新《預算法》背景下進一步加強財政專戶管理的思考

文/胡娟

新《預算法》背景下進一步加強財政專戶管理的思考

文/胡娟

財政專戶是財政部門為履行財政管理職能，在商業銀行開設的銀行結算賬戶，該類賬戶用于保證具有專門用途的特定財政資金專款專用。財政專戶的這種管理方式在特定時期內對財政資金的規范管理、保證專項資金支出、防止財政專項資金被擠占挪用等方面起到了積極作用。同時，財政專戶的存在使得部分財政資金游離于國庫之外，這也帶來了一些問題，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》（簡稱“新《預算法》”），新《預算法》在國庫管理權方面保留了央行經理國庫制，但仍允許財政專戶存在。本文以江蘇某市為例，對新《預算法》頒布后基層財政專戶問題進行探討，粗略談談以下思考。

一、新《預算法》背景下財政專戶管理現狀

加強財政專戶管理對于貫徹落實新《預算法》和實現國庫集中支付改革預期目標具有重要的意義。我國財政專戶的出現始于中央推行“收支兩條線”管理。1996年，財政部印發《預算外資金管理實施辦法》（財綜字〔1996〕104號），首次提出“財政專戶”這一概念。作為一項臨時性的過渡政策，財政專戶在一定時期內發揮了應有的作用，然而，隨著財稅體制改革向縱深推進，財政專戶管理出現了一些新情況、新特點。

（一）資金存量大，存在分流庫款現象

在資金運轉環節，財政專戶占據著大量的資金，財政資金分流現象嚴重：有專為預算安排正常支出的專項資金，有用于非實際支出需要的資金劃轉，另外還有季末、年末以各類明目隱蔽地將資金撥付到財政專戶。資金進入財政專戶，游離于國庫監管之外，形成體外循環。以2016年12月 31日年終決算日江蘇某市縣級41個財政專戶為例，當日財政專戶賬戶余額共計103412.36萬元，而當日國庫庫存僅為16100.89萬元。

（二）資金集中于專項和非稅收入專戶，且非稅收入涉及土地等過渡戶多，管理難度大

從該市財政專戶類型劃分看，截至2017年6月末，市本級撤銷社保基金專戶6個，尚有各類財政專戶41個，主要集中于非稅收入專戶、社保基金專戶、特設專戶、專項支出專戶、其他專戶五類，其中，專項支出專戶18個，非稅收入專戶13個，占財政專戶總量絕大比重。據調查，該市上繳非稅收入的過渡戶有三種類型：一是財政部門開設的專戶，包括土地出讓保證金專戶、罰沒收入專用賬戶；二是一些單位開立的專戶，或者直接將收繳的非稅收入存儲于其基本賬戶，如土地交易中心專戶；三是在商業銀行開立的用于定期劃轉的非稅收入匯繳專戶。其中，土地出讓保證金專戶和土地交易中心專戶沉淀資金數額大，又因涉及土地的款項來源復雜，一定程度上增加了非稅收入的管理難度。

（三）資金存在一定程度的占壓、挪用現象

非稅收入專戶本應核算各繳款單位上繳的各類非稅收入款項，但實際操作中，一些專戶的資金來自于其他財政專戶的劃轉，如財政部門一般在季末、年末集中向各專戶撥款，存在通過部分非稅收入專戶幫助商業銀行完成存款指標的現象。用于核算特定用途的專項支出專戶單獨開戶多，如支農專項、農業綜合開發資金、涉農補貼資金等。此外，一些非稅收入尚沒有納入預算內管理，因此，每月人民銀行與財政部門間對于未納入預算內管理的非稅收入部分對賬無法進行，便給搭車收費、坐支非稅收入行為留下可乘之機。

（四）財政專戶資金運轉的透明度較低

由于地方財政專戶的存在，使得巨額財政資金通過財政專戶運作，在一些時點，各類財政專戶的資金金額甚至超過同期國庫庫存余額。大量的財政資金游離于國庫之外，一方面造成國庫無法對這部分專戶資金收支的真實性和準確性有效審核和把關，增加了人民銀行國庫部門對財政預算資金收支活動的監管難度，另一方面，財政資金大量沉淀于專戶，不利于盤活財政資金和對其合理利用，也造成了財政收支信息反饋遲緩，影響財政部門對專戶資金的有效管理和全面監督。

（五）資金增值運作不規范，風險增加

在目前機制下，地方財政為實現資金的保值增值，普遍做法是將財政專戶資金以定期存款的形式存放于商業銀行，由財政部門自行確定存款銀行、存款規模和存款期限，在商業銀行市場化經營的當下，若其經營不善，即使已出臺《存款保險制度》，相較于巨額的財政資金存款，商業銀行所能賠付的金額極其有限。因此，尤其在金融環境不佳的階段，財政專戶存款面臨的風險較大。

二、當前財政專戶管理中存在的問題

（一）法規制度建設落后，國庫對財政專戶開立缺乏有效監督

《國家金庫條例》（國發〔1985〕96號）第十一條及《國家金庫條例實施細則》（財預字第68號）第十條規定國庫有監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥權限，但并沒有在相關法規制度中進一步明確國庫監督財政存款開戶方面的監管標準和監管措施，使人民銀行國庫部門未能有效介入該項工作，在財政專戶的開立環節缺乏有效監管。

（二）非稅收入專戶征收主體多，收入來源雜，致“九龍治水”現象時有發生

非稅收入的執收單位分散，既有代行政府職能的社會團體及其他組織，又有行政事業性單位。以國土資源部門為例，其對相關單位非稅收入的征收包括征地管理費、土地復墾費、土地復墾保證金、征地補償安置費、土地登記費、耕地開墾費、土地閑置費、土地評估師考試費、礦產資源補償費等多種收費項目，此類非稅收入的征繳單靠一個部門無法完成，而要以國土資源部門為主體，分別采用不同的方式進行征收。這種多部門征收、多頭管理的格局，給非稅收入的征繳造成混亂，同時也給非稅收入專戶的管理造成了困難。

（三）通過財政專戶過渡調節預算收入完成進度現象時有發生

受非稅收入資金管理方式的影響，除少數非稅收入可直接繳入國庫外，絕大多數非稅收入均要通過財政匯繳專戶繳入國庫。目前，非稅收入的繳庫方式通常分為執收單位開票、銀行收款、財政部門繳庫三個環節。由于國家尚未出臺全國統一的非稅收入收繳管理辦法，加之各級地方政府制定的非稅收入管理辦法大多未明確財政匯繳專戶資金的繳庫時限，如土地出讓收入繳庫的寬限期為10個工作日。于是，財政匯繳專戶成為地方財政部門調節預算收入進度的“蓄水池”:在當期預算收入計劃已完成情況下，地方財政部門就會延緩非稅收入的入庫進度；反之，就會加快非稅收入的入庫進度，給地方財政部門調節預算收入進度提供了便利條件。

（四）溝通協調機制不健全影響對財政專戶的清理

近年來，針對地方財政專戶數量過多問題，財政部曾多次組織開展對財政專戶的清理工作，并在《財政專戶管理辦法》中明確規定財政專戶資金使用政策已執行到期、開立財政專戶依據的文件廢止等應當撤銷財政專戶的情形。但是，此前財政部開展的財政專戶清理工作是通過地方各級財政部門自行清理并逐級匯總上報的形式進行的，缺少人民銀行等相關業務監督管理部門的共同參與。因此，這種由財政部門單方面組織開展的地方財政專戶清理工作，盡管取得了一定成效，但由于缺乏部門間協調配合機制，導致地方財政專戶的開立、撤銷和變更等信息無法與相關部門共享，最終影響地方財政專戶清理工作的效果。

三、規范專戶管理的對策建議

（一）完善國庫法規制度建設

依法審核監督財政專戶開立權限，是國庫部門確保預算收入全部納入國庫單一賬戶管理的有效手段，對于盤活國庫資金，實現國庫集中支付改革預期目標有重要影響。因此，建議結合新《預算法》的相關規定和國庫業務發展新變化，適時修訂《國家金庫條例實施細則》、《預算法實施條例》，明確國庫監督財政存款開戶的監管標準和可采取的監管措施。

（二）統一非稅收入管理方式

完善非稅收入資金管理，將非稅收入全部納入預算管理，并統一納入國庫單一賬戶進行核算。人民銀行總行和財政部等相關部門可共同研究制定全國統一的非稅收入管理辦法和非稅收入收繳流程，最大限度地簡化非稅收入收繳環節，由非稅收入執收單位開票，繳款人直接通過商業銀行將款項上繳國庫，減少非稅收入在專戶的沉淀時間。方式，收集存量財政賬戶的相關業務信息，為財政專戶的清理工作提供詳細、準確的數據。財政部門依據人民銀行收集的賬戶信息，鑒別和撤銷不規范的專戶，對其進行動態跟蹤管理。

（四）加強對存量財政專戶的監管，漸進式取消專戶

由于目前我國財政專戶存量大、涉及面廣，加之受諸多條件制約，對于專戶的清理工作不會一蹴而就，因此，基層央行在采取“疏堵治理”的同時，應對存量專戶加大監管力度，全面發揮人民銀行管理國庫的職責，對國庫資金收繳和支撥加強事中監督。一方面，嚴格柜面監督審核：對未經國庫部門備案的財政專戶，嚴禁向其撥付資金；對不符合預算安排的

（三）建立健全部門協調機制

建立健全部門協調機制。對于財政專戶的清理整頓工作，可由財政部會同人民銀行及其他有關部門共同開展，各部門通過制度性規定明確在專戶清理中各自的業務分工和職責權限。人民銀行可通過人民幣賬戶結算管理系統中財政存款賬戶信息和商業銀行上報的財政存款賬戶信息等多種國庫資金，嚴禁撥入財政專戶。另一方面，通過國庫集中收付管理流程的再造，逐步實現將財政收入全部直接劃繳至國庫單一賬戶，真正實現由“國庫單一賬戶體系”到“國庫單一賬戶”的轉變。

（作者單位：中國人民銀行句容市支行）