國家森林公園管理與國有林場可持續發展探析
——以蘭州市城關區徐家山林場、蘭州徐家山國家森林公園為例

■譚雅茹,霍發喜

（1.甘肅省蘭州市城關區徐家山林場，甘肅 蘭州 730046；2.甘肅省蘭州市雁灘公園，甘肅 蘭州 730046）

國家森林公園管理與國有林場可持續發展探析
——以蘭州市城關區徐家山林場、蘭州徐家山國家森林公園為例

■譚雅茹1,霍發喜2

（1.甘肅省蘭州市城關區徐家山林場，甘肅 蘭州 730046；2.甘肅省蘭州市雁灘公園，甘肅 蘭州 730046）

20世紀80年代初，為了滿足人們日益增長的森林游憩需求，我國初步形成了以國家森林公園為骨干，國家級、省級和縣（市）級森林公園相結合的森林游憩結構體系，成為人們進行森林游憩的重要場所。然而，由于森林公園涉及的領域較多，管理起來絕非易事，加之森林公園一般都是在國有林場的基礎上建立起來的，從事經營管理工作的人員基本上就是林場是生產管理人員，管理水平極其有限，影響和制約了森林公園的發展。文章就森林公園管理和如何推動國有林場可持續發展進行分析和思考。

森林公園；國有林場；可持續發展

一、森林公園理論概況

（一）國家森林公園的定義

國家森林公園（National Forest Park），這一提法主要用于中國大陸地區，是各類別森林公園中的最高級。中國的森林公園分為國家森林公園、省級森林公園和市、縣級森林公園等三級，其中國家森林公園是指森林景觀特別優美，人文景物比較集中，觀賞、科學、文化價值高，地理位置特殊，具有一定的區域代表性，旅游服務設施齊全，有較高的知名度，可供人們游覽、休息或進行科學、文化、教育活動的場所，由國家林業局作出準予設立的行政許可決定。

（二）森林公園的性質

森林公園作為一種旅游資源，擁有良好的市場前景，這與其獨特的性質是分不開的。綜合來看，它的獨特性質主要表現在公益性和商品性的矛盾特征上。公益性指森林公園是全社會共有的財產，它為人們提供休閑娛樂場所，為保護和改善自然環境保持生態平衡做出巨大貢獻；商品性是指我國的森林公園不是完全由財政撥款，森林公園的經營單位如果要生存和發展，必須按照市場規律運作，實行企業管理，力求低投入、高產出。

（三）森林公園的功能

森林公園的重要任務和諸多功能，主要表現在：旅游功能、保護功能、科教功能、社會發展功能、經濟發展功能。

二、蘭州徐家山國家森林公園基本情況

（一）歷史沿革

徐家山的荒山干旱造林始于1942年，當時將現城關區北山一帶定名為“中正山”，1943年9月選址樹碑與徐家山上，解放后七十五年的人工綠化造林史，經歷了五十年代背冰挑水上山植樹，六十年代中期建成首條上水主管線開始上水造林，八十年代大規模進行“三通一平”（即：通水、通電、通路，平整土地）建設，保證了基本的綠化造林條件。據載徐家山是我國荒山干旱人工造林的試驗基地。

（二）自然資源概況

徐家山公園經營總面積171.09hm2（林權證核定面積），其中有林地面積108.09hm2，疏林地面積23hm2，未成林造林地面積26.2hm2，宜林地面積13.8hm2，活立木蓄積量960.57m3。

截至2017年，徐家山林場現有公益林面積166.8hm2，有林地面積145hm2，疏林地面積4hm2，灌木林地面積12.3hm2，未成林造林地0.8hm2，活立木蓄積量為1644m3。林場海拔1550～1750m，森林覆蓋率80.3%。林內樹種繁雜、長勢良好，針闊混交、喬灌混交、經濟林與防風林交錯分布，各令級樹木交替分布是公園內林分一大特征。地處城郊人為活動頻繁，野生動物資源較少。

（三）人員結構及分布

徐家山林場編制數為72人，現有在職職工67人，干部29人，工人38人，退休人員58名，黨員17人，預備黨員2人。在職職工中，從年齡結構分：50歲以上人員14人，45~49歲以上人員18人，35~44歲的人員10人，35歲以下25人；按文化機構分：研究生3人，本科26人，大專7人，中專、職高6人，高中及以下25人。現有干部中具有專業技術中級職稱的5人，初級職稱的5人，剩余19人均為管理崗位。現有工人中具有專業技術初級職稱的4人，技師11人，高級工14人，中級工6人，初級工3人。按性別分：男職工37人，女職工30人（數據截至2017年6月）。

（四）經營管理情況

蘭州徐家山國家森林公園地處蘭州市近郊的黃河北岸，1992年，林業部林造批字[1992]200號文正式批復“在蘭州市城關區徐家山林場的基礎上成立蘭州徐家山國家森林公園”，林場與公園實行“一套班子、兩塊牌子”的管理模式。建園二十五年來，累計投入超過千萬元，公園建設初具規模，2003年晉升國家2A級旅游景區，2014年晉升為國家3A級旅游景區。

在經營管理中，重點打造支甘紀念林、中正山紀念林兩大核心旅游景點，著重營造綠色休閑、舒適自然的旅游休閑景區，游客親自登上徐家山使其感受到甘肅綠化造林史的真實體現。公園成立了行政、經營、治安、客服、生產、衛生、后勤等十個部門，各部門按照崗位責任各負其職、緊密配合，重點在游客安全和資源安全上下功夫，始終不放松森林資源安全的監管和保護。在管理的過程中，意識到只有得到游客的滿意與稱贊，才是公園可持續發展的根本。公園近年來加大基礎設施建設，對道路、護坡、水電、廁所等基礎設施逐步逐年改善；同時加強職工培訓，定期開展安全演練，為游客提供一流的服務。

（五）旅游基礎設施概況

徐家山國公園自1996年對外開放以來，公園邊開放邊建設，近二十年來，投入大量資金完善、增加基礎設施建設，開辟了耀邦林紀念林、中正山紀念林等核心景點2處，建有宗教文化場所3處，其中省級文物保護單位1處；為游人開放了大小共17家休閑度假場所，建成游客服務中心1處、小型游樂場1處；建成游客休閑廣場2處，停車場8處，水沖式公廁4處（其中三星級景區公廁2處），全山安裝各類安全標識牌共計50余塊，景點簡介牌60余塊，能夠滿足游客吃、住、行、游、購、娛的基本要求。

（六）旅游發展現狀及前景分析

徐家山公園屬企業性質未納入政府財政預算，為了自給自足公園不斷開發旅游經營項目，確立了以“茗茶+登山+燒烤+避暑納涼”為主的經營特色。隨著公園燒烤項目的發展游客數量漲勢迅猛，旅游經營收益顯著，與此同時公園各類基礎設施得到大幅提升和改善。尤其是2011年公園經營收入達到頂峰，2012年開始公園全面取締燒烤項目，游客數量降幅明顯。2015年開始公園游客數量呈增長趨勢，車輛增幅明顯。（見圖1）

圖1 公園游客、車輛、收入變化

2017年開始，公園調整經營思路轉變管理模式，圍繞以“提升森林景觀、改善基礎設施、優化旅游環境、提高服務水平”的發展戰略，重裝待發。通過提高森林景觀，美化綠化靚化公園旅游景觀，重點加強道路、水電等基礎設施改造，不斷完善和提高客服中心服務功能，加大窗口部門工作人員業務水平的培訓，加強全體職工安全生產管理的培訓和安全演練，從強化硬件設施到升級軟件條件，公園旅游環境得到了質的飛躍。

蘭州市是甘肅政治、經濟、文化中心，地處西北五省的中心位置，是全省乃至全國重要的旅游集散地之一。徐家山公園地處蘭州市中心城區城關區，如今已是蘭州市民休閑娛樂、避暑納涼、養生健體的必選之地，公園內核心景點支甘林景區、中正山景區更是甘肅人民改造山川、綠化家園的真實寫照。尤其是近年來，隨著甘肅經濟建設的飛速發展，來蘭參觀的全國各省市考察團紛紛來到徐家山公園考察參觀，徐家山公園的知名度和游客滿意度呈逐年遞增趨勢，發展前景不容小覷。

三、徐家山林場實施國有林場改革情況

（一）林場基本情況

徐家山林場成立于1958年，成立之初林場隸屬蘭州市農牧局，1980年交與城關區，現上級主管部門為城關區林業局。自1942年荒山造林以來，經歷了擔水、背冰和引黃河水灌溉造林幾個階段，屬全國最早開始荒山造林實驗基地。（見圖2）

圖2 綠化造林及森林管護情況

（二）林場主要職責

徐家山林場屬于蘭州市城關區國有公益型林場，正科級建制，財政差額撥款事業單位。蘭州市城關區徐家山林場主要職能為管理國有林場，促進林業發展，林場內設黨政辦、生產辦、經營辦、后勤辦、財務室、前山綠化隊、后山綠化隊、衛生隊、票房班（含客服中心）、警務室。

（三）林場基礎設施建設情況

徐家山林場基礎設施總體落后、薄弱，林場現為黃河水三級提灌取水，上水管道老化嚴重。建場以來陸續建有綠化灌溉用水泵房三處，自來水泵房1處，基本實現了全山自來水覆蓋。逐年修建林區主干道路5.2公里，完成了全山低壓線路改造，能滿足現有生產、生活用電，基本完成了“水、電、路”三通。2012~2017年完成了全山主干道路單側裸露坡面治理工程，共計1387.5米，2017年實施林區道路亮化工程安裝太陽能路燈、LED路燈共計62套，實現了前山區域道路亮化。

（四）徐家山林場實施國有林場改革情況

徐家山林場緊緊圍繞保護生態、保障職工生活兩大目標，以加強森林資源管護為根本，以搞活森林培育機制為動力，以強化基礎設施建設為前提，以完善支持政策為保障，努力走出一條資源增長、生態良好、林業增效、職工增收、林區和諧穩定的具有蘭州特色的國有林場改革發展之路。

1.改革的總體目標。2017年6月徐家山林場完成了《徐家山林場國有林場改革方案》的上報以及改革前各項準備工作。到2020年，實現以下目標：

第一，生態功能顯著提升。通過大力造林、嚴格保護等多措并舉，使森林蓄積持續增長，應對氣候變化能力有效增強，森林質量顯著提升。

第二，生產生活條件明顯改善。多渠道爭取對林場基礎設施的投入，切實改善林場的生產生活條件。建立森林經營收支兩條線制度和經營收入財政獎勵制度，實現職工收入增長。對基礎設施提升改造，更新設備。完善社會保障機制，使職工基本生活有保障。

第三，管理體制全面創新。在現有編制人員基礎上，通過改革基本形成功能定位明確、人員結構合理、森林管護購買服務、資源監管分級實施的林場管理新體制。

2.改革的主要內容[1]。第一，明確界定國有林場功能定位。徐家山林場按照省市國有林場功能定位的要求，將國有林場主要功能明確定位為保護培育森林資源，繼續按公益型全額事業單位管理。職工工資、社會保險、公用事業經費納入同級財政預算。按照“穩定管理人員，增加技術人員，精簡工勤人員”的原則科學核定事業編制。采用自然減員的辦法逐漸縮減編制，建立市場化購買服務機制。明確國有林場邊界、林地權屬等。

第二，明確界定國有林場管理體制[2]。徐家山林場按照一場一策、場園整合的辦法進行國有林場改革，將徐家山林場和蘭州徐家山國家森林公園進行合并，合并后國有林場按生態公益型全額事業單位管理，其國有林場性質不變；改革后的徐家山國家森林公園人員機構參照同類城市公園設置，納入同級財政預算。

3.目前徐家山國家森林公園旅游管理存在的問題。一是森林公園的建設和管理資金嚴重不足[3]。從森林公園旅游發展從投入到產出的角度來說，徐家山公園目前正處于“高投入—低產出”階段，公園作為管理部門僅僅靠向爭取政府資金項目，以及自籌墊資進行基礎設施建設或景觀建設，力量微乎其微，因充分調動全體經營投資者的積極性，加大投資力度，以公園為主導共同改善和進一步提升徐家山公園整體旅游環境。

二是徐家山公園缺乏特色旅游項目，宣傳不到位。一個景區不論規模大小、效益高低，只要獨具特色，有突出的特點，才能吸引更多的游客觀光旅游。徐家山公園僅以支甘林、中正山紀念林核心景區為特色展示人文歷史，諸如城隍廟、普陀寺、天齊廟等宗教文化的挖掘仍處于空白，應該深度挖掘公園人文歷史、宗教文化、科普知識等領域的特色，作為公園旅游的亮點，打造特色品牌。加強對外宣傳力度，通過參加宣傳推介會，借助網絡媒體強勢宣傳，發布徐家山公園旅游攻略，不斷提升公園人氣，增加游客量。

三是旅游管理專業人員的嚴重匱乏。由于公園在林場的基礎上成立，管理者大多為林業一線工作者，對旅游行業缺乏必要的基礎知識和專業技能，發展思路、管理方式、經營手段等落后于當前新形勢。旅游管理模式粗放，對旅游管理、開發、宣傳等方面亦是不強。雖然近年來通過事業單位招考、大學生服務計劃等方式，每年新考入旅游專業畢業的大學生，但大都剛畢業缺乏旅游管理經驗，致使公園發展動力不足，已遭遇發展瓶頸。

4.把握國有林場改革機遇，推動徐家山林場和公園可持續發展的建議[4]。第一，以政府為主導，保持國有林場性質不變，重新制定符合徐家山國家森林公園特色的總體規劃。規劃要以加強國家森林公園的森林風景資源保護，優化資源利用方式為前提，明確規劃功能分區，綜合分析徐家山公園的生態允許標準，以及游客容量和客源的預測，制定公園發展戰略、主題定位和營銷策劃，同時有針對性的做好地質災害防治以及各類安全保障措施。

第二，拓寬投資渠道，實行投資多元化。徐家山公園在今后的發展中，積極多渠道、多方面、多形式的籌措建設資金和項目。森林旅游業是新興的第三產業，它和其他旅游業一樣，涵蓋了“吃、住、行、游、購、娛”六大方面，是一個勞動密集型行業。因此需要各級政府吧森林旅游業和森林公園建設列入國民經濟發展計劃，調動各方面積極性，廣泛爭取各部門的資金投入。積極發動公園內各經營單位，加大各承包范圍內的建設與投資力度，摒棄吃老本的錯誤思想。公園積極創造條件，加強服務，經營單位做到誰投資、誰經營、誰受益，以加快建設開發速度，打破發展瓶頸。[5]

第三，夯實基礎，突出特色，提高競爭力。豐富的森林資源是森林旅游業發展的靈魂和保障，徐家山公園借助現有豐富的森林資源優勢，吸引并重點打造主題突出、特色鮮明的品牌，同時要杜絕盲目開發，要達到高水平的建設。加強森林資源和旅游產品的整合，通過招商引資爭取有實力的企業與徐家山公園合作，以擴大景區規模，豐富景區內涵，提升景區品味，增強景區吸引力。[6]

第四，加強從業人員隊伍的素質建設，森林旅游涉及林業、旅游、環保、生物、歷史、地理、語言等眾多學科，需要各領域的人員，尤其需要高層次、有經驗的專業經營管理人員，這就要求徐家山林場要加大職工的專業培養，還要注重人才的多方引進。采取“走出去、請進來”的方式，吸收綜合素質高的專業人員隊伍進行科學管理。

第五，加大宣傳力度，提高知名度。要不斷探索宣傳工作的新思路、新方法、新手段，主動適應當前新形勢，開展靈活多變的宣傳模式，加強與當地旅行社的交流，通過相互配合形成最佳組合，打造并推出“徐家山公園休閑觀光一日游”、“科普教育體驗游”等多種形式的旅游項目，不斷拓展森林旅游市場。

[1]王瑞江,尚曉艷.森林公園開發建設存在的問題與對策[J].河北林業技,2010,(3):81-82.

[2]金香.黑龍江省森林旅游發展存在的問題與對策[J].中國林業經濟,2009,(5):36-39.

[3]李玉清.森林公園生態文化旅游理念與內容創新[J].林業調查規劃,2010,(4):126-128.

[4]楊慧敏.森林公園旅游開發探討[J].生態旅游,2010,(2):32-33.

[5]張侃,郭景然.淺談國家森林公園生態旅游開發[J].林業科技情報,2010,(1):75-76.

[6]姜鵬，賈利，張昭茹.國有林場森林公園旅游可持續管理的思考[J].邊疆經濟與文化,2011,（85）:86-88.

（編輯：劉詩吟）

譚雅茹，1983年生，女，甘肅榆中人，林業工程師，主要從事國有林場森林旅游管理工作。