土地儲備融資與土地收益的分配研究

郭春玲

摘要：土地儲備是政府為了提高土地開發和利用效率而建立的一種制度，為了有效推進土地儲備，政府和相關部門需要按照市場經濟規律實施相應的融資政策。近些年，隨著城鎮化和工業化不斷發展，政府部門的土地儲備和融資也遇到財政撥款不穩定貸款風險等問題，這些問題既和土地儲備融資有一定關系，又與土地收益分配有著密切的聯系。本文主要結合實際情況，首先分析了土地儲備融資存在的主要矛盾，然后論述了土地儲備融資與土地收益的分配途徑和對策，希望通過本次研究對同行有一定幫助。

關鍵詞：土地儲備融資 土地收益 分配研究

近年來，山東高密堅持“一個結合”，即土地儲備交易水平與中心干部職工的年終考核相結合，實現“兩個突破”，即在轉變思想觀念、開拓創新能力上有所突破，在擴大土地儲備和置換、拓寬融資渠道上有所突破。完善 “三項標準”，即嚴格執行政策，讓領導滿意，管理服務優質高效，讓管理對象滿意，糾風整紀毫不手軟，讓客戶群眾滿意。樹立“四種形象”，即樹立奉公守法、公平高效的管理形象，樹立甘為公仆、廉潔自律的廉政形象，樹立勤政為民、文明禮貌的辦事形象，以及著裝整齊、舉止端莊的儀表形象，切實做好土地儲備服務工作，切實提升了土地利用效率。

一、目前土地儲備融資面臨的主要矛盾

首先，財政撥款存在一定的不穩定性。地方財政撥款取決于當年財政收入的總額，再加上財政支出的輕重緩急，所以政府部門對土地儲備機構的撥款額度時多時少，有時根本不能全部到位，這就在一定程度上制約了土地儲備部門正常的運轉；其次，銀行貸款風險。土地市場具有很強的波動性。土地價格也會隨著市場行情的波動而出現價格的升降，有時會存在不能按時償還銀行貸款的現象，造成很大金融風險；再次，程序性儲備無償還性。政府部門所采取的程序性儲備，雖然在一定程度上解決了土地儲備資金短缺問題，但是僅僅是通過相應的程序實現土地變現，并沒有帶來任何的增值收益，只能保證土地儲備程序的合法性，幫助困難企業解決燃眉之急；最后，土地儲備收益本身具有局限性。將暫時未出讓的土地出租出去，獲取相應的資金是十分有限的，再加上土地儲備機構財務賬戶不能實現封閉運行，不能實現獨立核算和管理，這樣就不能很好的實現一定的資金積累。

二、土地儲備融資途徑選擇

（一）建立完善的銀行貸款合作機制

由于財政部門撥款額度有限，向金融機構貸款是土地儲備融資的主要途徑，因此要積極協調好各方面的聯系，建立誠信的舉債機制。對土地市場進行科學規范，保證能夠科學合理的供給土地，實現財務管理的封閉化運行，保證土地儲備機構能夠按時交納貸款，用誠信取得金融機構信任，形成財政支持銀行，銀行支持土地儲備，土地儲備促進地區建設的良好局面，實現機構、企業和銀行的雙贏。

（二）建立長效的積金累計機制

盡管能夠從銀行獲得一定量的資金緩解土地儲備的資金壓力，但是從長遠發展角度來看，如果缺少自身的積累，單純依賴銀行的金融貸款很難長時間運行下去。這就要求土地儲備機構設置相應的儲備積金，并儲備土地有償使用的收益按比例留成，作為部門的儲備靈活資金使用。

（三）建立完善的資金封閉運行機制

土地儲備融資具備資金集結的特點，更重視土地儲備融資的安全性。建立土地儲備專戶，實現財務單獨核算，封閉化運行，確保資金不被挪用，形成一個完善的融資管理方式，確保相互制約，防范融資風險。

（四）采取利益共享的社會化運行機制

對于有條件的地區，可以實行土地股份、土地債券、土地積金等利益共享的社會化資金運行循環機制，這樣能夠顯著提升土地儲備資金的利用效率，而且還能夠促進土地儲備融資行為規范化運行，實現經營土地的良性循環，促進城市化不斷向前發展。

三、土地收益分配對策分析

（一）調整政府角色定位

政府部門對土地具有所有者和管理者的雙重身份，作為土地的所有者，要實現土地利益的最大化，在土地交易過程中能夠收到充足的資金。但是作為一個管理者來說，應該超脫于市場，對土地產權進行全面保護，維護好各方的利益，促進土地市場向著更好的方向發展，提高土地配置和利用效率。在全新的歷史時期，政府部門應該要以國家發展大局為重，樹立科學的發展觀念，土地收益分配應該向著國家統一管理傾斜，國家應該建設獨立與地方政府，不受地方政府干擾的，由國家政府直接領導的土地管理部門，其代表國家政府收繳相應的土地收益資金，由中央政府統一支配，用于國家未來建設，提高土地的利用率。

（二）完善土地管理財稅體系

加快政府部門預算制度改革，強化政府部門土地收益分配的預算約束，嚴格管理政府預算收支。目前，土地收益專項基金已經成為政府財政收入的一個重要組成部分，在具體收入組織過程中，由于人為因素造成的應收未收，拖欠等問題十分嚴重，基金違規支出問題十分普遍，因此，必須從完善政府預算制度、強化預算管理等角度規范政府土地收益分配。按照全國性和地區性的利用空間規劃分年度落實使用，要進一步加強給人民代表大會、政府審計部門對土地收益分配的監督、檢查、審計等工作，避免出現不合理的土地繳費和出讓金行為的發生。

（三）合理使用政府土地收益金

首先，要將一定的政府土地收益金用于耕地質量建設，進一步加強糧食主產區的生產能力。目前，我國城市化和工業化進程十分迅速，在這個進程中，會占有一定量的土地，而我國土地資源十分緊缺，依靠后續土地開墾來彌補這個缺口在數量和質量上難以得到保證，因此，更好利用現有土地十分有必要；其次，需要一定的政府土地收益金保障失地群眾生活。政府土地收益金不僅要用于失地群眾生活方面的保障，還應該用于群眾發展方面的保證，保證失地群眾失去土地后依然能夠生存，適應新的生存環境。

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