加強國地稅合作構建深度融合機制

朱肖榮 胡海瑞

加強國地稅合作構建深度融合機制

朱肖榮 胡海瑞

一、國地稅合作面臨的問題

近幾年來，隨著國地稅合作進一步深入，國地稅聯合辦稅的模式主要有三種：一是互設辦稅窗口，即在國、地稅辦稅服務大廳分別設置對方的辦稅窗口，共同辦理國地稅業務，實現聯合辦稅。二是共同進駐的模式，即國、地稅雙方共派人員進駐政府行政服務中心或其他服務場所。三是共建大廳模式，即國、地稅共同組建辦稅服務廳。通過加強業務深度融合，整合服務資源、優化辦稅流程，實行“前臺一窗受理、后臺分別處理、限時辦結反饋”的服務模式，逐步使現有國地稅辦稅服務廳成為對外統一的聯合辦稅服務廳，真正實現“進一家門、辦兩家事”。其成效歸納起來有“五個三”：第一個“三”是三減，通過建立機制，減少了納稅人重復報稅，減少了多次跑、多頭找，減少了辦稅時間，縮短了辦稅流程；“三個轉”：一是納稅服務的方式有了新的轉變，納稅服務的觀念有了新的轉變，納稅人納稅方式的選擇有了新的轉變；實現了“三個一”：由原來的多處變成了一站式，由大廳多個窗口辦理實現了一窗式，由多次重復跑實現了一次性的服務模式轉變。納稅人辦理國地稅涉稅事宜由過去分別在2個稅務機關、至少4個部門、5個窗口辦理變為在一個地點、一個部門、一個窗口的一次性全部辦理完畢，實現了納稅選擇由“定點式”向“多點式”的轉變。通過完善服務手段；做到了“三個少”：讓納稅人少進冤枉門，少跑冤枉路，少找冤枉人，也就是征管一個流程，服務一個標準，執法一把尺子；從而實現了“三個降”：降低了納稅人的辦稅成本，降低了稅務機關的征收成本，也降低了社會協稅護稅的綜合治稅成本。然而，國地稅畢竟是兩個獨立的行政執法主體，有著各自的工作職責和工作范圍，雖共同執行統一的稅收法律和法規，共同面對納稅人，稅收征管的流程也基本一致。但在日常稅收征管和服務過程中，仍然不可避免地存在一些問題。

1.合作機制不健全。目前，一方面可以作為國地稅合作依據的，除了總局出臺的《合作規范》指導性意見外，無其他的較有可操作性的制度來支持，缺少長效機制。在具體操作中，增值稅是地稅部門征收附加稅費的計稅依據之一，往往因代征機制不完善，有時導致國稅代開發票臨時發票時，出現少征、錯征、漏征附加稅費現象存在。另一方面因合作機制不健全，國地稅合作在不同程度上存在“上熱下冷”等問題，一些地方國地稅領導班子對合作的思想認識不高，沒有形成統一共識；個別國地稅干部存在“抽一鞭走一步”的被動應付心理，國地稅老干部往往互不“買賬”，各唱各調，新干部則往往“上行下效”，各吹各號，造成在國地稅合作過程中常常出現不同步、不協調，或“慢半拍”問題。

2.合作范圍仍然偏窄。目前，國地稅合作規范雖然不斷升級，但是在具體操作中，國地稅在某些方面仍然存在“貌合神離”等問題，從而造成合作范圍難擴大。如受各地原有國地稅關系、政府層面的支持力等因素影響，國地稅之間在一些稅費代征、共建辦稅廳、硬件和軟件及經費等方面仍然存在一些問題，不同程度上影響了深度和廣度合作。再如，一直以來國地稅稽查形成了各自相對獨立稽查模式，不僅存在稅種及稽查對象的重疊或交叉，而且在在稽查深度、廣度及處理力度等方面，都已形成了各自的“原則”或“同案比較”等查處案件的方式方法，所以，目前在稽查合作上往往會出現難同查、同審、同口徑及難同時下達處理處罰決定等問題，從而制約了稽查的深度融合。另外，因合作的深度和廣度不夠，往往針對納稅人的合作居多，內部管理合作較少。部分基層稅務機關在國地稅合作工作的認識、方法和方式上存在著思路不清,只認為合作就是完成對納稅人的外部服務，而忽視國地稅內部管理的合作，造成國地稅合作深度不夠，部分合作項目只是走形式，且缺少人力物力財力的支持。

3.征管基礎仍然薄弱。目前，各地雖已推出“三證（或五證）合一”，大大提高了納稅人的辦證效率，但不僅工商部門對納稅人報送登記信息內容及要求較稅務部門存在差別，而且國地稅之間由于征管力度及采集納稅人信息也因人為等因素出現了差異，從而造成納稅人變更

稅務登記、停復業、注銷，及對非正常戶、登記失效戶認定與管理，沒有形成統一的后續管理協作新機制。

4.信息共享仍然偏低。隨著信息化進程加快，國地稅雙方在信息化方面取得了長足進展，但由于省以下（含）國地稅稅收征管范圍不同、管理軟件差異、管理機構設置不統一、責任主體欠明晰、稅收征管信息軟件不匹配、網絡聯接能力、網絡覆蓋范圍、數據處理能力及方式方法等，都不同程度存在差異。目前，盡管國地稅“金三”均已上線運行，但仍然存在“各自運行”和“系統缺陷”而影響信息交換及共享等問題，國地稅共享信息還未在金稅三期系統中完善，難以形成管理合力，容易造成稅款流失及辦稅效率不高等問題。如在金稅三期中的注銷稅務登記、三證合一、定期定額、超定額補稅等難以共享，造成征管信息阻塞。在國地稅合作中出現了發票信息傳遞、稅源監控、稽查協辦等方面，仍然采用紙質資料、軟盤來進行信息共享操作等問題，不僅制約了稅收征管質效進一步提升，也使得國地稅聯動合作、溝通的狀況難以進一步有效改善。

5.執法風險仍然較大。依法治稅是當前稅收征管改革的主題和目標，然而，國地稅共同治稅，對于共管戶，在管理中經常會出現稅收政策執行不一致的情況。如在《企業所得法》及相關政策方面，國地稅部門在各自執行中，往往會在納稅人準許稅前扣除方面出現差異，不僅讓企業所得稅由國地稅分別征管的一些納稅人難以把握，而且一旦出現行政復議等都不得會加大稅收執法風險。再如由于國、地稅的著力點不同，在對執行起征點政策中，國地稅部門往往會在認定起征點方面存在異議，而影響公平、公正執法，同時，也無形中增加了執法風險。

二、構建深度融合機制，提升服務質效

隨著稅收征管改革進一步深入，在現財稅體制及社會大環境下，國地稅構建深度融合機制意義重大。應當采取切實可行的舉措，及時解決合作過程中出現的一系列問題，不斷提升納稅服務質效，打通國地稅納稅服務的“最后一公里”。國地稅合作概括起來說是“一個基礎、三項重點、五個方面”：一個基礎是信息共享，是國地稅合作的基礎、是前提，也是重要保障；三項重點是納稅服務、征收管理和稅務稽查；五大方面是納稅服務、征收管理、稅務稽查、信息共享等其他事項,上述五方面相互銜接、相互關聯、相互促進、形成一個有機的整體，共同構成了合作規范的主要內容。筆者認為國地稅開展深度合作，關鍵是頂層設計，重點是抓好基層國地稅部門的落實。對此，要從科學頂層設計和強化基層合作兩個層次加以完善。

（一）做好科學規范的頂層設計

目前，國家稅務總局已明確省及以下國地稅機構不會合并，兩個機構各有各的隊伍、各有各的職責、各有各的征管范圍。對此，為創建服務型機關，國地稅開展深度合作已成為唯一選項，強化頂層設計也就顯得尤其重要。

1.完善合作規范。目前，國地稅合作規范仍然較為原則，具體合作事項要求、合作程度、合作方式方法等都不夠明確，也缺乏執行力度。由于國地稅管轄稅種或范圍不同，給基層國地稅部門劃分納稅人、聯合調查、資料傳遞、工作協調等聯合項目都增加了難度。因此，對合作事項、內容、操作等，都要有具體措施來保證，為確保合作的順利進行，國地稅合作規范需進一步細化，并進一步進行科學頂層設計和規劃。如稅務稽查聯合，應當對聯合稽查、聯合審理、聯合下達處理處罰決定和執行等，都應當進一步明確及規范。

2.整合信息系統。總局應依托征管軟件、金稅三期等現代信息技術，在堅持成本、效率優先的前提下，通過頂層設計整合現有的信息、人力、財力等資源，建立信息基層國地稅完全融合的稅收征管系統管理平臺。通過管理平臺共建、共用，來進一步整合國稅、地稅、工商、建設、房管、社保等相關部門掌握的納稅人基本經營情況信息，一方面通過完善信息系統不斷強化征管基礎工作；另一方面通過信息系統強化國地稅對納稅、減免退稅、欠稅等征管綜合信息的應用，不斷提高合作質效。

3.擴大合作范圍。國家稅務總局應當出臺國地稅深度合作規程，通過國地稅內部整合及建立聯合設立辦稅服務廳，實現國地稅全全方位合作。一是合并國地稅辦稅服務廳，形成一個服務窗口對外。對稅務登記、納稅申報、稅款繳納、普通發票代開、涉稅審批等業務“一廳通辦”。二是開設聯合網上辦稅服務廳。加快稅收信息化建設步伐，整合國、地稅現有網上辦稅服務廳，升級為應用方便快捷、便于納稅人操作的網上聯合辦稅平臺，逐步拓展網上咨詢、網上登記、網上申報、網上涉稅審批、網上下載表證單書等功能，為納稅人提供更加方便快捷的服務。控管，達到執法最公正的目標。三是加快推進國地稅自助辦稅廳建設。通過自助辦稅廳建設，實行全天候服務，一方面可進一步簡化辦稅流程，提高納稅人的辦稅效率；另一方面也可緩解辦稅廳窗口壓力，減少納稅人排隊等候時間。對此，應當從資金及財力等齋鼓勵各地加快推進自助辦稅廳建設，實現省市縣全覆蓋。

4.健全督查考核機制。在落實各項規定執行的基礎上，應結合各地實際情況，制定國地稅合作督查考核辦法，明確責任追究的具體形式，保證國稅、地稅人員切實執行聯合辦稅各項規定。對稅源管理情況加強監督，嚴格責任追究機制。同時，建立權益維護機制，聯合統一標準，規范納稅人涉稅信息運用，落實稅務系統保密工作要求，保障納稅人合法權益。

（二）強化基層國地稅合作機制

目前，就各地在貫徹落實《國地稅合作規范》方面，還存在不足，直接或間接地影響國地稅合作的進一步深入。對此，除了完善頂層設計，強化執行力度同時，基層國稅部門要著重從以下幾方面加強合作：

1.統一思想認識。各級基層國地稅領導班子應當及時統一思想認識，強化合作和服務意識，克服被動心理、畏難心理和浮躁心理,促進思想和行動上的高度融合。積極查找影響和制約合作中的矛盾和問題，及時采取措施加以解決，為全面合作奠定基礎。

2.聚集合作合力。國地稅合作是國地稅征管體制改革的第一步,也是關鍵一步，除了高度重視對納稅人服務上的合作之外,還要向管理層、執法層等方面開展深度融合。通過國地稅全員學習教育，深刻領會國地稅合作現實意義，在國地稅合作中形成共識及合力，解放思想、開拓創新,將開展國地稅合作工作的思想認識提升到深化國地稅征管體制改革的高度上來,形成高定位、寬合作、深融合的合作機制，全方位構建國地稅服務型機關。

3.完善溝通機制。一是完善專題研討機制。針對國地稅合作中出現的新情況、新問題，定期組織稅收征管專題研討活動，研究制定相關措施，內容包括納稅人注冊、變更及注銷情況，區域稅收征管措施，國家新出臺的稅收政策執行情況，經濟指標、宏觀稅負、行業稅負及相關稅收分析等，減少國地稅在執行政策口徑上的差異，促進稅負公平。二是完善溝通機制。國稅應定期在數據信息、征收信息、合作內容及事項、合作方式方法等方面，都不得要有切實可行的溝通機制，及時解決合作中出現的新問題。三是完善宣傳機制。在強化溝通基礎上，要統一思想認識，統一宣傳口徑和政策解答一致性。在稅法宣傳、培訓、普及教育、開辦納稅人學校等方面都要有合作機制。

4.整合服務資源。目前，從國家稅務總局的《納稅服務規范》的立意上分析，有必要整合國地稅服務資源，實現國地稅辦稅大廳“合二為一”，實現真正意義上的納稅人“進一家門、辦兩家事”。對此，一是要合并省級（含）以下國地稅辦稅大廳，實現國地稅一個辦稅大廳對外。二是要整合國地稅資源及信息系統，實現大廳資源共享，形成后臺業務分別流轉的“外合內分”稅收征管模式。三是完善國地稅協調機制，推行國地稅聯合下戶，做到聯合征管、各行其事；聯合評估、各自分析；聯合稽查、分別處理（處罰）的稅收征管新模式，最大限度提高服務質效。四是在辦稅大廳“合二為一”基礎上，構建國地稅信息及資源共享及流轉機制；國地稅各自內部“窗口”與相關科室的信息及資源共享及流轉機制，解決內部流轉不暢問題。

5.健全納稅信用體系。國地稅聯合開展納稅信用評定已成為常態，然而，推進納稅信用等級社會化應用仍然存在滯后等問題。目前，政府及相關部門在辦理納稅人評優、稅收貢獻、貸款及融資審核等事項時，雖會參考納稅信用評定結果，但由于所披露與傳遞信息具體內容不完整、機制不完善，這些部門還常常需采用書面或電話等形式向稅務部門查詢納稅信用情況，不僅影響辦事效率，而且這種“臨時性”、“點狀性”納稅信息，易出現“不實”、“不完整”或“偏差”。另外，一些稅務部門往往通過網絡及媒體公布納稅信用A級納稅人名單，而對其他等級的納稅人，往往出于“保護信譽”等而不予公布，造成了評定結果社會應用不廣泛。注重“頂層設計”建立健全“誠信”法律體系。在整合現有相關法律法規及規范中相關“誠信”條款基礎上，制定專門針對社會誠信體系的法律規范。完善推進納稅信用信息社會化應用法律體系。要在現行稅收法律法規基礎上，建立健全約束納稅信用行為規范、促進納稅人自覺履行承諾及監督誠信納稅、幫助納稅人識別納稅信用風險和對稅務機關執行監督管理等法律體系。通過一整套納稅信用法律體系建立健全，促進其社會應用進入法制化管理軌道。整合納稅信用信息資源。在整合稅務內部“碎片狀”納稅信息資源基礎上，完善納稅信用數據庫，構建強大的綜合納稅信用信息系統，并適時安全接入互聯網。該系統要與網上交易、納稅人申報、征管查及評估等系統對接，并具備對納稅人納稅信息可自動篩選、歸類、警示及懲處等功能。

6.完善信用信息檔案系統。建立健全納稅人信用信息檔案系統，是借助“互聯網+”加快推進納稅信用信息體系關鍵環節。對此，一是要建立健全包括納稅人網上交易、申報納稅、拖欠稅款、逃騙抗稅、中介機構涉稅報告和納稅人信用評級等信息的“納稅信用信息檔案管理系統”。二是要實行納稅信用信息檔案“一戶、一號、一檔”管理（“一號”指社會可識別統一代碼），納稅人都擁有一個屬于自己的終身唯一檔案號。三是要有一個具有法律支撐的檔案查詢規范，確保檔案在尊重“隱私”前提下可查、可用。四是實行納稅信用“污點”管理，如對納稅人在經營期內，若有一個“污點”則系統提出警示、二個污點進行公示、三個污點列入“黑名單”管理，定期向社會公布。五是強化“讓失信者生活環境惡化，是對失信者最有效懲罰”理念，要密切與金融、工商、法院、公安等信用體系緊密掛鉤，對列入“黑名單”納稅人，在資金、信用卡、投資、出國等進行監控，實行全方位信用懲罰。

7.完善信息共享機制。納稅信用信息，要實現政府、部門及納稅人之間信息高度共享。一是建立健全嵌入互聯網的“納稅人信用信息網站”，實現全國稅務部門共享。如某一代碼納稅人，未按時進行納稅申報，那么各地稅務部門都將自動停止其退稅、稅收優惠等涉稅事務。二是實現跨部門涉稅信用信息共享，如構建稅務、財政、工商、海關、質監、銀行、公安、法院等部門信用信息共享機制。當某一納稅人被列入“黑名單”后，相關部門信息系統會出現辦事“故障”。如銀行無法申請貸款、信用卡無法支取、公安自動限制出國等。同時，通過共享系統，稅務部門可查閱納稅人工資、保險、紅利、退休金、利息、投資、資本所得等收入信息。三是納稅人可輸入代碼和密碼登錄“納稅人信用信息網站”，通過“我的信用”查閱相關納稅信用記錄。隨著互聯網的發展，現行納稅信用信息評定辦法，已難以適應社會需求。就目前而言，應從以下方面完善：一是實現評定對象全覆蓋。誠信納稅對所有納稅人來說都是必須的，所以評定對象應當是全部納稅人。二是進行分類評定。由于不同納稅人評定指標不同，對建賬實行查賬征收和“核定征收”的納稅人，設計不同指標進行分類綜合評定。三是完善信用等級管理辦法。對信用較優納稅人可實行“放開式”稅收征管，并給予更多“實惠”，如可考慮減免稅、無舉報3年免除稅務稽查等；對信用不良的納稅人則加大征管力度。國地稅應聯合制訂《共管戶納稅信用等級評定試行管理辦法》，成立由國、地稅局領導和相關工作人員共同組成的納稅信用等級評定管理委員會，定期召開聯席會議，按照規定的權限、內容和標準，共同審核評定共管戶的納稅信用等級。在納稅信用等級評定方面，應該依照納稅人的申報率、稅款繳納、財務核算水平和存在稅務違法違章行為等情況，聯合將納稅人分為A、B、C、D四個等級，并采用百分制計分方式，對稅務登記、納稅申報、賬簿憑證管理、稅款繳納以及違反稅收法律、行政法規行為處理等五個方面進行量化考評。同時對共管企業上報的納稅信譽評定資料，聯合進行審查。在納稅信用后續管理方面，國、地稅雙方對納稅信用等級應實施動態跟蹤監控管理。并實行一月一評定，依據納稅人在涉稅事項方面的變化情況，按照評定標準和程序，適時調整其納稅信用等級。

日前，湖北省竹山縣地稅局30多名干部來到潘口鄉魚嶺村，與該村3組貧困戶薜仁斌一起下地勞動，幫其采收花生、掰苞谷。大家邊勞動，邊與農戶聊家常、聊收成、聊政策，商討致富項目，其樂融融。（圖/文：十堰國）

8.建立風險應對機制。風險管理已成為稅務部門在加強稅源管理的重點。應加強國、地稅在風險識別、應對方面的合作，通過對疑點數據的分析篩選排查，加強疑點數據交換，建立和形成國、地稅稅收風險識別、應對協作機制，進一步提高雙方的風險管理應對能力，有效規避執法風險。

9.強化所得稅管理。一是統一所得稅匯算清繳標準和要求。在所得稅匯算清繳期間，國地稅可以共同組織對新辦企業或重點服務企業進行政策宣傳和納稅輔導，統一發布所得稅匯算清繳政策，有效解決部分重點納稅人“兩頭跑”的問題，既有效提高稅種管理效能，又有效提升稅務部門新形象。二是統一所得稅核定征收標準。對財務制度不健全需要核定征收企業所得稅的企業，國地稅應密切配合，制定統一的核定征收辦法。對建筑業等經營規模、方式、范圍基本相似的企業，國地稅應執行統一的核定征收企業所得稅應稅所得率標準，避免因主管稅務機關不同而形成稅收負擔不公。

10.深化稅款代征工作。國、地稅應在城建稅及兩費附加委托代征方面加強合作，國稅應定期向地稅提供城建稅及兩費附加數據信息，共享征收信息；建立聯席會議制度，使國、地稅及時解決代征中的困難。并應聯合以隨機抽取方式對納稅戶進行檢查，看主稅和附征稅費是否一一對應。聯合對城建稅代征軟件應用情況進行檢查，糾正少征和隨意變通等行為。同時要求繳納增值稅的納稅人向地稅申報時另提供一份增值稅申報表，并根據兩份申報表進行數據比對，準確掌握城建稅、教育費附加稅源底數。另外國稅應認真執行票款結報制度，嚴格按照要求及時解繳稅款，做到稅費無積壓、無挪用，

11.構建聯合稽查機制。國、地稅應建立稅務稽查案件稽查長期協作機制，任何一方對共管納稅大戶進行稅務檢查時應相互通氣交換稽查信息數據，并共同建立涉稅違法信息庫，主要以發生的偷稅案件、在公安機關立案偵查的案件和連續被查三次以上的企業為主，記錄企業名稱、涉稅違法事實、涉案稅額等情況。對已定性為重大涉稅案件的共管企業，雙方應聯合制定檢查計劃，確定共同檢查案源，按規定程序報批后聯合實施稽查，避免重復檢查。對查出的問題，國、地稅應一起向其送達《稽查約談通知書》聯合進行稽查約談，并做好兩份約談記錄，共同搜集企業更多的涉稅違法信息，掌握違法手段。對不能實行聯合稽查的案件和接到不屬于自己管轄范圍的舉報案件，要及時向對方傳遞信息，確保稽查成果共享和稅收違法案件得到及時查處。同時應大力推行國、地稅局兩家檢查計劃備案制，建立國、地稅《備查納稅人清冊》，使雙方能科學選案，進一步提高稽查選案準確率。