浙江省農民工享受城鎮基本公共服務問題研究

高亞春+戰夢霞

黨的十八大報告和2013年中央經濟工作會議都將“有序推進農業轉移人口市民化”作為新型城鎮化的重中之重。2014年9月，國務院《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發〔2014〕40號）提出，要深化基本公共服務供給制度改革，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，努力實現城鎮基本公共服務覆蓋在城鎮常住的農民工及其隨遷家屬，使其平等享受市民權利。為落實國發〔2014〕40號文件精神，中國勞動保障科學研究院調研組赴浙江省J市和H市開展了實地調研，深入了解了J市和H市農民工享受城鎮基本公共服務的情況，對推動農民工享受城鎮基本公共服務的實踐經驗進行了總結，對存在的問題進行分析，并提出了相應的對策建議。

一、農民工的基本情況

（一）浙江省農民工的總體情況

據國家統計局浙江調查總隊公布的數據顯示，2015年浙江省農民工總量1329萬人，比2014年減少6萬人。2015年浙江省農民工月均非農收入為3605萬元，收入主要集中于1001-4000元，占比達86.5%。調查數據顯示，浙江省農民工以本地務工為主，省外務工以東部地區為主，外出就業地區類型以縣市城區為主，浙江超六成的農民工在本地就業，其中本地非農務工612萬人，占農民工總量的46%。從外出務工的地區類型看，浙江外出農民工主要到縣市城區，占外出農民工人數的48.8%；其次是地級市，占比為16.2%，在直轄市就業的占比較少，只有4.3%。從人員構成來看，以男性為主，年齡在41-50歲之間最多；文化程度較低，以初中和小學為主，醫療保障和養老保險參保率相對較高。從農民工就業的產業分布來看，浙江省農民工主要分布在第二產業，占比為57.1%，比2014年上升2個百分點。從就業的行業分布來看，最主要的六大行業是制造業（占44.8%）、批發零售業（占13.3%）、建筑業（占10.9%）、居民服務和其他服務業（占9%）、交通運輸倉儲和郵政業（占5.7%）、住宿餐飲業（占3.5%）。

（二）典型地區農民工的基本情況

1.J市農民工的基本情況

J市現有戶籍人口348.14萬人，其中農業人口187.16萬人，非農業人口160.98萬人；勞動年齡段人口235.6萬人，其中城鎮111.4萬人、農村124.2萬人。2008年以來，J市實施統籌城鄉綜合配套改革，推進了城鄉統籌發展，大量農村勞動力實現轉移就業。目前，J市農村轉移勞動力111.7萬人（本地農民工），實現就業人數108.8萬人，轉移就業率96.5%。

J市作為浙江省居住證制度改革和流動人口服務管理改革先行地，把外來農民工統籌為新居民。目前，全市登記在冊的新居民217.36萬人，其中勞動年齡段155.3萬人，實現就業人數145.8萬人（外來農民工），就業率達93.9%。

據J市企業用工監測情況顯示，全市農民工從事第一產業的人數占比6%，從事第二產業的人數占比66%，從事第三產業的人數占比28%。從崗位分布情況來看，農民工工作從事行業主要為紡織業、服裝業、機械制造業、餐飲業、住宿業、商業服務業等。

根據國家統計局J市調查隊的調查結果顯示，J市在接納外來農民工就業方面包容度高，農民工在J市就業時間跨度大，就業主要集中在個體經濟，主要特點包括以下兩方面：

一是農民工就業不受戶籍限制。在農民工找工作時是否受戶籍限制的調查結果顯示，只有3.3%的農民工表示自己在找工作時受到了戶籍限制，而超過95%以上的農民工表示自己在找工作時沒有受到戶籍的限制，這表明J市在農民工就業方面包容度高。

二是農民工就業主要集中于私營企業。從農民工就業所在單位或雇主性質來看，在私營企業就業的占72.7%；其次是個體經營戶，占15.5%；在機關團體事業單位、國有企業、集體企業、外商投資企業就業的分別占1.8%、1.8%、0.9%和1.8%。

2.H市農民工基本情況

H市流動人口在冊總數為98.1萬人，流動人口以務工、經商為主，其中務工人數為89.8萬人，經商人數為3.23萬人，主要來自于安徽、貴州、河南、四川等4個省份，占總數的61%。流動人員來H市后主要從事第二、三產業，以藍領職業者居多。流動人員總體上受教育程度不高，初中及以下學歷的占91.94%。年齡結構以青壯年為主，16-34周歲的占59.67%。

H市農民工就業變化趨勢主要體現在以下幾方面：

一是農民工就業地選擇趨向本地化。一方面，本地農民工就近轉移就業特征明顯。根據國家統計局H市調查隊對2015年H市區13個調查小區128戶農村家庭的監測調查數據顯示，79.3%的農民工選擇本地就業，在外出就業的農民工中，57.8%的農民工選擇就近就業，39.1%的農民工選擇在縣外省內就業，在省外就業的農民工僅占3.1%。另一方面，外地農民工返鄉就業意愿強烈。隨著東部地區用人成本不斷提高以及中西部地區經濟快速發展，企業內遷和外來農民工回流的比例不斷提高，比如僅安徽省當地務工人員就回流2萬余人。

二是本地農民工就業形勢趨向多元化。農民工就業的首選是進城求職務工，即正規就業。其次是選擇就近就地在鄉鎮企業和其他非農產業務工，農忙時以務農為主，農閑時進廠打工或打零工的靈活就業形式，也有農民工自己創辦實體經營。截至2015年12月底，全市共有本地農村轉移勞動力107.8萬人，其中，正規就業（登記就業）65.16萬人，占比為60.5%；靈活就業和創業型就業42.64萬人，占比為39.5%。特別是“大眾創業、萬眾創新”的大背景下，農民工回鄉創業熱情不斷高漲。

三是農民工外出就業群體趨向年輕化。根據對全市各區縣共125份調查問卷的統計結果來看，農民工就業年齡主要集中在20至40歲之間，占比84%。其中，20歲以下占1.6%，20-30歲的占44%；31-40歲占40%；41-50歲的占10.4%；50歲以上的占4%。可見目前農民工群體正處于第一代農民工向第二代農民工快速轉換的時期，50歲以上的農民工開始逐步退出城市，而他們的子女開始成為農民工的主力。endprint

四是農民工個體發展要求趨向差異化。根據國家統計局H市調查隊2015年對H市區農民工監測調查的統計分析，青壯年農村勞動力較傾向于外出務工，對個人發展的關注度較高。與傳統的農民工群體相比，這類農民工除基本的收入需求以外，更多地要求獲得尊重、要求公平對待、要求平等權益等，對就業地落戶、獲取社會保障、解決子女教育問題、享受公共醫療服務、享有更多市民權利等方面有較高要求。

二、浙江省推動農民工享受城鎮基本公共服務的政策措施

（一）“新居民事務局（所）”為新居民更好地提供服務

調研了解到，浙江省將務工、經商、創業的非本地戶籍、有固定住所的人員統一稱為“新居民”，取消了“農民工”“外來人員”“外來打工者”等稱謂。“新居民”稱呼上的創新是將農民工納入城鎮居民服務管理的范疇，農民工不再是一個特殊的、受歧視的群體，而是與當地戶籍居民身份平等的群體。

在借鑒發達國家國際移民管理方式的基礎上，浙江省首創“新居民事務局（所）”，負責全市新居民服務管理工作的組織、協調、指導和綜合管理，踐行農民工居民化服務管理理念。在市縣層面成立“新居民事務局”，在鄉鎮（街道）層面成立“新居民事務所”，在村、社區和100人以上的企業建立“新居民事務站（點）”，同時配備專職協管員為新居民提供服務。

（二）《浙江省居住證》確保新居民享受基本公共服務

《浙江省居住證》制度賦予了外來人員應享有的公民權利，是破除區域限制、縮小城鄉差別、公共服務均等化和戶籍制度改革的重大創新。調研了解到，浙江省對新居民實施了居住證制度。對在本地居住一定年限、具備一定條件但尚不具備戶口遷移條件的流動人口，給予享受與本地常住人口在子女教育、計劃生育、衛生防疫、公共就業服務等方面基本同等的待遇。居住證制度激活了以前在暫住證制度中被封存的各項平等公民權利，是由市民向公民轉型過程中的一個巨大進步。

居住證制度的創新在于逐步消除與戶籍掛鉤的各種權益分配和服務共享，此項改革也是目前戶籍制度尚未有根本性突破之前的權宜之策。居住證分為《臨時居住證》和《居住證》兩類，按照申領條件分為普通人員和專業人員兩種。《臨時居住證》申辦條件與原來的暫住證基本相同，年齡滿16周歲，擬在暫住地居住30天以上的新居民都需要辦理。《普通人員居住證》需要具備以下條件：持臨時居住證一年以上的新居民，有合法的固定住所，有合法穩定的生活來源，無治安不良記錄等。《專業人員居住證》的適用對象是具有中專、高中以上學歷或者具有熟練技術和管理經驗的新居民。《專業人員居住證》持有者待遇最高，這類新居民與戶籍人口待遇最為接近。《專業人員居住證》的審核發放以積分為基礎，規定凡滿150分的方可領取。積分分為基本分和附加分兩類。基本分中的學歷、年齡、職業資格、住所情況和生活來源都換算成分數，附加分內容包括工作經驗、創新、投資和獎勵情況。

三、浙江省推動農民工享受城鎮基本公共服務存在的主要問題

（一）農民工就業的結構性矛盾依然較為突出

由于農民工文化和技能素質相對偏低，流動性較大，與產業轉型升級對人力資源的需求還不相適應。隨著產業轉型升級的加快，以“機器換人”為重點的企業技術改造對農民工的就業影響大，一部分農民工轉向其他行業。據相關資料顯示，2015年H市全市完成以“機器換人”為重點的企業技術改造項目1205項，規上企業技術改造覆蓋面達到46.7%，每萬元規上工業增加值的平均從業人數下降10%。比如久立集團采用世界先進技術改造后，所有設備都具有全自動操作功能，企業用工減少66%。棟梁集團投資建設自動化立體倉庫，2個成品倉庫用工減少84%。“機器換人”等產業轉型升級技術的運用，減少了企業對低技能崗位的需求，對一線農民工就業帶來較大的影響，農民工就業結構性矛盾依然較為突出。

（二）農民工的社會保障權益尚未得到有效落實

農民工的社會保障意識不強，更注重即期的收入，社會保險參保率相對偏低，保障農民工的權益還需要做進一步推進。以職工失業保險制度為例，城鎮職工與農民合同制職工在繳費標準和待遇享受標準上尚未實現一體化。

（三）農民工在城鎮落戶的經濟壓力依然較大

進城農民工和農村居民的收入水平普遍較低，城鎮住房購買力仍然有限，這在很大程度上對農民進城落戶的意愿產生了較強的抑制作用。根據某縣農辦在2015年5月份的調查結果顯示，該縣不愿進城的農村居民平均月收入僅為2800元，遠低于具有進城意愿的農村居民平均月收入4200元，即使如此，相對于2014年上半年該縣縣城將近9000元/平方米的房價和全縣商品房平均價格6500元/平方米而言，購房對進城農民工來說依然壓力較大。

（四）居住證的含金量不高，對農民工的吸引力不大

浙江省居住證制度改革還處于起步階段，推進農民工市民化的體制機制需要在實踐中不斷完善。從J市和H市調研的情況來看，《浙江省居住證》的含金量主要體現在隨遷子女入學和享受保障性住房方面。由于農村的住房比城市的住房價格低，因此多數人寧可在農村買房也不在城市買房，居住證對大多數流動人口的吸引力不大，可享受政策的含金量不高，流動人口主動申領辦證的積極性也不高。

（五）隨遷子女入讀公辦學校的問題較為突出

農民工子女入學規模不斷擴大，使教育承載能力面臨嚴峻的挑戰。調研發現，農民工隨遷子女義務教育階段入讀公辦學校的問題和矛盾最為突出。進城務工人員隨遷子女接受義務教育需求與辦公教育資源相對短缺的矛盾，已成為制約地方義務教育高位均衡發展、推進小班化、實現教育現代化的瓶頸之一。

四、推動農民工逐步平等享受城鎮基本公共服務的對策建議

（一）加強農民工培訓，緩解農民工就業的結構性矛盾

產業結構優化升級不僅僅是技術設備的升級換代，更重要的是勞動者技能提升。建議浙江省要加強就業創業服務，實施農民工技能提升行動，強化農民工創業技能培訓，力爭五年內使農民工職業技能上等級，以彌補產業轉型升級過程中出現的技能人才短缺的問題。充分整合人社、農辦、教育等各部門培訓資源，為已就業的農民工提供各類技能提升培訓；為尚未就業的農村剩余勞動力提供就業創業技能培訓，為其有效轉移就業提供技能基礎。發揮高等院校、中職院校在提升農民工技能和素質中的重要作用，依托“省農民大學+市農民學院+縣區農民學校”的梯度培育機制，系統推進農民素質提升培訓。

（二）完善社會保障制度，維護農民工的合法權益

建議完善各類社會保障制度的銜接辦法，推進社會醫療保險制度的整合，健全農民工與城鎮職工統一的失業保險制度，努力實現農民工工傷保險的全覆蓋。深化全民參保登記，做實人員參保信息數據庫，為擴大社保覆蓋面提供有效依據。做實社會保險繳費基數，強化依法征繳，努力提高農民工參保率。加強社保經辦體系建設，做好社會保險關系轉移接續工作，提高對農民工的社會保險服務能力。

（三）完善住房保障政策，推進農民工在城鎮落戶

建議根據戶籍改革步伐，不斷完善機制，研究外來務工人員住房保障辦法。以公租房保障為主，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，促進符合條件的農民工及其隨遷家屬在城鎮有序落戶，逐步將在城鎮穩定就業的農民工納入住房公積金制度實施范圍，推動企業為建立穩定勞動關系的農民工繳納住房公積金。結合住房公積金制度實施擴面，積極鼓勵社會力量投資建設公共租賃住房，面向農民工等企業職工和困難人群出租。

對于愿意在城鎮落戶的農民工，可以探索通過積分制的方法讓他們在城鎮落戶。對于那些不愿意在城鎮落戶的農民工，也要尊重他們的意愿，加大政策執行力度，積極推進配套改革，讓農民工真正享受與本地居民同等的基本公共服務。

（四）推進居住證制度改革，提升居住證的含金量

為提升居住證的含金量，建議以居住證為載體，按照權利義務對等、梯度服務原則，將《浙江省居住證》持有人的個人情況進行量化，并按照量化情況確定可以相應享受的公共服務和便利內容，強化梯度化公共服務待遇對流動人口的引導和調控作用。同時積極推進IC卡居住證發放工作，真正把IC卡居住證建成集政府管理、小額支付、公共服務以及社會事務辦理于一體的綜合性卡證，拓展延伸各項服務功能，提升居住證的含金量。

（五）加大公辦學校投入，提高隨遷子女入學比例

加大公辦學校教育投入，逐步提高公辦中小學接納新居民子女就學的比例。支持新居民子女學校建設，保障新居民子女平等接受教育的權利。endprint