淺議PPP績效審計

徐源鞠+崔文茜+趙航

【摘 要】 隨著我國社會經濟的不斷發展，PPP作為一種能有效提高融資效率、融資質量的融資手段而出現在人們的眼前。但是這種以利益共享、風險共擔為特點的模式若缺少相應的審計督導，則會造成投資成本激增、綜合效益下滑，社會公眾利益受到損害，這使得對PPP項目的績效審計顯得尤為重要。

【關鍵詞】 績效 審計

一、PPP的內涵以及開展PPP績效審計的必要性

（一）PPP的內涵

PPP模式在我國被統一稱為政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership）。一般從廣義和狹義兩個方面來解讀PPP模式的涵義。廣義上，PPP模式指政府部門和私人部門通過簽訂項目融資合同的方式來共同提供公共產品和服務的過程。從狹義上來講，PPP模式是指政府部門在公用事業領域引入社會資本，由政府和私人部門雙方共同設計實施、利益共享、風險共擔的融資模式的總稱。通過PPP模式使得公共部門和私人部門的資源的到整合，優勢互補，達到利益共享，同時讓公私兩者中更能轉移或避免風險的一方來承擔更多的風險，以此來實現風險共擔。

（二）開展PPP績效審計的必要性

PPP也是一把雙刃劍，雖然它具有其他融資方式不可比擬的優越性，但是PPP若是缺乏相應的審計督導，尤其是績效審計，則會造成投資成本激增、綜合效益下滑，更甚者，會使社會公眾的利益受到損害。

績效審計對PPP項目的高效率、高成果的運行提供了獨立的稽查和評價，與此同時還要對PPP項目開展的經濟性進行思量，由此可見，PPP績效審計對PPP項目的經濟性、效率性、效果性的評價具有重要意義，有助于即時發現和糾正問題，增強了對PPP項目的洞察力。其次，由獨立的人員對PPP項目進行檢查，并根據實際的情況出具審計報告可以增強PPP項目的透明度，增強人們對于PPP項目的信任程度。再者，因為對于PPP的績效審計不涉及任何的既得利益，而且是由獨立于被審計單位的第三方進行的審計，通過出具獨立的審計意見，還可以為以后的投資決策等作出指導，幫助更好的進行項目建設。開展PPP項目的績效審計還有利于將取之于民的資源加以充分利用、改建后更好的用之于民，同時開展PPP績效審計也為打擊貪污腐敗，防止浪費損失和低效率的運作提供了一條便捷的途徑。

二、PPP績效審計

國際上對PPP的監管的過程大致可分為事前準入監管、事中執行監管和事后審核監管，績效審計作為事后監管中重要的一環來監管PPP項目是否達到了預期的使用效果，以及在項目建設期間的效率性、經濟性、公平性和環境性。

（一）PPP績效審計的內涵

關于績效審計學術界有三種觀點，這三種觀點分別是結果論、行為論和綜合論。

PPP績效審計的重心取決于對績效含義的理解。若為結果論的支持者，在進行PPP績效審計時更加關注項目的結果是否符合預期，是否滿足社會群眾的利益，這時的審計更加注重結果性的審計；若為行為論的支持者，在進行PPP績效審計時傾向于關注項目進行時的合規性和經濟性、效率性；若為綜合論的支持者，則認為績效不僅是一種行為也是一種結果，這時的審計側重審計的結果性、經濟性和效率性。其實，對于PPP的績效審計不能簡單的將其界定為是一種行為還是一種結果，它是一個綜合性的概念，它包括“5E”，即經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性。審計人員在進行PPP績效審計時，只有充分的理解和把握了績效審計的含義，找到PPP績效審計的重心才能更好的實施PPP績效審計。

（二）我國在開展PPP績效審計時存在的問題

1.PPP績效審計法律法規建設不健全?？v觀世界各國，只有績效審計的相關法律法規完備的國家，才能促進績效審計的良好發展。而我國已出臺的關于績效審計的相關法律法規卻很少，至今都沒有一套完備的法律法規體系來為績效審計的實施保駕護航，更不用說有一套關于PPP績效審計的法律法規了。即使我們已將PPP績效審計列入工作日程，但由于缺少這樣一套完備的PPP績效審計的法律法規來規范、制約和指導PPP績效審計，這將嚴重影響PPP績效審計的開展以及PPP績效審計的審計質量。

2.PPP績效審計評價體系不完善。PPP績效審計主要是用來檢驗和衡量PPP項目的經濟性、效率性、效果性、公平性以及環境性，因此，擁有一套完善的績效評價體系可以為PPP項目的績效評價提供完整且系統的評價標準和衡量尺度。在1995年，我國就已頒布了關于企業績效審計的相關評價體系，卻至今沒有頒布PPP績效審計的評價體系。財政部PPP中心數據顯示，截止2017年3月末，全國PPP已簽約落地項目超過1700個，投資額約為2.9萬億元。面對如此龐大的PPP項目數量和投資額，若沒有完善的評價體系如何保證PPP項目的建設質量，又如何合理保證公私部門綜合效益的提升。若不完善PPP績效審計的評價體系有怎么會不阻礙PPP項目的良好開展？

3.審計人員的素質無法滿足PPP績效審計的開展。由于我國的PPP項目的落地一直保持著良好的發展態勢，落地項目凈增長率為28%，如此快的增長對實施審計的人員提出了更高的要求。而我國的現狀是審計人員的結構不合理，我國從事績效審計的審計人員大多是從事財務會計審計的人員，缺乏對于PPP項目相關技術知識的了解和認識，在開展綜合性PPP績效審計的過程中，會導致以偏概全，缺乏整體性，將審計的側重點放在財務審計方面，從而導致PPP績效審計的審計質量無法得到保證。同時，沒有對現有的審計人員進行培訓，導致他們的知識沒有與時俱進，這無疑在一定程度上阻礙了PPP績效審計的發展。

（三）推動我國PPP績效審計發展的對策

1.建立健全PPP績效審計相關法律法規。隨著經濟的不斷發展，我國PPP項目的落地數量不斷的增加，從法律制度的高度上確定PPP績效審計的內容、程序、本質和范圍，才能更好的實現PPP績效審計的經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性的審查，并為發現的問題及時提出整改措施。從世界各國取得績效審計效益的程度來看，只有績效審計的法制程度高的國家，其通過績效審計取得的審計效益越好，例如，美國、加拿大、澳大利亞等國家均建立健全了績效審計的相關法律規，因此，諸如此類國家的PPP績效審計的開展狀況優于PPP績效審計相關法律法規不健全的國家。由于PPP績效審計在我國處于一種非完全的授權狀態，在開展PPP績效審計時面臨審計風險，所以，我國更應重視PPP績效審計相關法律法規的健全，以使PPP績效審計工作有法可依、有章可循來減少相應的審計風險。endprint

2.完善PPP績效審計評價體系。完善PPP績效審計評價體系是我國在面對落地數量越來越多的PPP項目時保證PPP項目綜合效益，包括經濟效益、社會效益和環境效益等的重要舉措。我國雖然大力提倡對PPP項目進行績效審計，但我國與PPP績效審計相關的評價體系卻尚未建立。PPP績效評價體系的建立為PPP績效審計的評價提供了適用的評價標準，因此，我國應在聯系我國國情的情況下，針對我國PPP績效審計在實施中已經存在或可能存在的問題，秉承著合理、合法、真實性的原則，在合理程度上保證PPP績效審計檢查和衡量項目的經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性的前提下完善我國PPP績效審計的評價體系。由于PPP績效審計主要評價的是PPP項目的綜合效益，有很多指標是無法用數字予以量化的，因此，在建立評價體系使存在一些困難。在建立評價體系的時候，可以參考已經取得不錯成績的國家，比如，印度所采取的“定性評價為主，定量為輔”的績效評價方式。

3.提高審計人員專業素養以滿足PPP績效審計需要。進行績效審計的審計人員的專業素養的高低在一定程度上決定著PPP績效審計的審計質量。如果連實施績效審計的人員的專業素養都無法保障的話，就無從談起保證PPP績效審計的質量。而我國目前實施PPP績效審計的審計人員的專業素養無法保證PPP績效審計應有的審計目標的實現，這無疑阻礙了PPP績效審計的進展。審計人員除了應掌握會計、審計等專業知識外，為順應時代的發展，補充一定量的計算機知識也是必不可少的，調整績效審計人員的知識結構，對審計人員進行足夠的后續教育，多角度、全方位的補充審計人員應有的PPP績效審計相關知識，培養能夠適應社會高速發展的復合型人才。這樣，不斷提高PPP績效審計人員的知識儲量和知識廣度，才能順應時代潮流，推進PPP績效審計的順利開展。

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