接連不斷。“不意處暑期間，各縣逆風突起。不息者五日，天氣異常寒冷，到處飛雪，水皆成冰，而農霜普降，田禾受凍。”⑧災害不僅導致大量人口的流離死亡，對農業生產也造成了嚴重影響，農田顆粒無收，就會引起社會的動蕩沖突，例如綏遠地區的薩拉齊自清初以來就是商業重鎮，以貨、糧、錢、當四行為骨干。民國以來，“錢莊銀號悉被土匪洗劫而倒閉…”⑨于此同時，災荒對人們的思想意識也有很大影響。首先表現在在自然災害的打擊下，災民意志消沉、情緒低落，甚至喪失了繼續生存的信心和勇氣。更有甚者靠吸食鴉片，尋求心理安慰。這樣惡劣的生存環境導致民眾根本無暇顧及所謂的區域自治，本身就民智未開，再加上環境的不允許，可謂對自治的理解是先天不足，后天畸形。

其實，綏遠地區的地方自治從清末以來就進行的十分坎坷，再加上綏遠地區本身的不利條件，自治之路可謂艱難。但是綏遠進行自治也并不是一無所獲。首先，歷史上的綏遠地處偏僻，盡管與俄國接壤，但是并沒有受到其過多近代化的影響。但鴉片戰爭以后，尤其是清末新政以來，隨著新政的實施，綏遠才真正的開始受到近代化的影響，開始發展一系列的工業、建立近代警察制度等。尤其是自治的宣傳，像一股新鮮血液注入到民眾的血脈里，雖一時無法徹底理解，但卻促進了民眾民主意識的覺醒。盡管議會選舉并沒有真正的落實在綏遠民間，但是縣、區、村自治卻隨著縣董、區董、村董的建立而實行起來。尤其是面對村里土匪、偷盜等治安問題時，各區還自發建立了保衛團，修建了土堡，以保障村民的安全和生產。總之，綏遠地區的地方自治之路是艱難的前進，雖然曲折困難多，但是仍有成績。

注釋

① 地方自治思想指：在一定的領土單位之內，全體居民組成的法人團體（地方自治團體），在憲法和法律規定的范圍內，并在國家監督之下，按照自己的意志組織地方自治機關，利用本地區的財力，處理本區域內公共事務的一種地方政治制度.

② 故宮博物院明清檔案部，編.清末籌備立憲檔案史料：上冊[M].北京：中華書局，1979.

③ 本文所指的綏遠地區是1928年民國政府設立的綏遠省轄區，以今天的行政區劃標準劃分主要包括：內蒙古自治區烏蘭察布盟、呼和浩特市、包頭市、巴彥淖爾盟、鄂爾多斯市、烏海市、寧夏回族自治區的陶樂縣以及陜西省長城以北的部分.

④ 綏遠通志稿（卷六十一）·自治[C].內蒙古人民出版社，2007.

⑤ 十二廳指：原七廳：歸化城、薩拉齊、豐鎮、寧遠、托克托、和林格爾、清水河.新五廳：五原、武川、興和、陶林、東勝.

⑥ 鄭大華.民國鄉村建設運動[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

⑦ 故宮博物院明清檔案部，編.清末籌備立憲檔案史料（下冊）[C].中華書局，1979.

⑧ 周頌堯.綏災視察記[M].綏遠賑務會印，民國十八年.

⑨ 薩拉齊縣治（卷10）·經濟[C].民國三十年印.

？輥？輮？訛 牛敬忠.近代綏遠地區的社會變遷[M]，第一版.內蒙古大學出版，2001，2：30.endprint