檢驗(yàn)檢疫基層執(zhí)法稽查的問題與對(duì)策

林國(guó)斌

摘 要：法治建設(shè)是實(shí)施依法治國(guó)方略的主要內(nèi)容，執(zhí)法稽查又是法治檢驗(yàn)檢疫建設(shè)的重要組成部分，而其中基層執(zhí)法稽查一直存在較多問題，阻礙著法治檢驗(yàn)檢疫建設(shè)的進(jìn)程。本文通過對(duì)檢驗(yàn)檢疫基層執(zhí)法稽查的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在問題進(jìn)行思考分析，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)，提出解決檢驗(yàn)檢疫基層執(zhí)法稽查中存在問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：法治 基層 檢驗(yàn)檢疫 執(zhí)法稽查

我國(guó)是進(jìn)出口貿(mào)易大國(guó)，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)作為我國(guó)對(duì)出入境貨物、交通運(yùn)輸工具、人員及其他事項(xiàng)進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫、管理和認(rèn)證的行政執(zhí)法部門，承擔(dān)著保護(hù)國(guó)境安全、國(guó)家利益和人民健康的重大使命。執(zhí)法稽查是檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)行使法定職權(quán)、確保法律法規(guī)執(zhí)行到位的主要手段，為應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜多變的進(jìn)出口貿(mào)易形勢(shì)，有效打擊違反檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)的行為，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)需要從基層單位的角度，加強(qiáng)研究、形成對(duì)策、采取措施，完善執(zhí)法稽查工作機(jī)制，提高執(zhí)法稽查效率，力求取得更大成效。

1.檢驗(yàn)檢疫基層執(zhí)法稽查發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，廣東檢驗(yàn)檢疫局下屬各分支局陸續(xù)開展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，專門設(shè)置了執(zhí)法稽查部門，配備了法律專業(yè)人才，有效推動(dòng)了執(zhí)法稽查隊(duì)伍建設(shè)，大大提高了基層執(zhí)法稽查工作的專業(yè)化水平。同時(shí)，通過對(duì)行政處罰程序、案件審理、自由裁量、檔案管理等方面印發(fā)一系列細(xì)化的規(guī)范性文件，逐步構(gòu)建起執(zhí)法稽查工作制度體系，進(jìn)一步推動(dòng)基層執(zhí)法稽查工作規(guī)范化。建立運(yùn)行行政處罰工作計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，將行政處罰案件信息及時(shí)規(guī)范地錄入系統(tǒng)，用以統(tǒng)計(jì)執(zhí)法稽查數(shù)據(jù)，隨時(shí)監(jiān)督、指導(dǎo)基層執(zhí)法稽查工作，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法稽查工作的信息化、高效化。此外，廣東檢驗(yàn)檢疫局開創(chuàng)了“調(diào)查指令”模式，將案件線索發(fā)送至各分支局，有效調(diào)動(dòng)起基層執(zhí)法稽查力量，使案件線索精準(zhǔn)率、調(diào)查效率和質(zhì)量不斷提高。然而，在基層執(zhí)法稽查工作不斷發(fā)展完善的同時(shí)，一些舊毛病和新問題顯現(xiàn)了出來。

2.基層執(zhí)法稽查工作存在的問題及分析

（1）執(zhí)法主體稱謂不統(tǒng)一

檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)是在1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建的，由原來的國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、衛(wèi)生檢疫局、動(dòng)植物檢疫局三個(gè)機(jī)構(gòu)組建而成，主管進(jìn)出口商品（含食品）檢驗(yàn)、國(guó)境衛(wèi)生檢疫和進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫等工作，組建至今已有近20年，卻在所執(zhí)行的法律法規(guī)中一直沒有統(tǒng)一的執(zhí)法主體稱謂。《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》及其實(shí)施條例的執(zhí)法主體是進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施條例的執(zhí)法主體是口岸動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)，《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則的執(zhí)法主體是國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)，只有《食品安全法》及其實(shí)施條例中對(duì)進(jìn)出口食品的執(zhí)法主體稱謂是出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)。執(zhí)法主體稱謂不統(tǒng)一，在檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)內(nèi)部營(yíng)造了一種無形的隔閡，不利于團(tuán)結(jié)一致開展工作。同時(shí)還導(dǎo)致基層執(zhí)法稽查過程中行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法主體理解困難，降低執(zhí)法稽查效率，削弱了執(zhí)法稽查威懾力。

（2）檢驗(yàn)檢疫法律體系不健全

檢驗(yàn)檢疫法律體系是檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員開展執(zhí)法稽查工作的依據(jù)，對(duì)基層執(zhí)法稽查工作效果起到?jīng)Q定性的作用。事實(shí)上，檢驗(yàn)檢疫法律體系不健全已經(jīng)成為一個(gè)比較明顯的問題。一是檢驗(yàn)檢疫法律規(guī)定存在不一致。比如對(duì)偽造、變?cè)鞕z驗(yàn)檢疫單證行為的法律責(zé)任規(guī)定：《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第三十六條和《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》第四十九條規(guī)定，由檢驗(yàn)檢疫部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處以貨值金額等值以下的罰款；《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》第六十二條規(guī)定，由動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)處以2萬元以上5萬元以下的罰款；《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第一百一十條規(guī)定，處以警告或者100元以上5000元以下的罰款；《進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》第二十三條規(guī)定，由海關(guān)和出入境檢驗(yàn)檢疫部門處以5000元以上10萬元以下的罰款。二是檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)滯后。比如現(xiàn)行的《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》從1997年1月1日實(shí)施至今已超過二十年，一直未曾修訂過，一些條款已不能滿足當(dāng)前的執(zhí)法需求。其中，第六十二條只規(guī)定了偽造、變?cè)鞕z疫證單、印章、標(biāo)志、封識(shí)行為的法律責(zé)任，而現(xiàn)在執(zhí)法稽查中遇到了買賣檢疫證單、印章、標(biāo)志、封識(shí)行為，沒有相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)定，使得檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法稽查十分被動(dòng)。

（3）執(zhí)法稽查人員法治意識(shí)不強(qiáng)

部分基層執(zhí)法稽查人員存在法治意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法稽查力度不作為或者亂作為的情況，主要表現(xiàn)在執(zhí)法稽查的隨意性和懶惰性。隨意性執(zhí)法稽查，是指執(zhí)法稽查人員在執(zhí)法稽查過程中不嚴(yán)格按照現(xiàn)行的法律法規(guī)程序，而是用自己認(rèn)為可行的不當(dāng)方法或者其個(gè)人或他人長(zhǎng)期以來的不當(dāng)習(xí)慣做法去開展執(zhí)法稽查工作的行為。懶惰性執(zhí)法稽查，是指執(zhí)法稽查人員在執(zhí)法稽查過程中明知應(yīng)遵循相關(guān)法定程序，但覺得程序麻煩或者執(zhí)行困難，在實(shí)際操作中簡(jiǎn)化或者不執(zhí)行法定程序的執(zhí)法稽查行為。執(zhí)法稽查的隨意性和懶惰性是法治意識(shí)不強(qiáng)的外化，這些心態(tài)在法律體系不完善的時(shí)候形成的，又在法律體系完善的過程中滋長(zhǎng)蔓延，成為基層執(zhí)法稽查工作的一大“心病”。

（4）行政處罰工作存在地區(qū)不平衡

行政處罰是執(zhí)法稽查的結(jié)果之一，在一定程度上體現(xiàn)了執(zhí)法稽查的效果和力度。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、進(jìn)出口貿(mào)易狀況等差異，基層檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在同一時(shí)期內(nèi)所作出的行政處罰數(shù)量、罰沒收入等存在不平衡。就廣東檢驗(yàn)檢疫局轄區(qū)每年的行政處罰情況而言，案件辦理集中度高，珠三角及沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的分支局行政處罰數(shù)量、罰沒收入等占比大，粵東西北地區(qū)分支局的占比小，甚至有零處罰的。行政處罰工作的地區(qū)不平衡，一方面案件多的分支局執(zhí)法稽查工作繁忙，在人手有限的情況下容易出現(xiàn)執(zhí)法不到位或者因執(zhí)法不當(dāng)引起行政復(fù)議、行政訴訟；另一方面案件少的分支局執(zhí)法稽查工作容易松懈，執(zhí)法稽查人員缺乏鍛煉，難以取得實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，不利于以后開展執(zhí)法稽查工作。

3.解決基層執(zhí)法稽查工作存在問題的對(duì)策

（1）統(tǒng)一執(zhí)法主體稱謂

目前我國(guó)處于改革的攻堅(jiān)階段和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家正在對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行研究修改，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)抓緊機(jī)遇，早日將《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及對(duì)應(yīng)法規(guī)中執(zhí)法主體的稱謂統(tǒng)一稱為出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)。從法律層面統(tǒng)一稱謂，改變二十年來一個(gè)機(jī)構(gòu)多個(gè)名稱的混亂局面，擦亮檢驗(yàn)檢疫的金字招牌，提高檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在社會(huì)中的辨識(shí)度和知名度，提振基層檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員的信心，進(jìn)而提升檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法稽查的實(shí)效。

（2）完善檢驗(yàn)檢疫法律體系

對(duì)現(xiàn)行有效的檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)進(jìn)行綜合調(diào)研評(píng)估，分析解決檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)之間對(duì)同一種類違法行為規(guī)定不同違法責(zé)任等法律沖突問題。同時(shí)，加大對(duì)檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)與檢驗(yàn)檢疫工作現(xiàn)狀的適應(yīng)情況的研究力度，加快對(duì)需修訂的檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)的推進(jìn)速度，結(jié)合我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展實(shí)際，以及我國(guó)與其他國(guó)家或者國(guó)際組織簽署的雙邊或多邊協(xié)議，盡快修訂與現(xiàn)狀不符的檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)，刪除不合時(shí)宜的法律條款，增加對(duì)新型違法違規(guī)行為的法律制裁，健全科學(xué)配套的規(guī)范性文件體系，改變部分檢驗(yàn)檢疫法律體系滯后的局面。

（3）提高執(zhí)法稽查人員法治素養(yǎng)

基層執(zhí)法稽查人員理應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)和掌握主要的檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)，做到知法懂法才能做到執(zhí)法有理有力。在知法懂法的基礎(chǔ)上樹立法治理念，摒棄隨意執(zhí)法和惰性執(zhí)法，杜絕不作為和亂作為，不為確保零投訴或者不與行政相對(duì)人發(fā)生矛盾而對(duì)不法行為“開后門”，不為追求行政處罰而超越法律規(guī)定濫用權(quán)力過度執(zhí)法。同時(shí)，基層執(zhí)法稽查人員還要積極投身法律法規(guī)宣傳工作中，在學(xué)法、執(zhí)法、普法的過程中不斷鍛煉和總結(jié)，強(qiáng)化法治意識(shí)，提高執(zhí)法稽查水平。

（4）強(qiáng)化執(zhí)法稽查工作指導(dǎo)和監(jiān)督

一方面要加強(qiáng)事前、事中指導(dǎo)。上級(jí)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)要加大對(duì)基層執(zhí)法稽查工作中疑難案件的指導(dǎo)力度，提高基層執(zhí)法稽查處理能力，降低執(zhí)法過錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)執(zhí)法稽查經(jīng)驗(yàn)交流，編制年度執(zhí)法稽查典型案件匯編，使所有基層執(zhí)法稽查人員都能了解當(dāng)前執(zhí)法稽查形勢(shì)，學(xué)習(xí)掌握最新執(zhí)法稽查技巧。另一方面，要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督。明確執(zhí)法稽查責(zé)任，將執(zhí)法稽查的權(quán)限和職責(zé)精確到崗位和個(gè)人，對(duì)執(zhí)法稽查的主體資格是否符合、執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法資格、適用法律依據(jù)是否正確、處罰結(jié)果是否合規(guī)等進(jìn)行監(jiān)督審查，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法稽查法治化、透明化、規(guī)范化，督促基層執(zhí)法稽查人員做到執(zhí)法嚴(yán)明、違法必究。endprint