政府引導(dǎo)基金發(fā)展研究—以廣西為例

唐銀環(huán)

【摘 要】 近年來，全國各省市政府引導(dǎo)基金蓬勃發(fā)展，政府引導(dǎo)基金是財(cái)政支出方式的改革創(chuàng)新，對促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、培育新興產(chǎn)業(yè)具有至關(guān)重要的作用，但政府引導(dǎo)基金存在設(shè)立時(shí)間短、人才少、財(cái)務(wù)管理薄弱、投資進(jìn)度緩慢等問題，如何破解政府引導(dǎo)基金發(fā)展瓶頸和模式便成為一個(gè)重要的課題。本文著重分析了廣西政府引導(dǎo)基金的現(xiàn)狀及主要問題，并對廣西政府引導(dǎo)基金發(fā)展提出了改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】 政府引導(dǎo)基金 發(fā)展 研究

政府引導(dǎo)基金是由財(cái)政出資設(shè)立，以市場化方式進(jìn)行運(yùn)作的政策性基金，既具有政府引導(dǎo)作用，又具有市場杠桿放大作用。

一、政府引導(dǎo)基金概述

近年來，我國各級政府為發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)、增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給、克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本市場失靈的問題，紛紛設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金。用于投資在尚處培育期、前景好的的新興行業(yè)，以彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。政府引導(dǎo)基金一般由財(cái)政出資設(shè)立，旨在調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效率，一般具遵循政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、放大資本、滾動發(fā)展的原則。

（一）政府引導(dǎo)。整合現(xiàn)有財(cái)政扶持、競爭性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)及發(fā)展專項(xiàng)資金，盤活財(cái)政預(yù)算資金，發(fā)揮政府引領(lǐng)帶動作用。

（二）市場運(yùn)作。確立企業(yè)投資主體地位，建立政府科學(xué)投資和專業(yè)化經(jīng)營相結(jié)合的良性投資管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場化投資運(yùn)作。

（三）放大資本。通過發(fā)起或配合發(fā)起設(shè)立、增資現(xiàn)有各類基金，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大作用。

（四）滾動發(fā)展。通過參與市場有償投資，維持基金良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷做大做強(qiáng)政府引導(dǎo)基金。

二、廣西政府引導(dǎo)基金的現(xiàn)狀分析

為進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政資金分配方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)，撬動社會資本，自治區(qū)政府于2015年11月批準(zhǔn)設(shè)立廣西投資引導(dǎo)基金，基金首期由財(cái)政出資30億元。一年多來，廣西政府引導(dǎo)基金從無到有、從小到大，不斷完善政策體系、搭建組織框架，取得長足發(fā)展。

（一）子基金成功落地，社會效應(yīng)初顯。廣西政府引導(dǎo)基金已完成8支子基金設(shè)立，簽約募集資本總規(guī)模達(dá)207億元，首期認(rèn)繳出資56.31億元，其中引導(dǎo)基金認(rèn)繳出資9.67億元，設(shè)立子基金進(jìn)度、募集社會資本的杠桿效應(yīng)已達(dá)到全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的水平。

（二）政策體系基本搭建，投資環(huán)境日益完善。廣西政府引導(dǎo)基金在政策頂層設(shè)計(jì)上，既遵循國務(wù)院、財(cái)政部相關(guān)的政策文件，又結(jié)合地方實(shí)際情況。近年來，自治區(qū)人民政府明確了自治區(qū)政府投資引導(dǎo)基金決策咨詢委員會、政府引導(dǎo)基金公司、專業(yè)運(yùn)營公司的職責(zé)分工，針對引導(dǎo)基金組織架構(gòu)、子基金設(shè)立、操作指引、投資方式方向等方面制定了一套完整的政策體系，管理要求和運(yùn)營模式設(shè)計(jì)完全符合財(cái)政部、發(fā)展和改革委等國家部門的要求、符合基金市場規(guī)律和規(guī)則，切合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。

三、廣西政府引導(dǎo)基金存在的主要問題

廣西政府引導(dǎo)基金由于設(shè)立時(shí)間不長，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金尚無成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，仍處在摸著石頭過河的狀態(tài)，廣西政府引導(dǎo)基金存在著項(xiàng)目儲備不足、專業(yè)管理人才匱乏、投資進(jìn)度緩慢、總體運(yùn)營效果不理想等問題，呈現(xiàn)出資金投放不足與中小企業(yè)融資難、融資貴之間的矛盾。從管理角度分析，主要是基金專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)組建時(shí)間不長、運(yùn)行機(jī)制還不順暢，區(qū)直相關(guān)部門未能形成合力，各方面的能力尚未得到充分發(fā)揮。

（一）引導(dǎo)基金管理運(yùn)營機(jī)制不健全。引導(dǎo)基金母基金層次的管理運(yùn)營架構(gòu)采取“1+1”形式，即1家政府引導(dǎo)基金公司+1家專業(yè)化基金運(yùn)營公司，政府引導(dǎo)基金公司負(fù)責(zé)代表政府持有、監(jiān)管子基金股權(quán)，專業(yè)化基金運(yùn)營公司負(fù)責(zé)面向市場尋找子基金。這種管理運(yùn)營模式需要雙方各司其職、相互協(xié)作配合，任何一方出現(xiàn)問題將影響基金整體效率和質(zhì)量。

（二）政府部門間合力有待進(jìn)一步提升。由于資本與項(xiàng)目分屬政府不同部門間管理，自治區(qū)財(cái)政部門通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理財(cái)政資金，自治區(qū)工信、發(fā)改等部門是產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施監(jiān)管的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)建立投資項(xiàng)目備選庫發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)作用。在改變財(cái)政投資方式，財(cái)政專項(xiàng)資金由無償變?yōu)橛袃敼蓹?quán)投資的情況下，政府各主管部門對基金化改革的認(rèn)識和運(yùn)用需要一個(gè)熟悉適應(yīng)的過程。即使政府工信部門開始設(shè)立工業(yè)類子基金投資項(xiàng)目備選庫，但政府部門間在短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成統(tǒng)一思想、形成合力，產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)作用發(fā)揮有效。

（三）基金人才匱乏，激勵(lì)機(jī)制尚未健全。目前，國內(nèi)基金人才極其匱乏，無論是政府引導(dǎo)基金公司還是專業(yè)運(yùn)營公司的骨干大部分從銀行、小貸、擔(dān)保等行業(yè)招聘，尚無基金從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，在面向市場尋找子基金、行業(yè)評估、盡職調(diào)查、基金管理等方面亟待提升。同時(shí)，政府引導(dǎo)基金薪酬體系尚未進(jìn)行改革，與區(qū)內(nèi)外基金行業(yè)職工薪酬差距較大，不利于引進(jìn)和留住高素質(zhì)基金管理人才。

（四）組織機(jī)構(gòu)不健全、財(cái)務(wù)管理薄弱。目前政府引導(dǎo)基金與銀行、證券、保險(xiǎn)、擔(dān)保、創(chuàng)業(yè)基金等機(jī)構(gòu)相比，普遍存在規(guī)模小、組織結(jié)構(gòu)不健全、內(nèi)部控制不到位、財(cái)務(wù)管理薄弱的現(xiàn)象，政府引導(dǎo)基金尚未設(shè)立獨(dú)立的會計(jì)機(jī)構(gòu)，對財(cái)務(wù)管控、資金管理、預(yù)算管理、稅務(wù)研究等方面研究不深，在重大投資決策、降本增效方面存在短板，一定程度上制約著政府引導(dǎo)基金的發(fā)展。

四、廣西政府引導(dǎo)基金改進(jìn)的措施及建議

（一）建立規(guī)范化的政府引導(dǎo)基金體制。完善1+N 母子基金投資模式，并與直接股權(quán)投資方式統(tǒng)籌使用。自治區(qū)人民政府發(fā)起設(shè)立引導(dǎo)基金作為母基金，引導(dǎo)基金出資與金融機(jī)構(gòu)、社會資本、國有企業(yè)、市縣財(cái)政性資金合作，配套國家專項(xiàng)資金，以專業(yè)基金管理公司為平臺，共同發(fā)起或配合發(fā)起設(shè)立、參與現(xiàn)有各類投資基金；引導(dǎo)基金可委托自治區(qū)有資質(zhì)的國有公司開展直接股權(quán)投資。建立規(guī)范化的引導(dǎo)基金要充分發(fā)揮政府部門職能作用，科學(xué)設(shè)置管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)和制衡機(jī)制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金規(guī)范運(yùn)作、保值增值的目標(biāo)。

（二）明確職責(zé)分工，形成工作合力。自治區(qū)政府各部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確職責(zé)分工，加快政府引導(dǎo)基金的投資推進(jìn)力度。財(cái)政部門要統(tǒng)籌財(cái)政資金預(yù)算安排，籌措落實(shí)資金到位，牽頭建立引導(dǎo)基金管理工作機(jī)制，制定引導(dǎo)基金相關(guān)管理辦法，組織開展績效評價(jià)，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管。工信部門要積極主動履行統(tǒng)籌重點(diǎn)重大項(xiàng)目管理職責(zé)，抓緊建設(shè)投資企業(yè)項(xiàng)目備選庫，篩選重點(diǎn)重大企業(yè)，加快推進(jìn)直接股權(quán)投資，積極開展投資企業(yè)項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督服務(wù)工作。科技部門要抓緊設(shè)立科技創(chuàng)新類子基金投資企業(yè)項(xiàng)目備選庫。市縣人民政府要結(jié)合本地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展實(shí)際，探索設(shè)立適合本地區(qū)的政府投資引導(dǎo)基金，參與廣西政府投資引導(dǎo)基金發(fā)起設(shè)立的各類子基金。

（三）加強(qiáng)基金人才引進(jìn)，健全職工激勵(lì)機(jī)制。加快政府引導(dǎo)基金投資進(jìn)度、破解政府引導(dǎo)基金發(fā)展瓶頸，必須要依靠專業(yè)化的基金人才，無論是政府引導(dǎo)基金公司還是運(yùn)營公司，一方面要大力引進(jìn)專業(yè)化的基金人才，另一方面要打破行政模式、“大鍋飯”的分配模式，引進(jìn)金融企業(yè)的薪酬激勵(lì)模式，激發(fā)奮斗激情。

（四）健全會計(jì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。政府引導(dǎo)基金長遠(yuǎn)發(fā)展，離不開健全的財(cái)務(wù)管控體系、有效的內(nèi)部控制政策，建議政府引導(dǎo)基金按照企業(yè)運(yùn)作模式，健全會計(jì)機(jī)構(gòu)、配足專業(yè)財(cái)務(wù)人員，加強(qiáng)政府引導(dǎo)基金資金管理、預(yù)算管理、稅務(wù)研究、會計(jì)核算、財(cái)務(wù)分析、內(nèi)控設(shè)計(jì)等方面，助推政府引導(dǎo)基金持續(xù)健康發(fā)展。

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