精準扶貧過程中的村官違紀：生成機理與治理路徑

張志勝

(安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

精準扶貧過程中的村官違紀：生成機理與治理路徑

張志勝

(安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

精準扶貧過程中的村官違紀行為，侵蝕了執政黨和政府在農村的群眾基礎，削弱了村“兩委”的公信力，影響了農村社會穩定，阻礙了國家扶貧攻堅目標的實現。精準扶貧過程中村官違紀問題的產生，既有自身素質不高、法律意識淡薄等主觀因素影響，也有外界監督不力、村民自治“失靈”以及農村社會人情規則等客觀原因。因而，預防和遏制村官違紀是一項系統工程，既要活化教育，增強村官拒腐防變能力，又應立體監督，確保村官權力的正確運用；既要“硬化”制度，規范村官行為，又應嚴查重懲，增加村官違紀行為的成本，積極預防村官違紀行為的發生。

精準扶貧；村官違紀；生成機理；治理路徑

改革開放以來，中國的農村扶貧工作取得了舉世矚目的成就，譜寫了世界反貧困史上的輝煌篇章。但扶貧工作也一直存在扶貧對象識別不夠準確、扶貧底數數目不夠清楚、扶貧措施針對性不強、扶貧資金和項目指向不準等問題，從而導致一些貧困農民和農戶并未得到應有幫扶。在精準扶貧工作推進過程中，“村官”違紀、腐敗問題日益凸顯。2016年1—8月中國扶貧領域問題事件325起，其中218起屬于“村官”違紀，占67%*http://ehsb.hsw.cn/shtml/hsb/20161107/618427.shtml.。作為連接基層政府與農民的中介，村官不僅影響精準扶貧工作的推進，而且在維護基層穩定、改善基層社會治理中也發揮著重要作用，因而村官違紀問題需要給予重點關注。

一、相關文獻回顧

近年來，村官違紀問題引發學者的廣泛關注，并產生了較為豐富的研究成果，具體可歸納為四個方面：

(1)村官違紀的類型。研究者將其概括為: 以權謀私，收受賄賂；徇私舞弊，非法獲利；弄虛作假，損公肥私；吃拿卡要，虛報截留；違反財經紀律“花”錢，插手工程項目“卡”錢，盯住專項資金“撈”錢，虛報冒領造假“騙”錢，憑借權力影響“賺”錢等(鐘憲章 等，2012)。

(2)村官違紀的特征。村官違紀的特征可歸結為四點：村“兩委”班子“一把手”是高危人群；村“兩委”成員集體違紀現象突出；違紀方式多樣化；以經濟方面的違紀為主(喬德福，2010；湛智慧，2013)。

(3)村官違紀的根源。相關研究認為，既有村官自身素質、思想意志等主觀方面原因，也可能源于村級自治組織的體制弊端、有關方面的監督缺位、違紀懲戒不力以及社會治理結構失調等客觀因素的影響(唐學亮，2012；方繼玲，2012)。

(4)村官違紀的治理。既要從思想上對村官進行正面引導，也要利用村務公開等渠道來完善村民自治，還要構建以自上而下、自下而上以及“兩委”成員相互監督的機制(鐘紀研，2012；余文祥，2014)。

而作為指導中國扶貧工作的新思想，精準扶貧問題進入學者研究視野的時間還不長，相關成果亟待豐富。已有研究著重圍繞精準扶貧的內涵、生成邏輯、實踐困境、實現路徑等方面開展了大量探討。

(1)對于精準扶貧的內涵，學者的界定各有側重，主要有：強調扶貧的程序(汪三貴 等，2015；李鹍 等，2015)；強調扶貧的效益(李曉輝 等，2015；劉解龍，2015)；強調扶貧的靶向(左停 等，2015；王宇 等，2016)；強調扶貧治理體系的轉向(黃承偉 等，2015；莊天慧 等，2016)。

(2)對于精準扶貧的生成邏輯，有研究認為，既是馬克思主義反貧困理論及其中國化的指引，也是全面建成小康社會的價值需求，更是對己有扶貧經驗與教訓的反思和啟示(陸漢文 等，2014)。

(3)精準扶貧的實踐困境主要體現在精準識別、精準扶持兩個方面。其中，精準識別是識別政策與技術困境，具體識別時存在規模排斥與區域排斥、“層級式”和“參與式”識別之間的矛盾等(唐麗霞 等，2015；鄧維杰，2014)；精準幫扶則面臨幫扶機制不健全、產業扶貧內生動力不足、貧困群眾參與度低以及存在諸多排斥等難題(李小云 等，2015；葛志軍 等，2015)。

(4)精準扶貧的實現主要存在四種路徑：從政府職能轉變的角度，要完善扶貧工作制度、創新績效考核機制以及引導社會資源參與等(左停 等，2015；李曉輝 等，2015)；從提高貧困對象素質的角度，需轉變思想、培訓技能，加強其自身發展能力(秦瑞芳 等，2011；全承相 等，2015)；從結對幫扶和產業扶持的角度，結對幫扶應“到戶到人”，產業扶貧應因地制宜、因人而異，主張實施“公司+基地+貧困農戶”等鏈式扶貧模式(韓斌，2015；賈文龍，2015)；從精準識別的角度，自下而上的“參與式”識別方法以及借助大數據技術來確定和跟蹤貧困對象等(廖小東 等，2016；趙曦 等，2016)。

綜上，不難發現，既有研究對精準扶貧過程中的村官違紀問題關注不夠。雖有部分文獻對村官違紀現象進行了研究，但鮮有從精準扶貧的視角來展開探討。因此，探討精準扶貧領域村官違紀行為的社會危害及其治理策略，有助于豐富該領域的研究內容。

二、精準扶貧過程中村官違紀的典型形態及主要特征

中央紀委監察部官方網站分別于2016年8月和11月專門曝光了扶貧領域中的典型違紀案例*具體內容詳見：http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201608/t20160818_85502.html；http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201611/t20161108_89305.html.，總計18起，其中10起與“村官”直接相關。本文通過圖表的形式對這10起典型案例進行了梳理和總結，見表1。

從表1可以發現，精準扶貧過程中村官違紀行為的典型形態及主要特征有：

(1)以經濟領域違紀為主，手段多樣化。上述10起典型案例都發生在經濟領域，國家的扶貧資金本應是貧困群眾的“救命錢”，然而卻成為部分村官眼中的“唐僧肉”。如湖南新化縣溫塘鎮楓樹村村干部不僅截留扶貧獎金，還虛報了7戶移民避險搬遷安置資金。

(2)違紀人員以村兩委“一把手”為主，共同違紀特征明顯，窩案、串案問題突出。上述10起案例中，“主角”為村支書兼村主任的3起，村支書或村主任的4起，村支書和村主任共同的3起。其中，不少人擔任村兩委“一把手”的年限都比較長，至少在一屆(3年)以上。

(3)違紀發生地域以西部省份為主。本文案例中有5起發生在甘肅、寧夏、四川、云南等西部省份(區)，反映出西部地區精準扶貧領域中不正之風問題嚴重，“小微”腐敗(單起涉事金額一般不大，幾千元至數萬元不等)問題比較突出。

(4)危房改造、低保等領域是違紀問題的“高發區”。在本文10起案例中，涉及這兩個領域的案件有4起，占比40%。危房改造、低保等問題不僅關乎貧困民眾的民生問題，還事關社會的公平與正義。侵占、冒領或貪污這兩類扶貧資金，社會負面影響極大，極易引發群體性事件，從而威脅農村社會穩定。

三、精準扶貧過程中村官違紀的社會影響

村官雖然“位低權微”，但其作為國家治理的神經末梢，卻是連接基層國家政權與農民的紐帶，具體表現在：相對于基層政府和基層國家組織而言，村官是村民自治的象征，也是基層農民的代表者；相對于農民和基層群眾而言，村官是基層政府政策的執行者，代表著基層政府的形象。因而，部分村官在精準扶貧過程中的違紀行為，不僅傷害了貧困群眾的感情，也破壞了執政黨和政府的形象。

首先，侵蝕執政黨和政府在農村的群眾基礎。隨著村民自治、村民選舉的推進，村官在某種程度上已經成為村民代表，具備民意基礎，但是其仍然是執政黨農村政策、農業政策的貫徹者和落實者，肩負基層國家治理的重任。村官腐敗違紀不僅會侵害困難群眾的切身利益，還會使執政黨和政府的形象遭受不同程度地“抹黑”，動搖執政黨在農村的執政根基。同時，違紀村官接近基層農村群眾，違紀行為具有公開性、可見性，造成的惡劣影響具有直接性。

其次，影響村“兩委”的公信力。作為基層自治組織和執政黨在農村的基層組織，村“兩委”在維護農村社會穩定、宣傳和執行國家政策中發揮著舉足輕重的作用。村“兩委”成員違規違紀、貪污腐敗，不僅會破壞村“兩委”發揮正常功能，還會直接影響其在村民中的公信力。村“兩委”成員“相互勾結、利益均分”式的抱團作案，不但使得村“兩委”沒發揮好“雙帶”作用(即帶頭致富、帶領致富)，而且還會成為阻礙村莊經濟與社會發展的“絆腳石”，從而使得“兩委”成員公信力喪失殆盡。長此以往，這會損害農村群眾對村民自治的信心，導致村務執行可能遭遇“或明或暗”的抵制。同時，重建村“兩委”組織、新“兩委”班子成員磨合以及新“兩委”班子獲得村民的政治信任都需要一定的時間，因而對精準扶貧等工作的開展會產生不良影響。

最后，危害農村社會穩定。精準扶貧工作中村官違紀行為的社會負面影響更廣、危害性更大。違紀村官貪瀆的低保款、危房改造補助金對身處困境、亟待脫貧的貧困群眾而言，從近處是“救命口糧”，從遠處是“發展命脈”。違紀村官侵占、冒領、私分或挪用扶貧資金，不僅使精準扶貧工作的頂層設計成為懸在半空中的“最后一只靴子”，還會直接侵害困難群眾的切身利益，極易成為誘發群體性事件的“導火索”，從而影響農村社會的穩定。

四、精準扶貧過程中村官違紀的生成機理

精準扶貧過程中的村官違紀行為，不僅損害了困難群眾的切身利益，還阻礙了執政黨和政府如期實現第一個百年奮斗目標的偉大進程，因此必須嚴肅查處。“治病需要明病因”，只有準確找出村官違紀行為的根源，才能“對癥下藥”。“犯罪心理綜合動因論”認為，每個個體犯罪都是受相互聯系的多種因素影響。這些相互聯系的因素有內外元素之分，交錯在一起并形成一個多層次的網絡。每個個案都是該網絡上的一個節點，其既具有整個網絡的共性，也具有自身個性。由于各構成元素相互作用，個案原因始終處于動態變化之中，導致其發生的外部環境雖千差萬別，但總體發生原因卻變化不大(羅大華，2003)。換言之，精準扶貧過程中的村官違紀行為是由多方因素造成的，主要有：

首先，村官的素質普遍不高。對于許多脫貧任務重、經濟底子薄的村莊，頭腦靈活、具有一定文化水平、有一技之長的青壯年農民大都選擇進城務工。在村莊精英多數進城的情況下，村官往往是“矬子里拔將軍”，素質一般不高。加之待遇上“進無門、退無保、老無養、報酬低”，部分村官便開始為自己以及親友謀取不當利益；同時，法律意識淡薄也是部分村官違紀的重要原因。

其次，外界對村官的監督不力。綜觀10起案例，村官違紀行為與監督不力也有一定關系。具體表現在：一是直接管理者(鄉鎮)監督不力。有些鄉鎮領導未能以“零容忍”的態度對待村官違紀行為，對違紀村官也多以誡勉談話、通報批評、警告、退賠等方式進行處理；同時，鄉鎮紀檢組織缺乏必要的獨立性，紀委相關負責人還分管其他工作，尚未實現專職化，導致聚焦主業的力度不夠。二是村民監督無力。在經濟落后地區，農村以老人、婦女和兒童居多，文化素質低，維權意識較弱。三是法律監督滯后。村官不是法律意義上的“國家工作人員”，《公務員法》、《行政監察法》等法律法規難以約束其行為。只有當其協助政府辦理有關公務時貪污、挪用或受賄，司法部門才能根據相關規定進行法律制裁。而處理本村扶貧事宜屬于村官職責范圍之內的事務，加上單筆違紀行為所涉及的資金與法定貪污、受賄定刑數額的差距較大，各級檢察機關往往不會主動介入。

再次，村民自治“失靈”。村民自治作為中國農村治理的一種重要形式，雖然在推進農村基層民主建設、發揮村民自治方面具有重要作用，但仍存在自治“失靈”、“兩委”組織渙散等問題，從而造成精準扶貧工作成效不顯著。所謂村民自治“失靈”，主要表現在四個方面：(1) “一肩挑”為村支書(村主任)濫用權力提供了便利。為了提高效率，強化執行力，不少村級組織實行“一肩挑”領導模式，集決策權、執行權、監督權于村支書(村主任)一身。這雖然有利于協調和推動工作，但也容易使個人借機違紀、專權。(2)村“兩委”成員之間監督乏力。由于“兩委”成員一般有親緣、血緣的關系，相互間存在利益糾葛，部分村官雖有輕微的違紀行為，其他人也很少會阻止，甚至共同作案；或者“兩委”成員關系不和諧，相互扯皮甚至拆臺，彼此間不僅無法實現監督，反而一出現問題便互相推諉。(3)村級監督機構形同虛設，監督功能“邊緣化”，且缺乏實效。如村民會議和村民代表會議等民主決策機構形同虛設，很少能定期召開，村務監督委員會作用虛設。(4)村務公開流于形式。雖然《村委會組織法》明確規定了村務公開的內容、期限和時間，一些村級組織也有較全面的“文本”制度，然而在實踐中卻流于形式、執行不力。不僅村務公開不及時、內容不全面、周期過長(半年或一年)，而且往往只公布結果而忽略過程，致使有些村民即便想要監督也無從下手。

最后，農村社會的人情規則助長了村官的違紀行為。費孝通曾對農村的人情文化進行了如下描繪：親密的共同生活中各人互相依賴的地方是多方面和長期的，因之在授受之間無法分一筆一筆的清算往回，親密社群的團結性就倚賴于各分子間都相互的拖欠著未了的人情(費孝通，2011)。因此，在一些村民看來，扶貧事宜辦成之后，為了表示感謝而給村官送點禮、給點“跑路費”乃是人之常情，這也助長了部分村官的違紀“氣焰”。同時，農村社區很大程度上仍是熟人社會，農村民眾對村官違紀行為大多“睜一只眼閉一只眼”。加上傳統的裙帶觀念和盤根錯節的血緣關系，在沒有觸及自身利益的情況下，農村民眾對村官違紀行為往往選擇沉默和容忍。

五、精準扶貧過程中村官違紀的治理路徑

由于精準扶貧工作任務繁重,涉及環節較多，村官違紀的原因又比較復雜。因此，要想有效預防和遏制村官的違紀行為，必須多角度思考、全方位防范，著力構建教育、監督、制度、懲治以及完善管理并舉的治理機制。

第一，“活化”教育，增強村官拒腐防變能力。預防與懲治村官違紀的基礎是教育，具體措施主要有：一是強化村官的法治觀念教育。針對涉案村官法治觀念淡薄問題，可以依托縣、鄉、村三級黨員活動中心，通過廉政黨課、案件通報、觀看警示片等形式定期進行廉潔自律和法制教育，打好“預防針”，增強村官拒腐防變的“免疫力”；另外，各地檢察機關應開展經常性的警示教育，通過以案說法，促使廣大村官自覺筑牢防腐拒變的思想防線。二是將廉政教育納入村官的年度培訓計劃。通過旁聽典型案件的庭審、優秀村官的事跡報告會等途徑，使廣大村官明晰利害得失，汲取經驗教訓；同時，通過廉政文化進社區、進家庭等形式，形成以廉潔奉公為榮、以腐敗違紀為恥的農村社會風尚，從而為防范村官違紀提供良好的輿論氛圍。三是提升村官的整體素質。鑒于違紀村官素質普遍不高，縣、鄉有關部門應針對性地開展政治、法律、經濟、科技等知識的培訓。

第二，立體監督，確保村官權力的正確運用。立體監督，即村“兩委”的內部監督、鄉鎮紀檢監察、群眾的民主監督、媒體的輿論監督等方面協同共治的監督模式。主要包括：一是明確村“兩委”的職權范圍，落實各職責權力，使兩者在精準扶貧工作中相互協作、彼此監督。二是強化鄉鎮紀委的監督職能，堅持紀委專職專用，突出主業主責，抓好扶貧工作的執紀監督；對那些因監督不到位而給精準扶貧工作造成嚴重損失的村官違紀案件，實行“一案雙查”，既要依紀依法查處有關村官，也要追究鄉鎮紀委有關領導的責任。三是健全村務民主監督，健全和完善村級事務的民主決策制度，發揮村務監督委員會的把關糾偏作用，將精準扶貧對象的確定、資金的發放以及項目的建設等全部置于村民的監督之下。四是活用媒體監督。

第三，“硬化”制度，規范村官的廉潔從政行為。若要深層次解決精準扶貧領域中的村官違紀問題，須在加強監督之余，最大限度地減少制度漏洞，筑好“防火墻”。制度不完善必然導致違法違紀現象的滋生與蔓延，健全制度需要做好以下幾個方面工作：一是完善村官的選拔與任用機制。建立能上能下的用人機制，并從優秀村官中招錄部分鄉鎮公務員。提高村官的福利待遇，提高誤工補貼、離職待遇、養老保險等基本保障水平，調動扶貧村官工作的積極性和主動性。二是落實村務公開制度。通過事前、事中、事后公開等途徑，將精準扶貧工作的各個環節置于村民監督之下，確保扶貧對象無遺漏、扶貧項目監管無死角、扶貧資金發放無違紀。三是建立“小微權力”清單，將村官權力關進制度的籠子。所謂權力清單，就是對于各級政府及其各個部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限(程文浩，2014)。“小微權力”清單，是借鑒政府的權力清單制度，對村級組織和村官的權力與責任以清單的形式依法予以列舉、界定、公開，以限制和規范村級組織及村官的權力運行。“小微權力”清單的建立，應在聽取村官和群眾意見的基礎上，會同有關職能部門將村級組織和村官的權力、責任進行梳理、歸類及匯總，形成目錄清單后要結合具體的精準扶貧工作流程加以公開。

第四，嚴查重懲，增加村官違紀行為的成本。懲治就是最有效的預防。只有當縣、鄉(鎮)紀檢組織拉好“高壓線”，高舉懲治的“鞭子”，以“零容忍”態度嚴肅查處精準扶貧領域的村官違紀案件，方能起到震懾作用。具體可以采取以下措施：一要協調好信訪、紀檢、司法、審計等部門間的關系，充分發揮整體辦案的效果。縣、鄉紀檢機關應重視信訪舉報系統的作用，司法、審計等部門要善于從扶貧項目的執法監察、資金審計、專項檢查中發現違紀線索；同時，這些部門還應協同作戰，通過案件聯席會、重要線索定期通報和移送等制度，形成合力，不斷提高查案、辦案水平。二要以查促建，增強制度的約束力。在查辦精準扶貧領域村官違紀案件時，既要及時總結其特點、規律以及背后深層次的原因，也要督促有關部門建章立制，制定有針對性的整改措施。三要以查促管，防范村官違紀。在查辦相關案件時，針對那些已經暴露并具有傾向性和苗頭性的問題，要督促縣、鄉紀檢組織及時修訂有關制度，不斷強化扶貧工作中的紀律要求，真正做到“用制度管人、按制度辦事”，以避免村官違紀行為的發生。

第五，完善管理，預防村官違紀行為發生。健全精準扶貧管理制度，細化操作流程，及時強化薄弱環節，以期有效防范村官違紀問題發生。具體可以采取以下措施：一要完善精準扶貧對象識別與管理制度。識別扶貧對象時，程序要公開透明，并充分傾聽群眾的意見；確定扶貧對象時，應發揚基層民主，并建立責任追究制度；管理扶貧對象時，可借助大數據技術實現動態跟進，并及時將幫扶措施的落實情況進行匯總分析，從而有效掌握第一手情況。二要加強扶貧資金與項目的監管。應建立扶貧資金與項目的專項管理制度，對于村級扶貧資金的申領、審批、發放以及扶貧項目的申報、實施、驗收和報賬的全過程，均應實現從“上墻”向“上網”轉變，多渠道、全方位予以公示。同時，協調縣鄉紀檢組織、扶貧部門以及財政部門對扶貧資金與項目實施聯動監管和動態審計，確保扶貧資金精準發放、扶貧項目取得實效。三要創新扶貧工作的績效考核。科學的績效考核是精準扶貧工作順利開展、扶貧政策落到實處的重要保障。對創新扶貧工作的績效進行考核時，既要科學的細化量化考核指標，也要創新扶貧數據的采集技術，還要引入第三方評估，更要提高扶貧對象參與績效考核的積極性和主動性。只有這樣，考核體系和指標才會科學，考核過程才會公開透明，考核結果才會真實可信。

六、結語

精準扶貧過程中的村官違紀問題，不僅侵害了貧困群眾的權益和獲得感，還使部分群眾失去了對執政黨和政府的信任，從而無形中侵蝕著執政黨在農村的執政根基。因而，預防和遏制精準扶貧領域村官違紀行為的發生便成為亟待解決的重要課題。 村官違紀的根源在于權力缺乏應有的監督。權力一旦失去監督，必然導致違紀行為的出現。正因為上級(鄉鎮)監督不力、同級(村“兩委”成員之間)監督失衡、村民監督無力以及法律監督滯后，才會在精準扶貧領域中出現村官違規違紀行為。雖然精準扶貧過程中的村官違紀行為多屬于“小微”腐敗，但負面影響很大。誘發村官在精準扶貧工作中違紀的原因，既有自身素質不高、法律意識淡薄等主觀因素，也有外界監督不力、村民自治“失靈”以及農村社會人情規則的負面影響等客觀因素。因此，治理精準扶貧中的村官違紀行為是一項復雜且艱巨的工程。為此，需要“活化”教育，增強法治觀念，提高廉政意識及個人素質，促使村官“不想違”；完善監督和“硬化”制度，織密織細立體監督網，促使村官“不能違”；嚴查重懲，持續傳導責任壓力，強化紀檢監察，促使村官“不敢違”；健全管理制度，細化操作流程，強化薄弱環節，促使村官“不可以違”。唯有如此，才能在預防和遏制村官違紀問題上取得實實在在的效果，進而有效保障精準扶貧領域風清氣正。

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(責任編輯 張建軍)

Causes and Governance for the Village Official′s Violation of Discipline in Accurate Poverty Alleviation

ZHANG ZhiSheng

(School of Finance and Public Management,Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233030)

The village official′s violation of discipline in accurate poverty alleviation, not only erode the mass base of the Communist Party of China and the central government of People′s Republic of China，but also influence the rural social stability and affect the overall situation of poverty alleviation. The main causes basically include that some village official lack of quality, weak sense of law,inadequate external supervision, the ability weakening in rural governance, the impact of rules of humanity in rural society, and so on. The research suggests that the prevention of village official′s violation of discipline is a systematic and comprehensive task. And in order to reduce village official′s violation of discipline, we must take measures to activation of education, strengthen the three-dimensional supervision, improve the effectiveness of the system, and strict punitive measures.

accurate poverty alleviation; the village official′s violation of discipline; causes; governance path

2017-01-16

張志勝(1974-)，男，安徽桐城人，博士，安徽財經大學財政與公共管理學院副教授,碩士生導師。

本文系國家社科基金項目“新生代農民工利益表達研究”(12CZZ015)階段性成果。

F328；D67

A

1001-6260(2017)06-0058-07

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.06.006

財貿研究 2017.6