江蘇如皋加強地方產業引導資金管理的思考

◎吳志強

江蘇如皋加強地方產業引導資金管理的思考

◎吳志強

產業引導資金是政府財政預算安排的一類專項資金，從經濟性、效率性和效果性的三維角度對其使用績效進行評價，對于加強財政資金管理，落實調控政策，防止權力尋租以及提升被扶持對象的管理水平有著重要的、積極的意義。

產業引導資金；績效評價；審計監督

產業引導資金，是政府根據相關產業發展規劃和產業政策，為了加快推動產業結構轉型升級，培育壯大優勢企業和支柱產業，更好地促進企業發展，提高產業發展水平，通過財政預算安排設立的專門用于資助、補貼受產業政策支持的企業或項目的專項資金。產業引導資金具有“四兩撥千斤”的作用，能夠通過很小比例的投資及獎勵補助，吸引大量的社會資本對特定方向的產業投入，從而加快這些產業的發展步伐。產業引導資金是政府財政預算安排的一類專項資金。江蘇如皋主要包括科技創新獎勵及配套資金、工業獎勵和技改貼息資金、企業補助資金（簡稱“三項資金”）。通過對近年來三項資金的投入及使用情況進行專項調查，并從經濟性、效率性和效果性的三維角度對其使用績效進行評價，對于加強財政資金管理，落實調控政策，防止權力尋租以及提升被扶持對象的管理水平有著重要的、積極的意義。

“三項資金”使用情況

目前如皋對企業（單位）的獎勵品種較多，發展為技術改造、兩化融合、科技創新、創名創牌、技術標準、節能降耗、做大做強、資本運作、服務業轉型升級、建筑業轉型升級等，其他如體育產業、文化產業、全民創業、環境保護、旅游產業、金融業、人才發展和教育發展等還不在此列。

產業引導資金分為有償使用和無償獎補兩類?！坝袃斒褂靡龑зY金”是指符合政府扶持政策規定的技術改造、產業化應用、產業聚集以及為產業鏈關鍵企業提供配套、有發展潛力的精準創業等投入額相對較大的投資項目，通過提供借款、委托貸款、股權投資和融資擔保等方式，按照“政府主導，市場化管理”的原則為項目提供有償支持的引導資金?！盁o償獎補引導資金”是指符合政府扶持政策規定，通過補助和獎勵等方式給予無償支持的引導資金。目前，如皋主要以無償獎補產業引導資金為主，通過產業項目的前置資格認定、評選和表彰等程序，明確項目支持的標準和依據，這些資金為政府財政每年度對企業（單位）進行獎勵補助的資金。

1.產業引導資金增速高于經濟發展增速

“十二五”期間，如皋財政用于企業引導資金增長迅速，年均增速高于經濟發展增速，達到21.14%，高于地區生產總值年均增速7.62個百分點，高于財政一般預算收入3.13個百分點。

從產業引導資金占經濟總量的比重看，“十二五”期間，一般保持在占經濟總量的0.07%左右，而在“十二五”期末，占財政一般預算收入比重首次超過1%。

表1 “十二五”期間如皋產業引導資金情況

2.產業引導資金的比例結構更趨合理

“十二五”期間，如皋用于科技創新獎勵及配套資金總計為8128.00萬元，占三項資金的31.40%，接近1/3，分年度看，不管是總量還是比重基本呈現逐年下降趨勢（見表2）。由于各種新興產業的不斷涌現，尤其是鼓勵引導“新產業、新業態、新商業模式”等新興產業，用于其他產業引導及補助資金在逐年不斷增加。

表2 “十二五”期間如皋產業引導資金構成情況

3.獎勵資金涉及面廣、受惠單位多

根據《工業經濟轉型升級工程的激勵意見》《科技創新驅動的激勵意見》《進一步促進服務業轉型升級的激勵意見》和《促進建筑業又好又快發展的意見》等文件精神，政府每年都對符合激勵政策的，尤其是在節能環保、信息、生物與新醫藥、新能源、先進裝備制造、新能源汽車以及高技術服務業等戰略性新興產業和高技術改造提升傳統產業領域對全市經濟增長作出重大貢獻的企業及項目進行獎勵。獎勵資金超過50萬元的單位不斷增加。2010年為12家，2011年為13家，2013年為15家，2015年達31家。2015年這31家單位獎勵資金總額達到4191.6萬元，占全市總獎勵資金的52.91%。

4.引導資金的總體績效較為顯著

通過對近三年來如皋產業引導獎勵資金運用對象進行分析，可以看出，如皋產業引導資金的效果是好的，能夠起到促進引導全市經濟向好發展的作用。排除少數還在發展初始階段的企業，以及少數非工業企業，近三年來，涉及年獎補資金超50萬元的工業企業共有43家，既有新能源、新材料和電子信息等新興產業，也有傳統的紡織服裝等改造升級企業，其中連續三年有獎補資金的共有6家，三年內獎勵資金最高者達530多萬元，且它們都是在全市有較大影響的知名企業（見表3）。

表3 引導獎勵資金超50萬元工業企業情況

從這些企業年應稅銷售收入總計看，2015年比2013年增長19.80%，增幅比全部工業應稅銷售收入增幅高9.22個百分點；實繳稅金增幅27.40%，比全部工業增幅高11.96個百分點；不僅是增長幅度高于全市，對全市所作的貢獻也不斷增加。這些在全市規模工業經濟中個數占比不到5%的企業，實現應稅銷售收入總量占比接近20%，且三年間是不斷增加，比重提高1.54個百分點；這些企業實繳稅金占比的貢獻更大，超過全市的1/4， 2015年達到28.32%，三年間提高2.66個百分點。這充分說明產業引導資金投放企業起到了引領全市經濟發展的重任，其撬動作用非常明顯。

近三年來，這些企業不斷進行技術改造，不斷進行轉型升級，從其新購固定資產抵扣稅可以看出，每年都接近全市的1/3，最高年份達35.23%。說明這些企業對全市技改的引領作用非常明顯。通過投資高新項目，搶占市場先機，鞏固并提升企業在其行業中的地位，使企業的產品檔次及技術水平邁上更高的平臺。有9家企業通過新技術新產品提升了其在全省甚至全國同行業的排名，有15家企業通過新技術新產品提高了其市場占有率，有8家企業通過制定國家行業標準提升了其在行業中的領導地位。

■ 佛經仙語 董年龍/攝

產業引導資金在績效管理方面存在的不足

雖然從總體情況分析，如皋產業引導資金起到了促進了全市經濟健康發展的引導作用，但從細部分析，還存在一些需要解決的問題，不同程度地制約了資金“造血”功能的發揮。特別對于那些處在市場化產業化起步期、發展前景廣闊、增長潛力大的一些戰略性新興產業和優秀企業、優質項目的發展有帶動作用，但在短期內其績效并不明顯。

1.獎勵引導資金投放與實際效果不同步

由于財政資金的有限性和稀缺性，必須要把有限的資金用在刀刃上。由于有些項目可行性不足，補助資金有閑置未用現象；項目獎勵與企業的關聯度以及轉化為現實生產力不相匹配。資金投放還存在“馬太效應”，而急需資金的企業沒有能夠得到。由于信息的不對稱，中小型企業特別是處于創業初期的企業因對政策了解不夠、財務核算不完善、不熟悉申辦流程等原因，也可能導致沒能享受到政策或者僅享受到部分政策，而那些老面孔企業卻可以毫不費勁就能獲取獎勵。

2.獎勵引導資金的績效評價需要跟進和完善

由于產業引導資金的獎勵政策點多面廣，內容涉及促進企業發展的諸多方面，如何對產業引導資金進行績效評價確實有一定的難度。雖然近年來如皋產業引導資金的績效總體是好的，但是細看卻存在不少問題。由于產業引導獎勵資金是從企業的某一個方面進行獎勵，而沒有考慮其整體情況，短期內存在個別企業獎勵大于企業貢獻的“倒掛”現象，難以體現政府轉型升級的整體產業導向。從三年來連續獲得50萬元以上獎勵的6家企業看，三年內獲得政府產業引導資金獎勵合計2758.39萬元，占3年內這6家企業應稅銷售收入的0.132%，高于2015年全市引導資金占經濟總量0.098%的比重，可見政府對這些企業的獎勵力度之大。但這6家企業，只有3家三年來應稅銷售收入逐年穩步增長，而另3家企業發展卻不平衡，有的受市場環境影響，銷售連續下滑，同時上繳稅金也不理想。

3.獎勵引導資金投放后需要一定的跟蹤監督

目前對企業扶持獎勵資金的管理和績效評價，還沒有形成一套完整的追蹤績效評價機制。需要出臺完善專門的企業扶持資金跟蹤績效評價細則文件，相關部門各自開展有關績效評價也需要整合。部分產業引導資金績效評價的力量不足，其評價手段也有限，形式單一，抽查面窄，難以達到績效管理的效果和目的。有的管理部門只指定必檢項目，而對其他的項目則忽略，有些被查單位也是報喜不報憂。有的管理部門檢查走過場，沒有起到應有的效果。

加強產業引導資金績效監督管理的建議

隨著經濟新常態的不斷發展，經濟轉型升級的步伐加快，產業引導資金越來越受到地方政府的高度重視和廣泛使用。產業引導資金尤其是獎勵資金，提振了企業家的信心，增強了企業在市場的競爭力，也對政府鼓勵發展的相關產業起到了引領和拉動作用。由于引導資金來自財政資金的預算安排，其運用是否存在損失浪費，其分配是否合理，通過資金運用釋放出的“杠桿”作用是否顯著，以及對資金分配這個公權力是否有尋租現象等，都需要進一步厘清。因此，加強其績效的監督管理顯得尤為必要。

1.繼續加大產業引導資金支持力度

政府產業引導資金的獎勵作用是不言而喻的，發揮引導基金撬動社會資本功能，要充分發揮財政產業引導資金“四兩撥千斤”的作用。根據如皋市各項“十三五”規劃的引導，優先支持對地方經濟帶動性強的企業進行轉型升級和科技創新。當前，如皋面廣量大的中小微企業，是促進經濟和社會發展的重要力量，建議進一步加大對科技型中小企業的扶持力度，建立健全財政扶持資金與銀行信貸資金聯動機制，促進小微企業自主創新和技術進步。

2.加強跟蹤管理，完善管理辦法

為了充分發揮財政獎勵引導資金的作用，促進產業聚集和規模擴張，推動產業結構優化和轉型升級，應當借鑒先進地區的成功經驗，制定適合如皋的《地方產業發展引導資金管理辦法》，整合地方財政支付的各項獎勵資金，尤其對無償獎補引導資金進行部門聯審、專家評審等方式，堅持獨立、公開、公平和公正地進行項目評審。對獲得產業引導獎勵資金的企業或項目，應當按照《企業會計準則》的規定對政府獎勵資金進行會計核算，并按規定報送項目資金的落實情況等資料，接受事后的監督檢查。相關部門要定期對獎勵資金的使用情況進行跟蹤問效，審計部門要定期對產業引導資金使用情況進行績效考評和審計，或者開展專項審計調查，政府要根據績效考評、審計結果作為及時調整、優化扶持政策的重要參考依據。

3.提高使用效率，提升績效水平

提高資金使用效率，需要評價這些專項資金是否存在損失浪費，資金的獎勵分配怎樣更合理，在促進產業發展方面發揮的作用如何體現等。建議建立完善全市企業扶持獎勵資金的長期績效評價體系，通過各企業、所轄鎮（區）自我評價和第三方評價的方式，再結合部門專家重點評價，切實提高資金評價的針對性，不斷提高財政獎勵資金使用的規范性、安全性和有效性。要建立健全績效評價指標體系，細化評審標準，規范評審程序。建立政府主管部門、專家委員會和行業協會之間的互動機制和制衡機制。建立健全獎勵公示制度和績效評估制度。

4.完善平臺建設，優化對企業服務

財政部門應當建立整合各部門現有的各類項目資金申報管理平臺，不斷完善統一申報管理平臺，進一步簡化企業申報流程，為企業申報提供“一站式”服務，讓企業辦事更方便、更快捷。提高獎勵引導資金的系統性和效率，從而保證引導資金總體目標的實現，防止獎勵資助的隨意性和盲目性。

（作者單位：江蘇省如皋市統計局）

編輯：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.023