檢驗檢疫基層執法稽查的問題與對策

林國斌

摘 要：法治建設是實施依法治國方略的主要內容，執法稽查又是法治檢驗檢疫建設的重要組成部分，而其中基層執法稽查一直存在較多問題，阻礙著法治檢驗檢疫建設的進程。本文通過對檢驗檢疫基層執法稽查的發展現狀以及存在問題進行思考分析，結合當前形勢，提出解決檢驗檢疫基層執法稽查中存在問題的對策。

關鍵詞：法治 基層 檢驗檢疫 執法稽查

我國是進出口貿易大國，檢驗檢疫機構作為我國對出入境貨物、交通運輸工具、人員及其他事項進行檢驗檢疫、管理和認證的行政執法部門，承擔著保護國境安全、國家利益和人民健康的重大使命。執法稽查是檢驗檢疫機構行使法定職權、確保法律法規執行到位的主要手段，為應對當前復雜多變的進出口貿易形勢，有效打擊違反檢驗檢疫法律法規的行為，檢驗檢疫機構需要從基層單位的角度，加強研究、形成對策、采取措施，完善執法稽查工作機制，提高執法稽查效率，力求取得更大成效。

1.檢驗檢疫基層執法稽查發展現狀

近年來，廣東檢驗檢疫局下屬各分支局陸續開展內設機構改革，專門設置了執法稽查部門，配備了法律專業人才，有效推動了執法稽查隊伍建設，大大提高了基層執法稽查工作的專業化水平。同時，通過對行政處罰程序、案件審理、自由裁量、檔案管理等方面印發一系列細化的規范性文件，逐步構建起執法稽查工作制度體系，進一步推動基層執法稽查工作規范化。建立運行行政處罰工作計算機管理系統，將行政處罰案件信息及時規范地錄入系統，用以統計執法稽查數據，隨時監督、指導基層執法稽查工作，實現執法稽查工作的信息化、高效化。此外，廣東檢驗檢疫局開創了“調查指令”模式，將案件線索發送至各分支局，有效調動起基層執法稽查力量，使案件線索精準率、調查效率和質量不斷提高。然而，在基層執法稽查工作不斷發展完善的同時，一些舊毛病和新問題顯現了出來。

2.基層執法稽查工作存在的問題及分析

（1）執法主體稱謂不統一

檢驗檢疫機構是在1998年國務院機構改革中組建的，由原來的國家進出口商品檢驗局、衛生檢疫局、動植物檢疫局三個機構組建而成，主管進出口商品（含食品）檢驗、國境衛生檢疫和進出境動植物檢疫等工作，組建至今已有近20年，卻在所執行的法律法規中一直沒有統一的執法主體稱謂。《進出口商品檢驗法》及其實施條例的執法主體是進出口商品檢驗部門，《進出境動植物檢疫法》及其實施條例的執法主體是口岸動植物檢疫機關，《國境衛生檢疫法》及其實施細則的執法主體是國境衛生檢疫機關，只有《食品安全法》及其實施條例中對進出口食品的執法主體稱謂是出入境檢驗檢疫機構。執法主體稱謂不統一，在檢驗檢疫系統內部營造了一種無形的隔閡，不利于團結一致開展工作。同時還導致基層執法稽查過程中行政相對人對執法主體理解困難，降低執法稽查效率，削弱了執法稽查威懾力。

（2）檢驗檢疫法律體系不健全

檢驗檢疫法律體系是檢驗檢疫執法人員開展執法稽查工作的依據，對基層執法稽查工作效果起到決定性的作用。事實上，檢驗檢疫法律體系不健全已經成為一個比較明顯的問題。一是檢驗檢疫法律規定存在不一致。比如對偽造、變造檢驗檢疫單證行為的法律責任規定：《進出口商品檢驗法》第三十六條和《進出口商品檢驗法實施條例》第四十九條規定，由檢驗檢疫部門責令改正，沒收違法所得，并處以貨值金額等值以下的罰款；《進出境動植物檢疫法實施條例》第六十二條規定，由動植物檢疫機關處以2萬元以上5萬元以下的罰款；《國境衛生檢疫法實施細則》第一百一十條規定，處以警告或者100元以上5000元以下的罰款；《進出口貨物原產地條例》第二十三條規定，由海關和出入境檢驗檢疫部門處以5000元以上10萬元以下的罰款。二是檢驗檢疫法律法規滯后。比如現行的《進出境動植物檢疫法實施條例》從1997年1月1日實施至今已超過二十年，一直未曾修訂過，一些條款已不能滿足當前的執法需求。其中，第六十二條只規定了偽造、變造檢疫證單、印章、標志、封識行為的法律責任，而現在執法稽查中遇到了買賣檢疫證單、印章、標志、封識行為，沒有相應法律法規規定，使得檢驗檢疫執法稽查十分被動。

（3）執法稽查人員法治意識不強

部分基層執法稽查人員存在法治意識不強、執法稽查力度不作為或者亂作為的情況，主要表現在執法稽查的隨意性和懶惰性。隨意性執法稽查，是指執法稽查人員在執法稽查過程中不嚴格按照現行的法律法規程序，而是用自己認為可行的不當方法或者其個人或他人長期以來的不當習慣做法去開展執法稽查工作的行為。懶惰性執法稽查，是指執法稽查人員在執法稽查過程中明知應遵循相關法定程序，但覺得程序麻煩或者執行困難，在實際操作中簡化或者不執行法定程序的執法稽查行為。執法稽查的隨意性和懶惰性是法治意識不強的外化，這些心態在法律體系不完善的時候形成的，又在法律體系完善的過程中滋長蔓延，成為基層執法稽查工作的一大“心病”。

（4）行政處罰工作存在地區不平衡

行政處罰是執法稽查的結果之一，在一定程度上體現了執法稽查的效果和力度。由于各地區的經濟發展程度、進出口貿易狀況等差異，基層檢驗檢疫機構在同一時期內所作出的行政處罰數量、罰沒收入等存在不平衡。就廣東檢驗檢疫局轄區每年的行政處罰情況而言，案件辦理集中度高，珠三角及沿海經濟發達地區的分支局行政處罰數量、罰沒收入等占比大，粵東西北地區分支局的占比小，甚至有零處罰的。行政處罰工作的地區不平衡，一方面案件多的分支局執法稽查工作繁忙，在人手有限的情況下容易出現執法不到位或者因執法不當引起行政復議、行政訴訟；另一方面案件少的分支局執法稽查工作容易松懈，執法稽查人員缺乏鍛煉，難以取得實戰經驗，不利于以后開展執法稽查工作。

3.解決基層執法稽查工作存在問題的對策

（1）統一執法主體稱謂

目前我國處于改革的攻堅階段和發展的關鍵時期，國家正在對各項法律法規進行研究修改，檢驗檢疫機構應當抓緊機遇，早日將《進出口商品檢驗法》、《進出境動植物檢疫法》、《國境衛生檢疫法》及對應法規中執法主體的稱謂統一稱為出入境檢驗檢疫機構。從法律層面統一稱謂，改變二十年來一個機構多個名稱的混亂局面，擦亮檢驗檢疫的金字招牌，提高檢驗檢疫機構在社會中的辨識度和知名度，提振基層檢驗檢疫執法人員的信心，進而提升檢驗檢疫執法稽查的實效。

（2）完善檢驗檢疫法律體系

對現行有效的檢驗檢疫法律法規進行綜合調研評估，分析解決檢驗檢疫法律法規之間對同一種類違法行為規定不同違法責任等法律沖突問題。同時，加大對檢驗檢疫法律法規與檢驗檢疫工作現狀的適應情況的研究力度，加快對需修訂的檢驗檢疫法律法規的推進速度，結合我國目前經濟社會改革發展實際，以及我國與其他國家或者國際組織簽署的雙邊或多邊協議，盡快修訂與現狀不符的檢驗檢疫法律法規，刪除不合時宜的法律條款，增加對新型違法違規行為的法律制裁，健全科學配套的規范性文件體系，改變部分檢驗檢疫法律體系滯后的局面。

（3）提高執法稽查人員法治素養

基層執法稽查人員理應主動學習和掌握主要的檢驗檢疫法律法規，做到知法懂法才能做到執法有理有力。在知法懂法的基礎上樹立法治理念，摒棄隨意執法和惰性執法，杜絕不作為和亂作為，不為確保零投訴或者不與行政相對人發生矛盾而對不法行為“開后門”，不為追求行政處罰而超越法律規定濫用權力過度執法。同時，基層執法稽查人員還要積極投身法律法規宣傳工作中，在學法、執法、普法的過程中不斷鍛煉和總結，強化法治意識，提高執法稽查水平。

（4）強化執法稽查工作指導和監督

一方面要加強事前、事中指導。上級檢驗檢疫機構要加大對基層執法稽查工作中疑難案件的指導力度，提高基層執法稽查處理能力，降低執法過錯風險。加強執法稽查經驗交流，編制年度執法稽查典型案件匯編，使所有基層執法稽查人員都能了解當前執法稽查形勢，學習掌握最新執法稽查技巧。另一方面，要加強事中、事后監督。明確執法稽查責任，將執法稽查的權限和職責精確到崗位和個人，對執法稽查的主體資格是否符合、執法人員是否具有執法資格、適用法律依據是否正確、處罰結果是否合規等進行監督審查，實現執法稽查法治化、透明化、規范化，督促基層執法稽查人員做到執法嚴明、違法必究。endprint