事業單位的公益性與非營利性標準調適探析

□ 潘修華

事業單位的公益性與非營利性標準調適探析

□ 潘修華1，2

（1.南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019；2.江蘇先進典型研究中心，江蘇 南通 226019）

現階段事業單位公益性與非營利性界定以國有資產投入為限定條件。在這種法定性界定之下，事業單位獲得了從事相同或者相近公益事業的民辦非企業單位無法獲得的編制與穩定的資金支持，這既對民辦非企業單位不公平，也對公益事業的整體發展不利。從促進公益事業發展的角度來看，現階段事業單位的公益性與非營利性標準存在著理念滯后、邊界模糊不清、頂層設計跟不上經濟社會發展形勢等問題，亟需調適。調適須是系統性的，既要更新公益性與非營利性理念、拓展事業單位公益性與非營利性標準、構建相應標準的評價指標體系，也要調整與事業單位公益性、非營利性標準改革本身相配套的頂層設計。

事業單位；公益性；非營利性；社會企業；社會組織

十八屆三中全會提出推進國家治理體系與治理能力的現代化，建設科學合理的社會治理體系。實現這一目標，既要發揮政府在社會治理中的主導作用，也要調動事業單位、社會組織、基層自治組織、企業參與社會治理的積極性。可見，推動事業單位發展對建設科學合理的社會治理體系，進而實現善治，具有十分重要的現實意義。而現階段事業單位公益性與非營利性的界定標準已跟不上形勢發展的需要，成為其發展中的滯阻性因素。因而在結合實際情況并借鑒國內外相關經驗的基礎上，及時調整事業單位的公益性與非營利性標準，對事業單位的發展及其以良好的發展態勢參與社會治理就顯得非常必要。

需要說明的是，為了獲得第一手數據與案例材料，2015年筆者參與了中央編辦“事業單位公益性、非營利性標準及監管問題研究”課題組的相關調研。在歷時23天的調研中，課題組在江浙兩地發放調查問卷1080份，回收有效問卷1040份，并組織了多次專題座談會，獲得了較為豐富的量化數據與質性材料，為本文的形成提供了經驗支持。

1 現階段事業單位公益性、非營利性標準分析

在分析事業單位公益性與非營利性標準出現的新情況新問題之前，須廓清事業單位現有之公益性與非營利性標準。這樣才能使分析有一個比照的對象。盡管出現了一些新情況新問題，但不可否認，現有公益性與非營利性標準在保障事業單位為社會提供公共產品或準公共產品不走樣上，仍具有一定的優勢。

1.1 現有事業單位公益性、非營利性標準界定

1.1 ．1事業單位的公益性。事業單位的公益性是指事業單位維護、實現和增進公共利益的屬性［1］。公益性決定了事業單位的職責是向社會提供公共產品。事業單位必須堅持公益目的，在服務和發展過程中要以公共利益為導向，以提供優質高效的公益服務為己任，而不能以營利為目標，不能背離甚至損害公共利益［1］。對事業單位，應根據其對社會發展的總體性和長遠性效益來評判其價值。這就要求事業單位遵循“非營利性”的內在約束，不以營利為目標。

1.1.2 事業單位的非營利性。現階段，在國有資產舉辦的前提下，事業單位的非營利性指其開展活動不以營利為目的，所獲利潤與注銷法人時的清算余額不進行分配的內在規定性。這一非營利性標準要求事業單位的經營性收入須用于其所從事的社會公益事業，不得在組織成員中進行利潤分配［2］。盡管如此，這并不能排斥部分事業單位在市場中獲取一定的利潤，因為它們沒有固定的財政撥款，無市場增值運營活動，其生存與發展就會受到影響。要求事業單位具備 “非營利性”的根本目的是為了使其公益性不被異化，而不是排斥其非營利性之下的贏利行為。

1.2 現有事業單位公益性、非營利性標準的優勢分析

在對江蘇、浙江等地1040家事業單位及相關管理部門的調查問卷中，92.0%的調查對象認為現有事業單位的公益性標準 “明確了事業單位的公益目的及其與企業的差異”，74.9%的調查對象對現有事業單位的非營利性的看法是 “國家機關舉辦或其他組織利用國有資產舉辦的規定有利于保證事業單位的非營利性”（表 1）。

表1：現有事業單位界定的優勢

調查數據反映出大多數調查對象認可現有事業單位公益性和非營利性界定，其中對事業單位公益性界定認可程度高一些。這可能是因為調查對象認為國家機關利用國有資產舉辦事業單位可較為有力地保障其公益性與非營利性。與其它一些國家的公共機構的公益性與非營利性標準相比較，我國以國有資產投入來支撐的事業單位的公益性與非營利性標準，的確對公益事業的發展發揮了一些積極作用，但從下面的分析中可看到，它同時也帶來了一些消極作用。

2 調適事業單位公益性、非營利性標準的必要性分析

現階段，事業單位的公益性與非營利性出現了一些新變化，及時調整事業單位公益性與非營利性標準，對事業單位的格局合理化與發展具有重要的現實意義。

2.1 事業單位的公益性、非營利性出現了問題

2.1.1 事業單位的公益性出現了異化現象。從訪談的情況來看，事業單位基本上都是認可自身的公益性與公益使命的。在江蘇南通與浙江麗水兩地的訪談中，一些訪談對象針對一些行業的部分事業單位公益性體現不充分的現象，呼吁完善監管法規，改進監管方式，提升監管力度，進一步強化其公益性。根據國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組2015年發布的 《城市公立醫院改革試點評估報告》，我國“看病貴”問題仍然比較突出，公立醫院逐利機制尚未完全破除：患者在大醫院住院費用個人支付比例普遍超過50%，超過1/5的患者認為看病貴；一些公立醫院雖然取消了藥品加成，但藥占比并未出現明顯下降，以檢查、化驗養醫的情形也不容輕視［3］。在教育行業，一些學校在招生、轉學等方面也存在亂收費現象。教育部等部門連續幾年專門發布 《規范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見》，指導各級教育主管部門治理這一現象。這些現象說明我國一些行業的部分事業單位的公益性確需加強。

2.1.2 事業單位的非營利性標準二元化。在調研中，筆者了解到，不同于國有獨資的事業單位，一些國資和民資混合的事業單位已在給予民間資本一定的回報，具體的做法有給予民間資本固定利率回報的（如江蘇南通某區人民醫院），有給予固定利率之兩倍回報的（如浙江麗水某民辦中學）。一些混合所有制事業單位負責人認為事業單位的非營利性不能一刀切，對國家投資舉辦的事業單位可以實現一種標準的非營利性，而對國有資本和民間資本共同舉辦的事業單位可以采取另一種標準即“準非營利性”標準，即實行事業單位非營利性標準的“二元化”。對進入公益事業領域的民間資本給予合理回報的尺度可以低于市場標準，但是不能不回報。在調研討論中，有一種意見認為，如果政府回應民間訴求，對進入公益事業領域的民間資本進行合理回報，那么就要確定合理回報的具體尺度。如果不確定回報的具體尺度，就有可能導致部分事業單位對民間資本的回報過高，使其與企業的區分度模糊不清，失去其公益性。

2.2 現有事業單位現有公益性、非營利性標準不利于公益事業整體發展

現有事業單位公益性與非營利性的界定是以國有資產投入為前提的，即它們是以國有資產投入為限定條件的公益性與非營利性。也就是說，事業單位的公益性和非營利性，實際上是不同于一般非營利組織通行的公益性和非營利性的。一般非營利組織的公益性與非營利界定，沒有事業單位公益性與非營利性界定的國有資產投入之條件。這種特定的公益性與非營利性的界定形塑了一個不利于從事相同或者相近的公益事業的民辦非企業單位發展的政策環境，也就是說，國家通過不同的公益性與非營利性標準界定，給予了事業單位和民辦非企業單位不同的政策支持。下面對國家給予事業單位和民辦非企業單位的政策支持的分析，可清晰地印證這一結論。

2.2.1 事業單位和民辦非企業單位政策優惠的相同點。事業單位和民辦非企業在稅收標準上基本上都適用“非營利組織的稅收優惠政策”，因而兩者在稅收優惠上基本上沒有區別。對非營利組織來講，稅收優惠政策的差異主要是行業內的差異，而不是事業單位與民辦非企業單位之間的稅收優惠差異。

2.2.2 事業單位和民辦非企業單位政策優惠的不同點。第一，政府對公益一類、二類事業單位和民辦非企業經費投入方式與力度不同。政府對公益一類、二類事業單位的經費投入，主要采取的是財政核撥、財政補助等非選擇性、非競爭性方式，經費投入的力度也比較大，基本上能夠支持它們的運行。而政府對民辦非企業單位的經費投入主要采取的是購買服務、擇優補助、課題委托等選擇性、競爭性方式，經費投入的力度相對弱一些，往往不足以支持民辦非企業的運行。第二，政府以編制及關聯性的有利社會保障政策，對事業單位的人才隊伍建設予以支持，而對民辦非企業單位則基本上沒有這樣的支持。在江浙地區調查的1040個組織樣本中，公辦事業單位與股份制事業單位共計897家，占總樣本的86.3%；民辦非企業單位與工商注冊的非營利組織共計143家，占總樣本的13.7%（表 2）。

表2：調查對象的組織類別

而調查的樣本組織有事業單位編制崗位的比例為86.3%，沒有事業單位編制崗位的比例為13.7%（表3）。

表3：調查對象擁有事業編制崗位比例

對這兩組數據進行比較可知，無論公辦事業單位，還是股份制事業單位都擁有事業編制崗，而民辦非企業單位和工商注冊的非營利組織則沒有事業編制崗。事業編制崗意味著穩定的收入來源、可靠的社會保障和較好的社會聲譽。政府給予的編制支持對事業單位人才隊伍建設來說是非常有利的條件。政府對民辦非企業單位編制支持的乏力，使民辦非企業單位的人才隊伍建設相較于事業單位，處于不利的地位。這既對民辦非企業單位不公平，也對公益事業的整體發展不利，因為政府的公共資源分配很大程度上是以產權與體制歸屬為依據的，而不是以公益需求與公益服務效率為依據的。

3 事業單位公益性、非營利性界定中亟需解決的問題

現階段在事業單位的公益性與非營利性標準上，存在著理念滯后，邊界模糊不清、頂層設計跟不上經濟社會發展需要等問題。對這些問題須進行深入的分析，才能為問題的解決指明方向。

3.1 公益性、非營利性理念跟不上形勢的發展

1996年之前，事業單位分為公辦與民辦兩種類型，均由機構編制部門管理。在國家推進市場化的大背景下，1996年中央決策層決定將民辦事業單位（即后來的民辦非企業單位）推向市場，其登記管理工作由機構編制部門轉交民政部門［4］。隨之，1998年10月國務院同時頒行了《事業單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。《事業單位登記管理暫行條例》把事業單位界定為“為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”《民辦非企業單位登記管理暫行條例》把民辦非企業單位界定為“企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。”比較兩種定義可知，事業單位與民辦非企業單位的區別主要在于其舉辦是否利用了國有資產。這種區分在當時有政治與經濟上的合理性。至此，事業單位的公益性與非營利性界定亦相隨形成。正如前文所述，這種公益性與非營利性界定是以國有資產投入為前提的，在當時有其合理性，但是在現階段已經不適應形勢發展的需要。因為社會對公共事業的需求量之大，已遠非20世紀90年代單位組織之社會功能比較齊全的時期可比。在當下，現有的事業單位格局已經無法滿足社會的需要。而改善事業單位的格局，更好地滿足社會的需求，就需更新理念，修改相關法規，調適事業單位的界定以及其公益性與非營利性的界定。在我們的實證調查中，有接近50%的調查對象認為事業單位的界定不合理，其不合理性主要指向事業單位的公益性與非營利性界定的國有資產投入之前提（圖1）。

圖1：事業單位界定標準的合理性

由于國有資產投入之前提的限制，使得我國關于事業單位的公益性與非營利性界定有一種 “純粹傾向”，即認為事業單位是國家舉辦的，就應該是純公益性的、純非營利性的。其實在現階段，這種理念似是而非，因為現在已經有一些事業單位不是純粹的國有資本舉辦的，而是國有資本和民間資本合資舉辦的。

3.2 公益性、非營利性標準需要澄清

從調查結果來看，事業單位對自身的公益性與非營利性標準，尤其是非營利性標準的認識已出現混亂之處。在回答問題“作為公益性組織，事業單位能否在工資福利待遇之外，進行營利分紅？”時，有68.7%的調查對象認為事業單位不能進行營利性分紅，但是也有31.3%的調查對象認為事業單位能夠進行營利性分紅（圖2）。

圖2：事業單位能否進行營利性分紅

這說明事業單位內部對其公益性與非營利性標準的理念已有所變化，不再整齊劃一地持有“純粹性”標準。這也說明，國家須根據實際情況，盡快對事業單位的公益性與非營利性標準予以澄清和調整，以保障事業單位運行的有序化。當然，人們對事業單位公益性與非營利性理念的變化，也可能是因為其工資收入沒有達到預期的結果。此次調查顯示有65.5%的調查對象認為收入水平沒有達到自己應得的水平（圖3）。

圖3：事業單位工資收入調查情況

這與我們在面訪中了解到的情況是基本吻合的。在面訪中，我們了解到，不少事業單位都反映員工工資收入不高，尤其是剛入職的青年員工。這成為事業單位突破現有非營利性標準的內在動力。

3.3 相關頂層設計有待調整

3.3.1 頂層設計有待調整的事實依據。現階段關于事業單位的公益性、非營利性頂層法規性界定主要是兩條，一是以國有資產投入為前提，二是“利潤不得分配”原則，即要求事業單位不能以營利或牟取利潤作為組織的宗旨或者目標，在其存續期及清算時不得分配利潤。這兩條在現實中都已經在一定程度上被突破。在調查中，我們了解到現在有些事業單位實行的是混合所有制，民間資本所占比例甚至超過了國有資本。就這些事業單位而言，民間機構本來有實力獨自舉辦，但因為事業單位相關法規不允許，所以不得不與政府相關部門合資舉辦。而且此次調查的結果顯示，11.3%的樣本組織（員工工資福利與職工分紅占比之和）對經營性收入進行了一定比例的分配（圖4）。在訪談中，筆者了解到，對經營收入進行分配的事業單位，即使在同一地區、同一行業，其分配比例也并不一致。

圖4：事業單位盈利分紅情況

3.3.2 相關頂層設計的國外經驗。從國外的相關情況來看，有些國家面向市場的公共機構比如部分社會企業，在保持公益目的和公益性的前提下，是可進行一定比例的利潤分配的。比如英國的社區利益公司可分配不超過35%的利潤總額；法國的集體利益合作社在去掉政府補貼及其利息，并存留50%的利潤之后，可分配余下利潤。韓國允許非營利基金會分配不超過三分之一的利潤［5］。無論從我國的實際情況，還是從國外相關經驗來看，現階段事業單位的公益性與非營利性標準是有待拓展的。而拓展事業單位的公益性與非營利性標準，須修改相關法規，調適相關政策，也就是說，須在頂層設計上有所動作，進行相關調整。

4 調適事業單位公益性、非營利性標準的路徑選擇

現階段事業單位的公益性與非營利性標準已與現實形成了一定的反差，亟需調適。這一調適須是系統性的，既要更新公益性與非營利性理念，厘清公益性與非營利性的邊界，也要調整相關的頂層設計。

4.1 更新公益性、非營利性理念

現階段，要調整事業單位的格局，推動其更好地發展，需更新三種相關理念。一是更新以國有資產投入為前提來界定事業單位公益性與非營利性的理念。原有的界定過于狹隘，把同樣從事公共產品提供的民辦非企業單位排除在外，不利于我國公益事業的統籌發展。二是更新公益性理念。在事業單位中，公益一類事業單位大多是提供純公共產品，公益二類則大多是提供準公共產品，所以不能認為事業單位就是純公益性的。從實際情況出發，也要允許部分事業單位在保持準公益性的前提下，有一定的自利空間。三是更新非營利性理念。對事業單位的非營利性，依分類來要求，對國有資產投入的公益一類事業單位，適用純粹的非營利性；對其他類別的事業單位，應適用“準非營利性”，允許事業單位對經營性收入進行一定比例的利潤分配。當然應根據國際上的經驗和國內實際情況，分地區、分行業合理確定利潤分配比例。

4.2 拓展事業單位公益性、非營利性的標準

根據調研材料和理論研究的成果，筆者認為事業單位的界定須去國有資產投入之前提，同時也須對其公益性與非營利性作出一種彈性的限定。在這樣的考慮下，筆者把事業單位界定為：國家和社會力量為了社會公益目的，由它們各自出資或者合資舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等非營利性活動的社會服務組織。為了引導和激勵民間資本進入公共事業領域，更好地滿足民眾對公共產品的需求，對事業單位的公益性與非營利性不能絕對化。具體來說，就是要允許事業單位有一定的利潤分配權利。借鑒廣東順德的經驗［6］，以及英國、法國、韓國等國家的做法，我們建議：事業單位在從事經營性活動時，對盈利部分，每年50%以上的經營利潤須投入于公益事業或用于機構自身發展；而且用于股東分紅的利潤不能超過年度盈利的三分之一。在資產處置上，事業單位解散時應將至少三分之二的剩余財產捐贈給其他事業單位或者公益機構。

4.3 構建事業單位公益性與非營利性評價指標體系

在調研與借鑒相關成果的基礎上，筆者從事業單位體現公益性與非營利性的基礎條件、事業單位公益性、事業單位非營利性、事業單位公益性與非營利性的社會聲譽等方面，探索性地構建了事業單位公益性與非營利性評價的指標體系（表4）①此處事業單位公益性與非營利性評價指標體系的建構參考了湖州市、福清市等一些城市社會企業評價指標體系。。需要說明的是，由于國內關于事業單位公益性與非營利性評價指標體系的直接研究無先例可循，所以這里提出的評價指標體系是參考性的。建構事業單位公益性與非營利性評價指標體系可為政府有關部門或第三方機構評估事業單位的公益性與非營利性提供支持。而對事業單位公益性與非營利性的評估既可為政府分類管理與資金投入提供參考數據，也可為民眾監督事業單位的運行提供依據。應該說，這是事業單位公益性與非營利性標準調適之后，加強對事業單位精細化監管的一個必要措施。

4.4 推動事業單位改革的頂層設計

拓展事業單位的公益性與非營利性，一系列相關頂層設計就需要調整。首先，《事業單位登記管理暫行條例》關于事業單位的界定需要突破，需要重新定義。因為該條例關于事業單位的界定既無法涵蓋事業單位發展的實際情況，也與國外公共機構發展的經驗不符。重新定義，可以考慮刪除定義中的國有資產投入之前提。這樣，就可以把民辦非企業單位也就是1996之前所稱之民辦事業單位，納入到事業單位統一管理體系中，使事業單位的格局更加合理化，有利于公共事業的發展。這樣修改之后，就要廢止《民辦非企業單位管理

條例》。

表4：事業單位公益性與非營利性評價指標體系

其次，要在《事業單位登記管理暫行條例》中明確，在市場中從事經營性活動的事業單位可以有一定的利潤分紅，只是其利潤分紅比例要有一定的限度。從原則上講，這個限度是事業單位的利潤分紅比例要低于同地區、同行業企業分紅的比例。這實際上是從立法上對事業單位現有公益性與非營利標準的突破。這種突破是必要的，因為它可以引導、激勵民間資本進入公共事業領域，也有利于事業單位吸收、儲備發展所需人才，提高運行的效率。

再次，要對事業單位收入的稅收政策、人員的社會保障等政策作出相應的調整。法規政策的調整往往是系統性的。在修改直接性法規與政策時，也要注意對間接性法規、政策作出相應調整。這就要對《事業單位會計制度》《民間非營利組織會計制度》和《中華人民共和國社會保障法》等作相應的調整。

事業單位公益性與非營利性標準的調適關系到事業單位格局甚至公益事業格局的合理化，黨和政府應充分重視這一問題，在頂層設計上作出安排，并進行配套改革，為構建科學合理的社會治理體系，進而實現善治提供體制性支持。

［1］賈博.公益性與自主性：公益類事業單位改革的雙重價值目標［J］.北京行政學院學報，2013（6）：1-4.

［2］廖智健，侯安琪.慈善組織的“非營利性”分析［J］.理論與改革，2012（6）：76-79.

［3］國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組.城市公立醫院改革試點評估報告［R］.北京：國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組，2015：1-12.

［4］趙立波.民辦非企業單位:現狀、問題及發展［J］.中國行政管理，2008（9）：101-105.

［5］王世強.社會企業的官方定義和認定標準［J］.社團管理研究，2012（6）：38-41.

［6］佛山市順德區社會創新中心.順德區社會企業培育孵化支援計劃［EB/OL］.http://www.doc88.com/p-731 4096807804.html.

責任編輯 楊 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.025

C912.21

A

1004-0544（2017）09-0144-07

國家社會科學基金項目（12CZZ021）；中央編辦項目（2015ND）；南通廉政研究中心項目（2014YB10）。

潘修華（1974－），男，湖南岳陽人，南通大學管理學院副教授，江蘇先進典型研究中心研究員。