國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變

蔡文壽

摘 要：我國目前正處在經濟迅速發展和體制轉軌的過程中，各類社會矛盾和沖突的出現，使得信訪問題頻繁凸顯，信訪活動日趨增多，與此同時，信訪制度也成為了各學界的研究熱點。本文旨在從國家政權建設的角度討論新中國信訪制度形成及演變的歷史過程，以便總結經驗與規律，進而更好地把握當前及今后的信訪制度改革。

關鍵詞：國家政權建設；新中國信訪制度；形成；演變

本文從國家政權建設的角度出發，對新中國信訪制度形成及演變的歷史過程進行了研究。研究發現，信訪制度是中國共產黨根據群眾路線而創立的，其具有社會動員和沖突化解兩個基本內容，并且信訪工作應做到二者的有機統一。但在信訪實踐中，總是出現偏重一方的現象，這就需要國家對信訪制度進行相應的調整，進而推動信訪制度的發展與演變。

一、信訪制度的創立與信訪工作的兩種取向

（一）信訪制度的確立

1951年頒發的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》標志著新中國的信訪制度正式確立。1957年，國務院發布《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，首次規定各級國家機關“必須有一位領導人親自掌管機關的處理人民來信和接待人民來訪的工作”，并要求“縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構”，標志著信訪制度作為一項國家制度的政治地位正式確立。信訪制度主要是中國共產黨在建政過程中自覺貫徹群眾路線的產物。

（二）國家信訪工作的兩種取向

信訪制度是根據群眾路線創立的，那么，國家信訪工作的基本內容必將由群眾路線來規定。根據黨的理論，群眾路線包括對立統一的兩個方面：一方面，黨是人民群眾的忠實代表，是全心全意為人民服務的，從這個角度來看，黨的利益同群眾的利益是統一的；但另一方面，黨是人民群眾的先鋒隊，代表著最廣大人民群眾的根本利益和長遠利益，而在廣大群眾中就包括比較積極的部分、中間狀態以及落后狀態的部分，尤其在最初時期，中間與落后狀態的人占大多數，因此黨同群眾又存在著對立的一面。黨同人民群眾這種既統一又對立的關系，決定了國家信訪工作也由兩個既統一又對立的方面構成。

國家信訪工作兩個基本內容：一個是以照顧大多數為優先考慮的沖突化解，其工作內容就是利用信訪渠道助貧問苦，以便及時化解社會矛盾，維護社會團結和穩定；另一個就是以改造大多數為優先考慮的社會動員。其工作重點則是利用信訪渠道激濁揚清，以便有效地調動民心民力，從而有效地貫徹國家的政策。信訪工作應該做到上述兩個方面的有機統一，才能適應國家的發展。但是，在國家特定時期，信訪工作往往都只圍繞其中一個方面展開，而忽視另一個方面，并相應發展出社會動員和沖突化解這樣兩種信訪工作取向。

二、1951-1978年間信訪工作中社會動員取向的片面發展及其信訪制度建設

（一）社會動員取向的片面發展

“五一”決定發布后不久，在一系列政治運動的推動下，中央特別注重發揮人民來信來訪的社會動員功能，還對利用群眾信訪活動進行社會動員的必要性、方法等做了大量論述，這就使得本來只是信訪工作兩個內容之一的社會動員片面地發展起來。1951年底，中央先后決定開展“三反”和“五反”運動，一些地方開始運用信訪手段進行群眾動員。1957年發布的《人民日報》將信訪工作與當時正在開展的整風運動相聯系，認為信訪工作只是整風運動的一部分，必須服務于整風運動。隨著整風運動迅速轉入反右運動，信訪工作也從服務于整風運動迅速轉變為服務于反右運動。結果造成大批因響應整風運動號召而積極去信去訪的群眾被劃為“右派”并遭到打擊。

（二）社會動員與信訪制度建設

社會動員取向的片面發展給信訪工作造成了嚴重后果，國家信訪工作不但對群眾的真實訴求缺乏了解和回應，而且無中生有地制造大量社會矛盾。1957年以后，隨著大政方針越來越“左”，國家實施社會動員的興致也越來越高，信訪工作脫離群眾實際、粗暴對待群眾訴求的情況也越來越嚴重，遭到人民群眾的抵制。社會動員取向一方面造成嚴重的信訪矛盾，另一方面也嚴重妨礙信訪制度建設，從而使信訪工作與群眾信訪需求的背離更加突出。

三、1978年以后國家信訪觀念的調整與信訪制度的科學化

（一）國家信訪觀念的調整

國家多年來頻繁的社會動員，特別是“文革”，嚴重損害群眾的切身利益，由此造成的社會矛盾嚴重地威脅到政治秩序和社會穩定，這就使得國家無法再漠視群眾的利益訴求，意識到切實解決好人民利益問題的重要性。另外，國家大政方針也從“以階級斗爭為綱”轉向“以經濟建設為中心”。兩方面的原因導致“文革”以后，特別是1978年第二次全國信訪工作會議以后，國家關于信訪工作的主導觀念迅速從社會動員取向向沖突化解方向調整。

1977年9月4日，《人民日報》發表題為《必須重視人民來信來訪》的評論員文章。該文承認，信訪工作“涉及群眾的切身利益”，要求各地“打一場處理信訪積案的‘殲滅戰，并且抓好經常性的信訪工作，使老案徹底清、新案及時辦”，這表明國家信訪觀念正在朝沖突化解方向調整。1978年底，第二次全國信訪工作會議召開，次年10月22日，《人民日報》發表題為《正確對待上訪問題》的評論員文章，不但將維護“安定團結”列為信訪工作的目標之一，而且對信訪群眾提出警告，指出用鬧事的辦法施加壓力，迫使國家突破現行政策規定的做法是十分錯誤的。從歌頌和鼓勵群眾來信來訪，到為了維護安定團結而不惜公開警告信訪群眾，表明國家信訪觀念已經實現從社會動員取向向沖突化解取向的調整。

（二）信訪制度的科學化

信訪觀念的轉變，使得國家積極推進信訪制度的科學化，進而引起了信訪制度建設的深刻變革。

首先是觀念上的理性化。社會動員取向的淡出，使國家更加傾向于仔細研究事物發展的規律，然后選擇一個最佳目標、最佳手段以及達到目標的最佳行動路線。思維方式的轉變，使國家對信訪活動的認識更加冷靜和客觀，信訪工作更加理性和務實；其次是機構的專職化。國家開始承認信訪工作具有獨立于政治要求的專業性，從而愿意根據合理分工而設立專職信訪機構，自覺而持續地推進信訪體制的專業化；為了化解社會沖突、維護社會穩定，國家把更多的精力用于促進社會整合上，逐漸以“公民信訪”觀念代替了敵我意識濃厚的“人民信訪”觀念。“公民信訪”觀念的興起推動了信訪工作的規范化和法制化，國家繼1995年頒布《信訪條例》之后，又在2005年做了修訂，在此期間，各地政府也相繼頒布和修訂本地《信訪條例》。2016年9月1日，國家信訪局微信公眾號正式開通運行。該微信公眾號設置有“信訪資訊”“信訪指南”和“網上信訪”功能，群眾可以通過國家信訪局門戶網站掃描二維碼，或在微信中查找并關注“國家信訪局”微信號，即可在“網上信訪”通道提交投訴請求或提出建議，也可查詢信訪事項辦理情況并進行滿意度評價。這就標志著我國的信訪制度在健全健康的政策領導下，正向著一個更貼近民心、表達民意、解決民事的方向發展。

四、結語

綜上所述，信訪制度的演變表現為一個矛盾運動過程，正是這些矛盾的存在，推動著國家對信訪制度的調整，從而推動著信訪制度的演進。希望通過本文對新中國信訪制度的形成與演變過程的探究，更多人能總結信訪制度演進的歷史規律，站在時代發展趨勢的高度認識信訪行為、研究信訪活動，為我國創造一個良好的信訪環境。

參考文獻：

[1]李蒙.我國信訪制度的演變及創新[D].中國地質大學（北京），2013.

[2]馮仕政.國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變[J].社會學研究，2012，04：25-47+242.endprint