文明與立法

屈一平

圍繞“精準立法促進社會文明”這一主題，民革中央主席萬鄂湘率隊，歷時一年先后赴12個省份實地調研，最終形成《關于精準立法促進社會文明的建議》。

近日，一則“兩名中國游客在德國行納粹禮被抓”的新聞廣為流傳。隨著生活水平的提升和簽證的便利化，中國游客出境旅游越來越方便，在給當地帶來巨大經濟效益的同時，在埃及神廟刻字、羅浮宮噴泉里洗腳等不文明行為也一次次挑戰著民眾的神經。

公共場合罵臟話、直接吐痰入垃圾桶、集體闖紅燈……比出游時的不文明行為更不堪的是，國內隨處可見的不文明行為，令五千年歷史的文明古國，面臨文明考驗。

道德譴責、輿論批評、媒體曝光……多年來種種手段維護文明顯得力不從心，那么，如何讓實施不文明行為的人付出應有的代價，嘗到“痛”的滋味？

記者了解到，在香港，根據《定額罰款（公眾地方潔凈罪行）條例》規定，公共場合罵臟話最高罰2000港元、坐監10天。而在新加坡，這一行為將面臨更嚴厲的懲罰：鞭刑。

距離香港僅600公里外的廈門，也即將出臺一部文明法規，與之前其他城市的《文明條例》不同的是，此次給文明立法，具有很強的操作性，綜合治理性和嚴厲程度開創中國文明立法先河。

不為人知的是，這背后，有著一份非常詳細的“文明立法”菜單——《中華人民共和國社會文明促進條例（示范文本）》，這份中國文明立法的“寶典”，由民革中央聯合中國人民大學起草，以期為國家和地方立法部門提供借鑒參考。廈門、貴州等地正在制定過程中的社會文明法規即參考了該示范文本。

“精準立法促進社會文明”是民革中央2016年的一項調研課題。圍繞這一主題，民革中央主席萬鄂湘率隊，歷時一年先后赴12個省份實地調研，最終形成《關于精準立法促進社會文明的建議》（以下簡稱《建議》）。

在全國政協十二屆五次會議上，作為以社會法制為參政議政重點領域之一的參政黨，民革中央以《精準立法促進社會文明》為題，提出重磅建言。

這份報告，回答了文明的道德與法律爭議的問題，回答了有沒有必要性立法的問題，回答了在中國，統一的文明立法有沒有可能的問題，也回答了文明立法如何執行的問題。

很快，民革的調研報告得到中央政治局五位常委的批示。

8月15日，民革中央調研部部長付悅余接受《人民周刊》獨家專訪。他表示，文明的立法，是一個從激勵到處罰的綜合治理體系。“如果立法，最后得不到執行，就不如不立。”他一再強調，“社會文明是個大課題，事關長遠，不僅包括立法，也包括公民道德的提升、社會經濟的發展等多個方面，需要綜合推動，長時間努力，才能讓中國社會文明邁向更高的水平。”

初心

2016年，中國出境游客數達到了空前的1.22億人次，蟬聯全球出境旅游人次的世界冠軍。與此同時，一些不文明的形象報道屢見報端：公共場所大聲喧嘩、闖紅燈、隨地吐痰等等行為，令國人擔憂。

“除了經濟社會發展水平、傳統習俗、城鄉差異等多方面因素，行為規范剛性缺失、立法不夠精準，是社會不文明行為屢禁不止的重要原因之一。”民革中央調研組給出了這樣的基本判斷。

在這一背景下，民革中央充分發揮在社會法制領域的參政議政優勢，從法治德治相結合和促進國家治理能力現代化的視角，啟動了“精準立法促進社會文明”調研。

圍繞“精準立法促進社會文明”主題，民革中央主席萬鄂湘率隊，歷時一年，先后赴四川、陜西、山西、吉林、湖北、河南、安徽、山東、湖南、江西、福建、上海等12個省份實地調研。

調研大體分為兩個階段：第一階段從選題提出到2016年9月，調研組先后赴陜西、山西、四川、上海、吉林等地開展調研，在此基礎上提交的《關于精準立法促進社會文明的建議》，得到四位中共中央政治局常委重要批示。從10月開始，為落實批示精神，民革中央又先后趕赴湖北、河南、安徽、山東、湖南、江西、福建等地，進行第二階段調研。

10月11日，民革中央第二階段調研啟程當天，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過了《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，這與民革中央此前建議有頗多契合之處，也讓調研組一行備受鼓舞。

然而，現實是，中國并沒有一部成熟的社會文明條例。如何制定一部可操作性強的精準立法？

付悅余說，“民革中央主席萬鄂湘提出，要從比較法的角度研究社會文明程度高、公民素質高的國家、地區，了解他們有什么成功的經驗。”國際上也普遍認為，新加坡、日本、香港等國家和地區的社會文明程度較高，得益于其較高的法治水平。

經過半年多的實地調研，民革中央調研組發現，在社會文明立法方面，我國還與其他國家存在較大差距：文明立法比較模糊，沒有專門立法；立法的可操作性不強；屢次違反的懲罰性措施不夠有力。

爭議

“道德的歸道德，法律的歸法律”“文明立法有必要嗎？”“中國這么大，統一的文明立法可不可能？——在中國，文明立法，一直以來都面臨爭議。

焦點一：

道德如何歸法律約束

民革中央主席萬鄂湘表示，道德和法律不可混為一談，但也不可割裂對立地看待兩者關系。民革中央認為，現代社會中，法律維護道德和社會風氣的作用非常明顯。正如習近平總書記所說，以法治承載道德理念，道德才有可靠制度支撐。法律是底線的道德，也是道德的保障。

《團結報》以酒駕、醉駕為例指出，酒駕醉駕危害眾人皆知，政府社會宣傳多年，但卻屢禁不止。“醉駕入刑”后，不僅治理效果立竿見影，而且轉變了人們的出行方式和生活觀念，“喝酒不開車，開車不喝酒”成為新的酒文化。

焦點二：

法律對文明的制約范圍如何界定

“公共領域的不文明行為，需要約束。”付悅余告訴記者，國外在文明立法方面的分類種類很多，此次調研立法，就主要定義為公共領域的不文明行為，“比如你在家隨地吐痰，我們就不管這些，我們主要加強在公共領域的管理，你在公共場所吐痰，就不行。”endprint

焦點三：

中國需要一部統一的文明立法嗎

民革中央的報告建議，在一些大中城市、省會城市、旅游城市先試點運行。“全國一下子推行，當前還不現實，可以在文明治理需求迫切的人口聚集地先推廣起來。”付悅余說。

焦點四：

文明立法，如何執行

付悅余表示，這也是民革中央研究的重點之一，民革中央從激勵到處罰以及綜合治理的體系進行了通盤考量。“現在特別注重條例的可操作性，如果制定條例，最后得不到執行，就不如不制定。”

自2013年，深圳頒布實施中國首部文明行為促進條例——《深圳經濟特區文明行為促進條例》以來，杭州、武漢、青島、烏魯木齊等地也相繼頒布實施了文明行為促進條例。但一些條文規章科學性、民主性、可操作性不足。

調研組調研結果顯示，目前，我國已經有深圳、武漢、杭州等多個城市頒布實施《文明行為促進條例》，取得積極效果，“但有一些還停留在倡導性、勸導性、禁止性內容，對處罰力度和法律后果的規定比較薄弱，仍是沒有“牙齒”的法律，在一定程度上，也影響了法律實施的效果。”付悅余說。

“社會文明條例能否執行是個大問題，我們和專家也反復論證。”付悅余告訴記者，民革中央的調研非常細致全面，對于立法的建議也十分具體，例如闖紅燈，違法了怎么執行？警察不可能天天罰款，現在有高科技，通過人臉識別，對于屢教不改的，前期可以通知所在單位、一定范圍內曝光，先禮后兵，最后才上升到剛性的法律手段，是一個綜合治理的過程。

精準

2017年4月，經黨中央批準，中央精神文明建設指導委員會印發了《關于深化群眾性精神文明創建活動的指導意見》（以下簡稱《意見》），將“堅持依法治國與以德治國相結合，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”作為深化群眾性精神文明創建活動的重要原則之一。

精神文明建設需要法律護佑，是精神文明建設的實際需要，也是時代賦予精神文明建設的要求。

民革中央調研發現，目前中國在精神文明的法治建設，尤其是精準立法方面還存在一些不足，主要體現在三個方面：一是較多強調法治政府的概念，對公民、企事業單位、社會團體的社會文明法治建設強調不夠；二是關于社會文明的地方法規不夠精準，設區的市運用地方立法權推動法治社會建設的水平有待提高，特別是地方法規的科學性、可操作性不足，“法不責眾”現象時有發生；三是以法治促進社會文明、法治與德治相結合的實招不多，缺乏更多類如“酒駕入刑”這樣警示鮮明的好辦法。

民革中央建議，應充分發揮設區的市的地方立法權作用，引導公民、企事業單位、社會團體等社會力量積極參與社會文明方面的立法及執法工作，大力促進社會文明加速發展。

民革中央還建議，在將公民社會行為文明規范納入法治軌道的同時，進一步通過立法規范法人和其他社會組織的誠信行為。同時，鼓勵公眾參與有關社會文明方面的執法監督也頗為重要，例如讓公民通過“隨手拍”參與執法監督，形成法治政府與公眾之間的良性互動。

今年上半年，民革中央聯合中國人民大學等方面為社會文明立法制定出《中華人民共和國社會文明促進條例（示范文本）》。

示范文本分為總則和分則兩個編目共180條。總則包括立法目的和基本原則，主管機關、部門及職責，執法機制和程序，監督和救濟，救濟與執行等內容，分則包括公民個人的文明行為、家庭文明、社會文明、國家機關及其工作人員的文明規范等內容。

就在記者發稿前，8月17日從貴州省人大常委會舉行的新聞發布會上傳來消息，中國第一家省級層面的文明行為地方性法規《貴州省文明行為促進條例》出臺，該《條例》也是貴州省第一部文明行為條例。而此條例正是在借鑒和參考了民革中央的《精準立法促進社會文明》調研報告和《中華人民共和國社會文明促進條例（示范文本）》而出，貫徹中央精神、運用法治思維和法治方式推進精神文明建設的地方探索已經拉開帷幕。

一部良法，勝過千言萬語的說教；一套好的機制，勝過無數次運動式的治理。民革中央認為，把社會文明建設納入法治軌道，可以充分發揮法治對社會文明的引領作用，是對“文明”的最好呵護，同時也是把社會主義核心價值觀融入法治建設、運用法治手段解決道德領域突出問題的具體舉措。endprint