土地整治問題及對策探析

程杰++馬增輝++孔輝++馬洪超

摘要：指出了土地整治是隨著人類對土地的大量需求應運而生的。結(jié)合土地整治由來及現(xiàn)狀，梳理了在土地整治中存在的問題：資金、項目管理、生態(tài)、科技創(chuàng)新問題等。提出了要從根本上解決土地整治存在的問題，可從土地整治目標、土地工程學科建設、健全法律法規(guī)制度出發(fā)，采用先進的技術(shù)、規(guī)范的整治過程，進行“三位一體”的生態(tài)整治，以保證土地資源的永續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：土地整治；工程質(zhì)量；人地矛盾

中圖分類號：S28

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）16021003

1引言

土地是萬物之本，是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎，然而中國自近代以來的基本國情就是人多地少、人地矛盾尖銳而突出[1]。在快速工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的驅(qū)動下，市場化、信息化和國際化等的深入發(fā)展，資源環(huán)境矛盾迅速加劇，人地關(guān)系日趨緊張，土地資源的可持續(xù)利用與管理形勢嚴峻，糧食安全和生態(tài)安全問題日益嚴重[2]。因此，要嚴格保護耕地紅線不動搖，國家大力推進土地整治，以保障城鎮(zhèn)化對土地資源的巨大需求，確保耕地總量的動態(tài)平衡。我國自開展土地整治以來，取得了一些令人可喜的成績[3]，但從整治初期的規(guī)劃到實施依然還存在一些問題。筆者系統(tǒng)梳理土地整治過程，從土地整治規(guī)劃、資金、項目管理、生態(tài)環(huán)境等環(huán)節(jié)出發(fā)，全面剖析了土地整治存在的問題，探索高質(zhì)量的土地整治策略，為實現(xiàn)土地整治由土地數(shù)量向質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境保護轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展生態(tài)型土地整治，確保了土地資源的可持續(xù)利用拋磚引玉。

2我國土地整治由來

1996年我國耕地數(shù)量為19.51億畝，2006年為18.27億畝，10年間耕地少了1.24億畝，為確保我國糧食安全，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，18億畝耕地是不可逾越的一道紅線。為了保障發(fā)展、保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置，1997年《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出 “積極推進土地整理，搞好土地建設”。1999年新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定：“國家鼓勵土地整理”。 2003年3月，國土資源部頒發(fā)的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010）》，包含了土地整理、土地復墾和土地開發(fā)三項內(nèi)容。2008 年黨的十七屆三中全會提出：“大規(guī)模實施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進。”2012年，《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，在概念上進行統(tǒng)一，選擇了“土地整治”這一術(shù)語。明確了“十二五”期間土地整治的五項主要任務：一是統(tǒng)籌推進土地整治；二是大力推進農(nóng)用地整治；三是規(guī)范推進農(nóng)村建設用地整治；四是有序開展城鎮(zhèn)工礦建設用地整治；五是加快土地復墾[4]。標志著土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署[5]。

土地整治是通過對低效利用、不合理利用及未利用土地進行治理，對生產(chǎn)建設破壞和自然災害損毀的土地進行恢復利用，從而提高土地利用率，包括農(nóng)用地整理、土地開發(fā)、土地復墾、建設用地整治等[16]。十幾年來，土地整治得到了國家的大力支持，各級政府和國土部門重視也相當重視，根據(jù)2011～2016年《國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示（表1）[13] ：通過土地整治有效保證了耕地紅線，耕地數(shù)量逐漸趨于穩(wěn)定，截至2016年底全國耕地面積達13495.66萬hm2（20.24億畝）。

3土地整治中出現(xiàn)的問題分析

土地整治是一項系統(tǒng)工程，包括規(guī)劃、科研、實施、驗收、后評價等；涉及面廣，包括農(nóng)業(yè)、水利、道理、交通等； 技術(shù)要求高，不同地質(zhì)地貌，整治技術(shù)不同，同時，我國土地整治起步較晚[6]，導致在當前的土地整治實踐工作中依然存在著不可忽視的問題，隨著“十三五”土地整治規(guī)劃的發(fā)布，我國土地整治正處于前所未有的重大戰(zhàn)略機遇期，在土地整治面臨新形勢、新機遇的同時，也面臨著諸多嚴峻的挑戰(zhàn)。只有深入分析土地整治各個環(huán)節(jié)，才能從根本上解決問題。

3.1土地整治規(guī)劃問題

土地整治規(guī)劃是科學指導土地整治工作的重要依據(jù)，是新型城鎮(zhèn)化，建設社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要抓手和平臺。在土地整治規(guī)劃中常出現(xiàn)的問題：一是由于規(guī)劃設計單位缺乏對項目地的實際調(diào)研踏勘，常出現(xiàn)規(guī)劃與實際不符的情形，尤其是當?shù)厮椋匦尾环欢且?guī)劃設計深度達不到施工要求，單純追求“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連”的設計效果，使規(guī)劃與實際脫節(jié)，不但改變了原自然的合理布局，還給當?shù)厣a(chǎn)生活造成了負面影響；三是存在先整治后規(guī)劃的現(xiàn)象，由于部分土地整治項目選址過于隨機，盲目地開展工作，不僅浪費了資金，并可能損害農(nóng)民利益等。土地整治規(guī)劃亟須構(gòu)建新格局。

3.2土地整治資金問題

土地整治工作涉及面廣、建設周期較長，資金需求量大，尤其是農(nóng)村土地整治項目，既要統(tǒng)籌解決土地整理復墾、 拆遷安置補償、 又要進行居民點基礎設施配套建設，需要巨額資金支持。目前，各地實施土地整治中，土地整治資金主要以政府投入為主，資金來源較為單一，因此，如何啟動社會資金的進入特別是民營資本進入土地整治領(lǐng)域是迫切需要解決的大問題。另外，土地整治項目周期長，占用資金量大，資金管理未能完全形成一個系統(tǒng)，在資金使用過程中，由于監(jiān)管機制不完善，導致資金普遍存在著效率不高的問題。

3.3土地整治項目管理問題

在土地整治項目具體實施過程中，也存在一些亟待解決的新情況、新問題。突出表現(xiàn)在：一是由于項目建設與規(guī)劃設計不符，常常出現(xiàn)頻繁變更項目設計，導致項目進度無法按時完成。二是實施監(jiān)管不到位，部分現(xiàn)場的施工隊伍技術(shù)水平偏低，專業(yè)技術(shù)人員在崗較少，監(jiān)理人員技術(shù)結(jié)構(gòu)單一，沒有配備測量、水利、道路、施工管理等監(jiān)理人員，導致項目建設質(zhì)量不高。三是竣工驗收階段沒有詳盡的規(guī)程及統(tǒng)一的標準來指導驗收，導致質(zhì)量無法保證。

3.4土地整治引發(fā)生態(tài)問題

許多土地整治項目都把增加耕地數(shù)量作為主要指標，過度重視“占補平衡”和“總量平衡”，尤其是在當前耕地總量動態(tài)平衡的剛性制約下，缺乏衡量土地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等方面的硬性指標，在土地整治過程中采取不當?shù)姆绞剑豢杀苊鈱χ苓叺霓r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生消極影響。比如，在土地整治過程中，使用推土機等大型機械設備進行大面積的土地平整、坑塘填土等，可能引起土壤板結(jié)，破壞經(jīng)過長期耕作、施肥、灌溉而熟化的土壤層；此外，硬化的道路、溝渠將原來完整的生物生境分割成若干個孤立的塊體棲息地，改變了地表水熱狀況和性質(zhì)，破壞了生物資源的多樣化等。endprint

3.5土地整治科技創(chuàng)新問題

目前，大多數(shù)土地整治僅僅是對土地進行平整，而土地平整原是為傳統(tǒng)灌溉提供條件，只是土地整治過程中的一個手段。對于退化土地、污損土地等土地，即使土地十分平整也無法使用。由于未對整治土地進行科學診斷，實地分析，以至于新增耕地普遍質(zhì)量低，整治出的土地不能得到高效利用。歸根結(jié)底是缺乏土地整治科技創(chuàng)新，缺乏土地整治先進技術(shù)。

4提高土地整治工程質(zhì)量措施

土地整治規(guī)劃問題也可能會引發(fā)生態(tài)問題，因此將規(guī)劃問題與生態(tài)問題采用明確土地整治目標，強化生態(tài)保護與修復的方式來解決。土地整治科技創(chuàng)新問題主要是需要建設土地整治工程學科，促進技術(shù)集成與創(chuàng)新來解決。土地資金及項目管理可通過技術(shù)標準規(guī)范，法律法規(guī)來約束，具體措施如下。

程杰，等：土地整治問題及對策探析

經(jīng)濟與管理

4.1明確三位一體的土地整治目標，強化生態(tài)保護與修復

土地整治是盤活存量土地、強化節(jié)約集約用地、適時補充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。要實現(xiàn)保障發(fā)展和保護資源雙贏的“雙保”戰(zhàn)略方針，必須從保質(zhì)保量提供可利用的土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的整治目標，土地整治利用與生態(tài)修復同等重要，只有保證土地生態(tài)系統(tǒng)的和諧與穩(wěn)定，才能實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用。為實現(xiàn)三位一體的土地整治目標，就要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，以服務生態(tài)文明建設為總體目標，因地制宜制定整治方向，從項目區(qū)選擇到土地整治規(guī)劃、設計、施工、養(yǎng)護等所有環(huán)節(jié)，都要貫徹生態(tài)學的理念，把生態(tài)理念融入實務中。

土地整治既要強化目標導向，重視質(zhì)量提升，建設生態(tài)國土，又要堅持問題導向，重視污染治理與生態(tài)修復等問題。在具體土地整治項目前期，實地調(diào)研勘測，充分了解自然、氣候、水文、地質(zhì)、人文、社會經(jīng)濟等條件，秉承科學規(guī)劃原則，將生態(tài)化建設貫穿規(guī)劃之中，并將方案進行專家論證，彌補缺點。具體實施時，注重生態(tài)保護，做好水土保持措施，修復脆弱生態(tài)。整治完成后，依托專業(yè)化種植公司，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，實現(xiàn)土地整治生態(tài)化建設與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化無縫對接。

4.2科技創(chuàng)新推進土地工程學科建設，促進整治技術(shù)發(fā)展

科技創(chuàng)新就是要用先進實用的新技術(shù)、新方法、新思路，探索解決過去解決不好、解決不了的實際問題。土地整治要大膽探索實踐，圍繞學科建設，加強科技創(chuàng)新：一是創(chuàng)新平臺建設，聯(lián)合政產(chǎn)學研一體化，努力在國家級平臺建設上取得突破；二是謀劃學科發(fā)展，2017年3月土地整治工程納入了國民教育系列，但土地整治是集水利工程、電力工程、道路工程為一體的綜合性學科，因而繼續(xù)健全完善學科體系、加強土地有機重構(gòu)核心理論研究，尤其是土地整治材料基礎研究，對技術(shù)創(chuàng)新尤為重要；三是關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，圍繞土地整治修復類型，在沙地治理、染污土地修復、損毀土地復墾等土地創(chuàng)新關(guān)鍵技術(shù)，形成特有整治技術(shù)，促進標準規(guī)范發(fā)展；四是加強國內(nèi)外交流合作，融合國內(nèi)外土地整治先進理念，助推土地整治與技術(shù)創(chuàng)新邁上新臺階[7]。

4.3健全法律法規(guī)制度，從嚴管理

2016年5月，國務院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”），“土十條”是第一個土壤污染防治法，對國家土壤環(huán)境保護工作提供了非常清晰的中長期路線圖，為國家下一步更好地推進土壤環(huán)境保護工作提供了很好的頂層設計。嚴格執(zhí)行“土十條”，防治、杜絕、治理土地污染。同時，堅持最嚴格的耕地保護制度，繼續(xù)完善土地整治方面法律法規(guī)。國家、自治區(qū)應出臺有關(guān)文件明確各級人民政府對土地整治項目的管理責任，嚴格執(zhí)行工程建設和驗收規(guī)范，規(guī)范項目施工招投標管理，嚴格按照合同進行工程建設，明確雙方責任與義務，保質(zhì)保量完成土地整治建設工作[8]。

5結(jié)論

土地整治作為土地資源可持續(xù)利用的一項重要內(nèi)容，通過多年發(fā)展，我國的土地整治工作頗有成效，但在土地整治中出現(xiàn)的問題依然突出，為更好地解決土地整治問題，一是更加明確三位一體的土地整治目標，強化生態(tài)保護與修復，只有以保護生態(tài)位目的的土地整治才是符合人類社會發(fā)展的土地整治；二是繼續(xù)加強科技創(chuàng)新推進土地工程學科建設，促進整治技術(shù)發(fā)展，只有健全的學科體系才有堅實的理論基礎，促進實踐發(fā)展；三是健全法律法規(guī)制度，從嚴管理，只有做到有章可尋，有法可依，才能保證土地整治的規(guī)范有序進行。土地整治意義重大，需全民參與，共謀發(fā)展。

2017年8月綠色科技第16期

參考文獻：

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