新形勢下金融監管體制改革與創新的路徑分析

摘 要：金融混業監管趨勢、金融技術和互聯網金融的飛速發展、金融開放下對標國際高標準等均對國內金融監管體制的改革與創新形成合圍之勢，傳統的“一行三會”分業監管體制責任混淆不清、滯后性和系統性風險明顯，也難以適應新常態下金融深化發展和改革創新的需要。本文詳細闡述了金融監管體制創新的動因，著力分析傳統“一行三會”分業監管體制及其弊病，提出了新形勢下中國金融監管體制改革和創新的方向和路徑。

關鍵詞：金融監管；金融改革；一行三會

金融改革和創新的熱度不減，“創新金融監管，防范和化解金融風險”（2015）、“加快改革完善現代金融監管體制”（2016）、“穩妥推進金融監管體制改革”（2017）等政策主張層出不窮，尤其是《十三五規劃綱要》更對其做了大篇幅的論述，政策導向型明顯，不斷撥動國內金融監管體制改革創新的神經和走向。

一、新形勢下金融監管體制改革和創新的動因

“十三五”時期，經濟持續發展，金融業持續穩定。然而全球經濟不確定性增大，人民幣“入籃”、“人無貶基”①、熔斷機制、IPO 扶貧、“泛亞事件”等無一不對國內金融監管體制提出質疑和考驗，金融監管體制改革的內外“倒逼”之勢已不容忽視。而深究其原因，則不外乎是“兩個發展和一個錯位”，即：金融業混業經營深入發展、互聯網金融快速發展和國內金融開放與國際高標準錯位。

1.混業經營深入發展

多樣化、復雜化、跨業態、跨市場的混業金融經營活動逐漸增多，不同市場、機構和業務的聯系日益密切，金融市場的深度和廣度達到了前所未有的新高度，主要表現為國內金融機構日益扁平化、金融服務體系日益信息化、新興衍生金融工具日益多元化、傳統金融業態（銀行、證券、保險）的界限日益模糊化。而由此引發的市場競爭效應和風險管控指標重構等則暴露出傳統的“一行三會”分業監管體制存在嚴重的權責不清、監管低效和高成本等問題。

2.互聯網金融快速發展

蓬勃發展的互聯網金融激發了網銀、網貸、P2P等多種新型業態的活力，互聯網金融對金融服務效率和融資渠道的正效應相當明顯，尤其是彌補了金融市場的信息缺陷。同時，其負效應也不容忽視，開放性、虛擬性和多樣性的金融形態和技術手段極大模糊了傳統風險的邊界，增加了技術性風險（終端、平臺等風險）的可能性，且其風險的突發性和高擴散性大大增加了金融監管的難度。2016年以來，監管舉措更是一浪高過一浪：政府工作報告提出“規范發展互聯網金融”、《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》頒行、《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》印發。

3.金融開放與國際高標準錯位

金融雙向開放不斷深入，尤其是亞投行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）及絲路基金（Silk Road Fund）成立、IMF 投票權提高和“人民幣入籃”等事件后，中國金融市場進一步開放，國內金融市場特別是資本市場與國外的對接和聯動顯著增強，全球治理和金融對外開放對國際高標準的對接要求越發迫切，其與傳統“一行三會”監管模式的矛盾就越大。國內長期分業監管下的金融開放缺乏活力和應對區域性和全球性金融風險的能力，且“一行三會”下的監管機制與國際通用或區域性組織以及發達國家的金融標準出入很大，尤其是對金融數據的判讀和數據整理和口徑差異明顯。

二、中國金融監管體制的發展歷程和瓶頸

1.中國金融監管體制的發展歷程

中國金融監管體制是應金融市場發育和變遷需要，不斷調整、完善和演進的動態過程。大致可劃分為以下四個階段。第一，監管空白期（1984年之前），金融融資完全依賴于計劃經濟體制下的財政資金供給，無成型的金融市場，也無專業的金融監管。第二，起步期（1984年-1992年），1984年工商銀行成立，人民銀行“中央銀行”的職能進一步明確，二級銀行架構（央行-專業銀行）得以建立，此時期金融監管剛起步，多為審批、報批、審查和年檢等簡單監管，且行政色彩濃厚。第三，成型時期（1992年-2003年），1992年“南巡講話”和“社會主義市場經濟”的確立釋放了金融市場活力，金融監管迅速發展，同年國務院證券委員會成立以監控證券市場，1998年證券委員會職能劃歸證監會，隨即保監會、銀監會成立，“一行三會”分業監管模式基本成型。第四，發展完善期（2004年至今），2010年央行開啟“兩綜合、兩管理”，注重微觀監管，2013年金融監管協調部際聯席會議制度建立。

2.中國金融監管體制的發展瓶頸

（1）監管割裂化

一是權責不清。分業監管下“一行三會”各自為政，強行人為割裂金融業務的內部聯系而“分而治之”，同類業務內部受管于不同的監管標準，有自相矛盾之處，亦存在諸多監管死角，“監管真空”和“監管套利”現象明顯。二是監管低效和高成本?！耙恍腥龝?，尤其是“三會”（銀監會、保監會、證監會）往往基于單一的銀行或保險或證券發展的基本情況和風險控制因素進行設計和實施監管，而對整體風險和市場內部互動的認識嚴重不足，監管低效不可避免，進而導致單個金融機構或行業無法有效應對跨行業跨市場的重大風險，增加了金融監管的決策鏈條和協調難度，監管成本隨之大幅增加。

（2）監管空白化

一是民間資本、非法集資等金融形態與國有資本的地位不對等。分業監管體制下，防范金融風險的舉措往往是“高門檻、嚴要求”，民間資本難以進入金融業，非正規資本市場轉戰地下迅速發展，同時“一行三會”各自為政，對于非其監管下的新型金融業態和民間資本等缺乏有效監管。二是互聯網監管漏洞較多?！盎ヂ摼W+”和互聯網金融深入發展，監管法律邊界和標準模糊不清，加之“一行三會”割裂式的監管機制，互聯網金融風險的高滲透性和高擴散性難以遏制，導致其以不同終端或平臺換“穿馬甲”改頭換面。

（3）監管協調困難化endprint

一是金融監管統計和評估機制難以協調?！耙恍腥龝钡慕鹑诨A設施分散、且聯系若有若無，無法有效實現信息共享和修正，對于統一的金融監管指標和風險控制體系建設無法達成共識，導致統一的風險識別和監管困難重重。二是政策協調和會議機制協調難以貫徹。金融監管聯席會議的宗旨和期望并未完全實現，“一行三會”及財政部、發改委等其他部門也僅僅只是達成了原則性的意向，各方缺乏有效的制度安排和金融監管改革創新時間表，對分業監管弊病治標不治本。

三、新形勢下金融監管體制改革與創新的路徑設計

1.新形勢下金融監管體制改革與創新的總體原則

新形勢下，國內金融監管體制改革與創新要審時度勢、反復論證，并根據金融業態發展和國際金融趨勢不斷加以修正。具體而言，要堅持歷史性、前瞻性、協調性、獨立性及有效性等“五大原則”：歷史性原則要求金融監管體制改革要基于歷史發展和金融業開放趨勢，制定符合經濟發展階段和改革要求的政策；前瞻性原則要求未雨綢繆，為金融監管體制改革留足充分的容錯空間和糾正機制；協調性原則要求“一行三會”、財政部、發改委等部門間建立良好的溝通協調機構；獨立性原則要求保證央行、銀監會、證監會、保監會及其他各部門的行政和監管不受干擾。有效性原則要求金融監管體制改革創新的舉措和體制安排必須有利于金融行業的整體發展和進步。

2.新形勢下金融監管體制改革與創新的實施方案

遵循上述“五大原則”，新形勢下國內金融監管體制改革和創新的重點在于考量國內金融監管的“一行三會”弊端和混業經營以及互聯網金融的發展趨勢，合理定位中國金融監管體制改革與創新的維度，實現“分業監管”向“統一監管”的平穩過渡，建立統一的監管機構--中國金融監督管理委員會，而非一蹴而就，直接由“分業監管”跳至“雙峰監管”。具體實施方案如下：

相較于分業監管，混業統一監管可更好的監管金融市場，做到政府和市場聯合主導，符合中國“一行三會”分業監管疲軟狀態下對新型監管體制的要求。鑒于“一行三會”多年的監管經驗和專業能力以及其相關的制度建設，可以“一行三會”為基礎，充分論證其發展經驗和監管優勢，由國務院、財政部和發改委等部門牽頭，建立專門的金融監管機構--中國金融監督管理委員會，統轄“一行三會”，統一管理中國金融監管體制改革和創新，統管國內銀行業、保險業、證券業，并根據混業監管的要求，協調“一行三會”的權責關系，以破除銀監會、證監會、保監會三駕馬車并駕齊驅且“三足鼎立”的亂局，防止監管割裂化、空白化等亂象持續蔓延。此外，鑒于“一行三會”根深蒂固的體制機制和盤根錯節的利益交集，中國金融監督管理委員會的改革和創新不宜操之過急，穩妥做法是下設總秘書處、中國人民銀行協調處、銀監會協調處、證監會協調處、保監會協調處、互聯網金融監管處、金融開放國際處、信息技術中心、法律研究中心等，以有序、高效推進金融監管改革與創新。

3.新形勢下金融監管體制改革與創新實施方案的保障措施

金融監管體制改革創新方案的逐步推進，需要良好的外部保障措施和條件，本文認為，其保障措施可從以下角度考慮：

（1）信息技術保障

為做好金融監管創新的信息技術保障，可考慮：一是，完善信息收集、整理技術，充分利用大數據或“互聯網+”進行信息管理和識別利用；二是，建立“三會”和央行的信息系統對接和優化，實現信息共享，提高信息利用率，并定期開展信息審查，及時修正錯誤信息；三是，整合“三會”和其他部門的數據庫，嘗試建立金融監管通用的國家金融數據庫。

（2）人才保障

首先，要重視復合型人才的培養和選拔，進一步完善人才培養機制和招聘選拔機制，做好人才梯隊建設和人才留任建設；培養和招聘一批業務素質好、國際視野好、道德素質高的復合型人才。其次，在引進高級監管人才的同時，建立起監管人員的交流、互派機制，除了央行和“三會”之間，其他職能部門也要做好人才交流，以取長補短，互相學習。最后，人才“引進來”和“走出去”相結合，通過人才引進等方式讓更多的國外經驗豐富的監管工作者來中國擔任咨詢顧問，也可以讓我國的監管高級人員走出國門，學習獲取監管經驗。

（3）國際合作保障

第一，建立全方位、多維度、系統化的國際金融監管合作途徑。既要注重與國際性金融組織機構以及發達國家的合作與交流，又要特別注重與中國國情相似、金融發展階段相同、發展困境相同的亞洲國家的金融合作，以互相發展并促進亞洲區的金融穩定。第二，強化國際金融信息的共享與互通。國內金融當局在加強與巴塞爾協會、IMF等國際組織的信息共享的同時，更要基于信息監管框架的規定，特別要嘗試與發達國家金融信息系統和監管體系的對接，以先進的金融理念指導國內金融發展。

注釋：

①2016年美元進一步走強，人民幣接連跌穿重要關口。政府部門、媒體、分析師紛紛表示人民幣沒有貶值基礎。

參考文獻：

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作者簡介：王永鋒，男，經濟師，中國人民銀行固原市中心支行調統科科長endprint