反腐倡廉的目標應當是實現廉能政治
——本刊專訪北京大學中國政治學研究中心教授何增科

采訪_本刊記者 化定興（發自北京海淀）

反腐倡廉的目標應當是實現廉能政治
——本刊專訪北京大學中國政治學研究中心教授何增科

采訪_本刊記者 化定興（發自北京海淀）

何增科

十八大以來，反腐成績有目共睹，腐敗的治理逐漸從治標走向了治本，為全面深化改革減輕了阻力，為十九大的勝利召開奠定了基礎。十八屆三中全會提出，全面深化改革的目標是推進國家治理體系和治理能力的現代化。那么，國家治理體系和治理能力現代化的標準是什么？該如何推進？就這些問題，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了北京大學中國政治學研究中心教授何增科（以下簡稱“何”）。

腐敗亞文化逐步被新的政治文化所代替

記：黨的十八以來，反腐成果斐然，得到國內外的廣泛贊譽，您如何評價這五年的反腐成效？

何：黨的十八大以來，經過五年來“廉政風暴”的洗禮，“反腐敗斗爭的壓倒性態勢已經初步形成”，腐敗現象發展蔓延的勢頭得到有效遏制。國家統計局和中國社會科學院相關問卷調查結果均顯示，受訪群眾對黨風廉政建設和反腐敗工作成效滿意度和對未來遏制腐敗現象的信心都超過90%，這表明群眾對執政黨這幾年反腐敗高度滿意并對未來反腐敗前景充滿信心。更為可喜的是，社會基本價值回歸正常，人們不再羨慕貪官，不再羨慕非法暴富，不再“笑貧不笑貪”，腐敗的亞文化逐步被崇尚清廉的新的政治文化所代替。

以“治標為主”，使官員不敢貪的反腐敗階段性目標已經基本實現。十八大以來這五年取得這樣的成就很不容易。我們知道，懲治腐敗的有效性=發現和查處腐敗的概率+懲治的力度。懲治的力度主要表現為紀律處罰的幅度和法律定罪量刑的尺度，單就懲治的力度來說，十八大前后并沒有太大的變化。最大的變化是發現和查處腐敗的概率大大提高，換言之，“手莫伸，伸手必被捉”的概率大大提高，由于官員身邊被查處的貪官比例大為提高，對許多官員產生了強大的震懾作用，權衡利弊得失和風險之后，很多官員選擇了收斂和收手。

記：為什么十八大后反腐敗能取得這樣顯著的成效呢？

何：以習近平總書記為核心的新的中央領導集體在反腐敗方面表現出大無畏的政治決心和政治魄力，對腐敗分子除惡務盡，“老虎蒼蠅一起打”，沒有人有免查的特權，反腐敗做到了無死角、無禁區、無例外。

創新巡視制度，通過巡視問責、公開巡視、問題導向的巡視、巡視和執紀司法相結合、綜合巡視和專項專題巡視相結合等巡視“新政”，解決了腐敗懲治中權力不對稱和信息不對稱的問題，巡視組上有充分授權、下接民情地氣，成為反腐敗“利劍”。

中紀委官網設立網絡舉報專區，公民通過信訪、網絡等渠道參與反腐敗熱情空前高漲，90%以上案件查處線索來自公民舉報。地方層面，公民通過“隨手拍”等形式提供違法違紀線索現象趨于活躍。

加強反腐敗國際合作，加大了追逃追贓的力度。從2014年到2016年年底，我國從世界上70多個國家共追回外逃人員2566人，其中“百名紅通”人員37人，追贓86.4億元人民幣。與此同時，新增的外逃情況出現了逐年大幅度減少的趨勢。2014年新增外逃人員為101人，2015年降到了31人，2016年已經降到了19人。這些數據，從另一個方面印證了反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成。

提高了法律和紀律的執行力,破除了領導更迭后的前18個月反腐敗趨緊而后逐步放松的所謂18個月”魔咒”,執紀執法始終保持高壓態勢,久久為功，嚴防反彈。

上述這五方面也是十八大后反腐敗取得成功的寶貴經驗，值得堅持和完善。

廉政建設的目標不應只停留在廉潔政治上

記：與腐敗相對的是廉潔，近年來，您在廉潔政治的基礎上提出了“廉能政治”，這兩者有何不同？

何：在傳統的思維看來，腐敗政治的對立面是廉潔政治，因此反腐敗的目標應當是建設廉潔政治。但縱觀人類政治史，在清廉和能干有為之間的結合上存在著四個象限：一個是既腐敗又無能，一個是既清廉又能干有為，還有一個是貪而有為、貪而能干，再一個是廉而不為、廉而失能。一個腐敗無能的政權難以逃脫衰敗滅亡的命運，這已為古今中外無數的歷史事實所證明，也已成為人們的共識。與腐敗無能的政權相對應的是廉潔有為、廉潔有能的政權或廉能政治。在這兩個極端狀態之間還存在著若干中間狀態，其中既有貪而有為、貪而有能的官員占主體的政權，也有廉而不為、廉而失能的官員占多數的政權。這樣就為反腐敗和廉政建設提出了一個新的重大命題，反腐倡廉和廉政建設的目標到底是實現廉潔政治還是實現廉能政治？

廉潔政治是與腐敗政治相對而言的一種理想政治狀態。廉潔政治應該包括七個方面的內容：有廉潔的執政黨和參政黨；有廉潔的政府；法為良法；任人唯賢；實現司法正義，杜絕司法腐??；消除了公對公、下級對上級的所謂“公賄”和以單位名義從事的腐敗犯罪；消除了各種亞腐敗或準現象如侵害群眾利益的各種不正之風，實現風清氣正。

與廉潔政治概念相比，廉能政治概念的范圍更加寬廣，要求更高。除了要求具備廉潔政治的上述七條標準外，還應具備以下四條標準：一是政治家和職業文官具備必要的職業素養和專業能力，能夠勝任本職工作；二是能夠實現科學決策和符合專業政府的要求；三是符合效益政府和低成本政府的要求；四是政治家和職業文官普遍廉而有為，勤勉敬業，政治家政績突出，文官業績顯著。

反腐倡廉和廉政建設的目標不應只停留在廉潔政治的目標上，否則以廉潔政治為目標有可能得到的卻是一個廉而不為、廉而失能的政權，而這樣的政權仍然不能說是一個好政府，同時這樣的政權可能會錯失發展的寶貴機遇期，并會逐步失去民眾的信任和支持。反腐倡廉和廉政建設的目標應當是實現廉能政治，即建設一個廉而有為、廉而有能的政權，這也是國家治理現代化的內在要求，而國家治理的現代化對于該國整個現代化事業發揮著牽引作用。從這個意義上講，廉能政治才是民眾真正需要和衷心支持的政權。

記：廉能政治的一個內在要求就是要廉而有為，但隨著反腐的深入，有些地方出現了為官不為的現象，這是什么原因導致的？

何：當前中國出現了一個新的現象：一些干部不貪腐但也不干事，“廉而不為”“廉而失能”。一些干部盡量減少因公外出開會調研的次數，盡量少承擔項目甚至不承擔項目，有的鄉鎮干部盡量不下村指導工作，少做多說甚至只說不做等。干部清廉與“懶政怠政”現象并存，組織廉潔但卻機構“空轉”。這種現象雖然目前只是一種苗頭，但卻值得高度警惕。

近些年來，自上而下的監督和問責的力度不斷加大，對官員公務行為和行使權力的限制和約束日益增多。這些新規定和新舉措在發揮積極作用的同時，也出現了一些非預期后果。一些新規定偏重于對官員行為的限制和約束，一定程度上缺乏對官員“干實事”“為民辦事”的正向激勵機制，限制性規定過于瑣細和嚴苛出現過度規制和埋設“制度陷阱”的苗頭，束縛了官員干事辦事的手腳。自上而下日益嚴格的監督和問責機制縮小了基層和地方政府官員的自主性和自由裁量權，為了避免被問責而等待觀望，為了逃避被追究責任的風險而推卸責任，出現逐級向上級請示而無人愿意負責任現象。由于總體激勵機制還沒有理順， 同時過度規制和問責強化，加上腐敗行為被發現和查處的風險增大，有的官員選擇了廉而不為的行為策略,一些公共組織呈現出廉而失能效率低下的運行狀態。

懲治腐敗能力現代化的核心標志是法律面前無特權

記：根據您的研究，衡量國家治理體系和治理能力現代化的標準是什么？

何：推進國家治理體系和治理能力現代化的目標應當是建立現代國家治理體制。現代國家治理體制的基本構件應當包括四個組成部分：國家、法治、民主、治理制度。國家治理現代化的目標相應地有四個：強有力的國家，受約束的國家，負責任的國家，包容性國家。

強有力的國家是指擁有職業政治家和職業官僚群體、國家能力強大、國家認同感強烈且同時享有相對于社會的必要自主性的現代國家。

受約束的國家是指國家權力受到憲法和法律的剛性約束同時建立起以權力約束權力的分權制衡機制從而為公民權利提供可靠保障的法治國家。

負責任的國家是指職業政治家群體經過自由的政治競爭過程，由作為授權主體的人民或其代表機關選舉產生并向人民及其代表機關負責，職業官僚群體則在職業政治家的有效政治控制下依法從事公共管理工作，因此它是一種建立起向人民負責的政治責任鏈的民主國家。

包容性國家是指包容性制度在經濟、政治、社會、文化、生態等各方面公共事務治理中占據主導地位的國家。

記：那么，如何推進國家治理體系和治理能力的現代化？

何：國家建設、法治建設、民主建設和治理制度建設是實現這四個目標的基本途徑，同時也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基本途徑。國家建設包括國家機構和能力建設以及民族國家認同建設兩個方面。法治建設是法治逐漸替代人治的過程。民主建設涉及政權組織形式通過革命或改革而實現民主化的過程。治理制度建設是從汲取性、排斥性治理制度走向包容性治理制度的過程，增強治理制度的包容性可以通過治理制度改革創新來實現。包容性的治理制度可以增強國內外民眾對一國治理制度的認同和認可，在國內，治理制度認同程度的提高可以增強國家的凝聚力，在國外，可以增強該國制度對他國民眾的吸引力，從而增強國家的“軟權力”。

記：懲治和預防腐敗的能力是國家治理能力的重要組成部分，從目前來看，提高懲治和預防腐敗的能力還需要在哪些方面著力？

何：懲治和預防腐敗的能力是國家治理能力的重要組成部分。懲治和預防腐敗能力不僅包括黨和政府懲治和預防腐敗的能力，而且還包括市場和企業、公民與社會組織在拒絕腐敗、抵制腐敗和參與預防和懲治腐敗方面的能力素質。懲治和預防腐敗的能力建設要做到這三個方面兼顧，不可有所偏廢。國家治理能力的現代化同樣需要各類治理主體懲治和預防腐敗的能力素質的現代化。黨和政府懲治腐敗能力的現代化，其核心標志是做到法律面前無特權，人人平等，消除“選擇性懲治”和“法不責眾”現象，實現“老虎蒼蠅一起打”。黨和政府預防腐敗能力的現代化，其核心標志是預防腐敗的制度體系得到優化，革除那些導致腐敗高發多發的激勵機制、機會結構和軟約束性的體制機制，使權力的制約和監督貫穿于權力運行的全過程。

懲治和預防腐敗能力的現代化，還需要發揮市場和企業在預防和懲治腐敗方面的積極作用，發揮行業協會商會通過行業自治自律機制在約束企業行為方面的作用。懲治和預防腐敗能力的現代化，同樣需要發揮公民和社會組織在參與懲治和預防腐敗方面的積極作用?，F代公民意識教育和公民道德建設對于保證公民拒絕行賄、抵制受賄、參與社會監督來說必不可少。社會組織既可能成為滋生腐敗的溫床，更有可能成為懲治和預防腐敗中一支重要的協同力量。

個人簡介》》

何增科，曾任中共中央編譯局世界發展戰略研究部主任并兼任中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心主任，后改任巡視員?，F任北京大學中國政治學研究中心學術委員會主任、教授。研究方向為當代中國政治，主要研究領域包括：腐敗與反腐敗、政治改革與政府創新、社會治理與社會創新。發表中英文文章180多篇，專著、合著、主編著作十余部。腐敗研究方面的代表作有《政治之癌——發展中國家腐化問題研究》《反腐新路——轉型期中國腐敗問題研究》《腐敗防治與治理改革》《廉潔政治與國家治理》等。