租購同權的現實意義和實現可能

文/郭偉明

租購同權的現實意義和實現可能

文/郭偉明

近期，廣州市在發展住房租賃市場的有關規定中提出了租購同權，引發社會各界強烈關注。在租、購市場現狀不平衡的情況下，租購同權觸及了問題本質，但是，租購同權能否從根本上改變市場發展走向，值得深入研究。

一、提出租購同權的背景

長期以來，住房銷售市場和租賃市場嚴重不對等，住房租賃市場供應主體發育不充分、市場秩序不規范、法規制度不完善等問題較為突出。去年5月，國務院辦公廳出臺《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，提出了發展住房租賃市場的一系列措施。去年12月中央經濟工作會議強調“房子是用來住的，不是用來炒的”，給炒買炒賣住房者釋放了強烈的警示信號。今年以來，住房城鄉建設部起草的《住房租賃和銷售管理條例》面向社會公開征求意見，進入立法程序，住房城鄉建設部等部門聯合印發了《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，要求在人口凈流入的大中城市，加快發展住房租賃市場，有12個城市被列入首批住房租賃試點，其中就包括廣州。由此可見，積極發展住房租賃市場是大勢所趨，廣州在此背景下提出租購同權，就是要破解住房租賃的桎梏，為發展住房租賃提供政策支持。

二、租購同權的涵義分析

廣州市在《關于印發廣州市加快發展住房租賃市場工作方案的通知》中，將租購同權表述為“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權”，并對就近入學的范圍和條件作了規定。由此可理解廣州版的“租購同權”主要指保障承租人的公共服務權利，其中重點是就近入學的權利。有關就近入學的規定是：“具有本市戶籍的適齡兒童少年、人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區積分入學安排學位條件的來穗人員隨遷子女”這三類人員可由居住地所在區教育行政主管部門安排到義務教育階段學校（含政府補貼的民辦學校學位）就讀。但是其中的一些操作細則，還需要在市教育局牽頭的情況下，由各區教育行政主管部門制定。

住房的權益可以分為狹義和廣義兩個方面。狹義上來說，住房權僅指占有、使用、收益、處分的物權，不涉及住房以外的權利。廣義上來說，住房除了物權，還與人們社會生活息息相關，會帶來一系列的衍生權利，比如說基本人權，即每個人都有得到基本居住資料的權利，這一點已經寫進了聯合國公約。住房衍生權利中居住人享有的公共服務權利，本來與住房的物權、經濟權利相獨立，然而住房由于其固定性和區位性，往往被作為管理部門評判居住人是否享有某種公共權利的依據或標準，比如說入學資格的取得需要家庭提供住房證明，實際是在住房上捆綁了公共服務的權利。只有在住房存在時，其居住人才能享有公共服務權利。

廣州的政策規定來源于實踐，試圖從租、購市場糾偏的角度，把僅附著于產權住房的公共權益剝離出來，使租房者同樣能享受住房所在地政府提供的就近入學等權益，還歸公共服務均等化享受的本原。因此，租購同權應明確以下概念：一是租購同權，“同”的應是公共服務的權利，特別是享有所在地區入學機會的權利，而不能把同權看成是租、購所有權利的完全等同，實際上，由于租、購經濟形態的不同，所帶來的收益權必然是不相同的；二是目前在很多領域，租、購房的差別正在消失，特別是在市場經濟提供的服務方面，比如餐飲、理發等，不存在差別對待問題，公共服務中的交通、醫療等內容也排除了競爭性和排他性，做到了提供無差別的公共產品，但是部分地區義務教育資源的稀缺性，使現實情況下租房與買房存在很大差別，無疑不利于房地產市場的發展和政府公共服務職責的落實，因此，從涉及多方面的公共服務權利來講，廣州特別點出就近入學這個居民關心的熱點，作了重點突破；三是同權仍在實踐探索階段，從廣州的文件效力可以看出，作為一個地方的規范性文件，不可能從根本上改變租、購兩種方式的根本權利，而且同權是有條件的，在租房者和購房者的利益相沖突時，需要研究如何平衡和協調，所以一些具體細則仍在制定當中。

三、各地租購同權的實踐探索

公共服務權利作為一種公共產品，是由政府提供、具有非競爭性和非排他性的產品，每個公民均應享受，不應因為擁有住房的形式不同而受到差別化對待。可以想見，住房產權的取得是由經濟實力決定的，如果只有富人才能買房，并且因此獲得優質的教育等公共服務資源，則不僅會造成貧富的代際傳遞，形成社會不公，而且會異化房地產市場的發展，使學區房等市場畸形發展，最終既損害當代人的利益，也損害后代人的利益。目前一些地方已經在探索破除附加在住房上的一些不合理因素，主要做法有以下兩種。

（一）明確租房即可享受入學等權益

以部分省市規定來看，非本地戶籍家庭租房并符合一定條件即可享受屬地政府提供的公共服務，見表1。

這種方式通過直接規定，明確了就近入學等權益，在細則出臺的情況下，操作性比較強，能很快落實，但承租家庭享有的公共服務權利的具體種類受到了限制，一些未列入規定的權利，近期無法落實。

（二）通過落戶間接實現公共服務權利

新修訂的《無錫市戶籍準入登記規定》規定，租住經房產管理部門辦理租賃登記備案的合法租賃住宅，同時具備參加無錫市城鎮社會保險，申領(簽注)《江蘇省居住證》均滿五年(宜興為均滿三年)條件的，準予本人、配偶和未成年子女來錫落戶。

省/市 居住證等證明 其他條件 公共服務權利 依據持有人才綠卡以監護人租賃房屋所在關于印發廣州市加快發展住房廣州或符合積分入地作為唯一居住地且房享有就近入學等公共服務權益 租賃市場工作方案的通知學條件屋租賃合同經登記備案享受義務教育、基本公共就業服務、武漢市關于開展培育和發展住武漢 居住證 ——基本公共衛生服務和計劃生育服務、房租賃市場試點工作的實施意法律援助和其他法律服務等國家規定見（征求意見稿）的基本公共服務鄭州 居住證 辦理住房租賃登記備案 —— 關于進一步推進鄭州市住房租賃試點工作的意見山東 居住證 —— 享有義務教育、醫療等基本公共服務 關于進一步加強房地產市場調控工作的通知在就業扶持、住房保障、養老服務、沈陽 居住證 ——社會福利、社會救助、居委會選舉、沈陽市住房租賃試點工作實施人民調解員選聘以及隨遷子女入學、方案參加中考等方面，享受公共服務成都 居住證 房屋租賃合同經登記備享受公積金、義務教育、醫療衛生等成都市開展住房租賃試點工作案基本公共服務的實施方案

這種方式使租戶享受的公共服務受益面更寬，因為目前各項公共服務基本與戶籍是綁定的，能實現落戶，即意味著能享受住房所在地的各項公共服務，不再存在差別對待情況。但是落戶的條件一般會更嚴，對于當地的牽涉面更大，比如涉及政府管理機構人員編制及經費和戶籍掛鉤，增加戶籍人口會給屬地帶來很多社會管理成本，因此，地方政府操作上更為謹慎。展。顯然這是不現實的，或者說不是馬上能實現的。租、購市場結構的形成不是一朝一夕的，其原因也是多方面的，比如國人傳統的置業觀念、結婚買房觀念等。國務院辦公廳出臺的《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，針對主要問題提出了培

四、租購同權的政策效果分析

租購同權概念提出后，受到各方的熱切期盼，一些媒體將之與降低房價、入讀名校等愿望聯系起來，而另一些聲音則保持了相對冷靜。我們需要理性分析“租房上名校”等提法的準確性和實現的可能性。

（一）同權就能發展租賃市場？

一些媒體以“重磅”、“樓市變天”等標題吸引眼球進行報道，似乎租購同權能馬上實現住房市場結構的良性調整，推動住房租賃市場的快速發

育市場供應主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房等多種措施，文件出臺了大半年，仍需加強推進，以觀成效，何況購租同權只是地方的一項舉措。從發展租賃市場的角度來說，至少有三個方面需要同時著力：一是消除發展租賃市場的阻礙因素，比如針對黑中介等問題，要加大治理力度；二是提高租賃住房的吸引力，比如政府加大政策支持和服務，提高租賃住房的便利性；三是加強宣傳和引導，穩定租房信心和發展租賃市場的預期。因此，完善在公共服務權利方面的政策措施，有利于進一步支持和發展住房租賃市場，進一步完善相關制度機制，但不是憑此一項措施就能馬上改變現狀。

（二）發展租房就能降房價？

租房市場和銷售市場在一定程度上存在此消彼長的關系，但不是簡單地此消部分完全轉移到彼長部分，兩部分的市場需求嚴重不對等。提高租房的吸引力，并不意味著購房就失去了吸引力，在目前一二線城市銷售市場供需嚴重失衡的情況下，即使轉移一些購房需求，仍有大量的購房需求存在，住房銷售供需矛盾一定程度上還存在，房價不會因此立即下降。而且，住房銷售價格由住房的投資投機需求、貨幣供應、經濟發展結構和水平等多種因素所決定，因此，發展租賃市場不能放松對銷售型商品住房的管理，仍須從金融、土地、城鎮化、立法等方面建立長效機制，促進房地產市場平穩健康發展。

（三）租房就能入讀名校？

對于大多數公共服務來說，居民能共同享受而不存在互斥、競爭狀況，因此感受不到公共資源的稀缺性，比如基本養老保障、就近看病、社區救助等。在很多地方，租房居民一樣享受居委會等基層組織提供的各項服務。但是，像優質教育資源等公共服務，由于存在稀缺性，只能算是準公共服務產品，在分配過程中，必然存在是否能享受、按什么規則排隊的問題。原來租購不同權，只有符合條件的有房屋產權的居民子女才能入學，現在是否能打破限制，讓租房家庭子女也同樣入學？目前廣州的方案還未進一步細化，但經報道，深圳、武漢等地已明確提出，當學區生源超過招生計劃時，仍需按戶籍、房屋產權、租房等規則進行排序，一般來說，既擁有本地戶籍又擁有房屋產權的屬于第一序列，擁有本地戶籍或當地房屋產權的為第二、三序列，僅有居住證明和租房合同在入學機會上被排到了最后。

在不考慮戶籍等其他因素的情況下，面對購、租房兩種狀態，解決稀缺資源分配有兩種思路：一是仍沿襲排序思路，租房家庭排在購房家庭之后；二是按無差別思路，通過搖號等隨機方式確定入讀機會。從政策可操作性來說，采用搖號的隨機法存在一定阻力，因為原有的政策慣性已使大部分人有了預期，如果讓租房家庭入讀名校，而購房家庭未能入讀，可能引起購房家庭的不滿，房屋產權人可能會通過惜租、毀約、提高租金等方式來干擾此項政策。因此，“租購同權可讀名校”存在多種障礙，在入學緊張的區域，很難僅僅通過租購同權這一項政策就達到理想的管理目標。

五、租購同權的實現思路

（一）加快國家立法和地方制定配套政策措施

在現行條件下，住房租賃的立法層次較低，立法滯后，現有的一些規定不適應租賃市場發展的需求，需要加快立法步伐。住房市場涉及面廣，在涉及公共服務權利等其他領域時，需要就住房問題協調好與其他法律法規的關系。由于新的法律法規可能改變原來的一些利益分配格局，立法過程中，應綜合考慮群眾感受，既要照顧好承租家庭，給予其更多扶持政策，也要解決好改變原有政策慣性帶來的群眾接受度問題。另外，由于城市之間特別是人口流入城市和人口流出城市之間的發展定位不同，統一立法應考慮差異性，各城市應根據實際情況，制定相應的配套政策措施。

（二）加強部門協調和服務管理思路的改變

住房竣工交用后，政府管理部門應樹立“三個轉變”思想，加強部門間的聯動和協同，使入住家庭的公共服務需求得到滿足：一是從管房向管事轉變，即工作著眼點從住房的建設管理向入住家庭的事務管理轉變，原來主要考慮住房建設的質量、安全等問題，現在要考慮入住家庭的子女上學、就醫、養老等問題；二是從管理向服務轉變，在房屋建設階段，主要針對建設、設計、監理等單位實行監督管理政策，住房竣工后面對的對象變成了居民，應加強服務，從群眾需求出發，制定政策，完善措施；三是從線性向綜合轉變，在建設管理過程中，主要針對具體問題去想方設法解決，問題與解決方案大多是一一對應的線性關系，進入服務階段后，由于不同階層、不同對象的訴求不同，涉及人文社會學的問題，不能簡單地用誰是誰非的思路管理，比如租、購房屋居民子女上學的訴求矛盾，應從多方面想辦法，多措并舉，綜合施策，盡量擴大優質教育資源總量，不斷提高優質教育均衡化水平，這才是解決問題的根本之策。

（三）將市場管理寓于服務居民之中加以協調發展

毋庸諱言，發展住房租賃市場是系統工程，需要國家和地方從土地、金融、稅費等多方面提供支持政策，服務和支持是主要方面，然而也要看到，由于租賃市場的長期滯后，一些基礎性的建設工作亟待加強。在政府提供各項優惠措施的同時，也應加強市場管理，樹立租賃雙方守法、合理合規的觀念，維護租賃市場的協調、有序發展。比如一些地方要求承租家庭申請就近入學，必須申領居住證等證件，并且一套住房應有相應的學習年限，即一套住房占用小學6年、初中3年，這樣就避免了一些人借用租房政策漏洞，頻繁占用學位牟利的情形。另一些地方要求享受優惠政策的家庭將租賃合同進行備案。關于租賃合同備案的規定早已有之，但由于缺乏配套政策，租賃雙方均沒有動力去備案，現在正好借此機會，重新督促落實這一措施，這將有利于減少群租房，完善政府租賃信息平臺，建立租賃人員和房源大數據庫，對于發展住房租賃市場和提高政府服務管理水平具有重要的意義。