國際投資規(guī)則體系現(xiàn)狀分析及建議

◎劉斌 劉穎

國際投資規(guī)則體系現(xiàn)狀分析及建議

◎劉斌 劉穎

本文通過對現(xiàn)行國際投資規(guī)則碎片化現(xiàn)狀進(jìn)行分析，基于有效推動(dòng)國際資本流動(dòng)的思路，提出克服碎片化發(fā)展帶來的問題是未來國際投資體系發(fā)展的重要趨勢。雙邊層面的因“資”而異同多邊層面的循序漸進(jìn)聯(lián)系貫通，在爭端解決方面穩(wěn)中求進(jìn)，才是完善國際投資規(guī)則體系的合理路徑。

國際投資規(guī)則；碎片化；資本流動(dòng)

全球化發(fā)展經(jīng)歷了三十余年國際貿(mào)易驅(qū)動(dòng)的過程后，逐漸向國際資本流動(dòng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。全球經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)的主要載體由商品轉(zhuǎn)向了資金和技術(shù)，在近幾年貿(mào)易保護(hù)主義勢力不斷抬頭的背景下，這一趨勢的意義愈發(fā)重大。與此同時(shí)，當(dāng)前國際投資規(guī)則領(lǐng)域的發(fā)展并未趕上國際資本流動(dòng)的步伐，相關(guān)規(guī)則的缺失和漏洞限制了國際投資的充分流動(dòng)。因而，本文就現(xiàn)行國際投資規(guī)則體系的現(xiàn)狀展開分析，對國際投資規(guī)則的發(fā)展方向作出研判，以期能夠?yàn)橥苿?dòng)國際資本市場發(fā)展提出合理化的建議。

現(xiàn)狀及分析

1.現(xiàn)行國際投資規(guī)則系統(tǒng)最為顯著的特征是規(guī)則體系的碎片化，在國際資本加速自由流動(dòng)的當(dāng)下，如何改善國際投資環(huán)境、促進(jìn)投資便利化至關(guān)重要

一方面，國際投資規(guī)則體系涵蓋了全球200多個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。不同經(jīng)濟(jì)體之間的協(xié)議相互交叉，構(gòu)成了雙邊、區(qū)域以及多邊三個(gè)層面的投資規(guī)則載體。具體的規(guī)則包括了各個(gè)雙邊投資協(xié)定（BIT）、自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）投資條款，WTO《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》等。截至2016年，世界范圍內(nèi)簽署的投資協(xié)定有3324個(gè)，其中雙邊投資協(xié)定近3000個(gè)，且不同主體之間簽訂的協(xié)定相互獨(dú)立。另一方面，不同的投資協(xié)定中所涵蓋的規(guī)則內(nèi)容有所差別。各經(jīng)濟(jì)體基于自身的發(fā)展階段和發(fā)展需求，在對外投資政策上的考量不一，對于投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、投資開放程度以及東道國當(dāng)局管理投資權(quán)限等問題上的訴求等存在分歧，發(fā)達(dá)國家之間以及其同發(fā)展中國家之間對于國際投資規(guī)則的主張可謂莫衷一是。雙重因素疊加下，構(gòu)成了當(dāng)下分散化、多層化和碎片化的國際投資規(guī)則體系。在全球經(jīng)濟(jì)一體化融合的大趨勢下，國際資本自由流動(dòng)是全球化發(fā)展的重要手段和表現(xiàn)形式。如何通過改善國際投資規(guī)則環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)跨國資本和產(chǎn)業(yè)在全球范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，優(yōu)化全球范圍內(nèi)的資金和技術(shù)資源配置，既是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化的應(yīng)有之義，也能夠?yàn)橼吘彽娜蚪?jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的增長動(dòng)能。

2.當(dāng)前的國際投資規(guī)則體系中，雙邊層面的投資規(guī)則占據(jù)了絕大部分，對雙邊層面投資規(guī)則的協(xié)調(diào)與商榷必將是未來投資協(xié)定發(fā)展的重要環(huán)節(jié)

與貿(mào)易領(lǐng)域尤其是貨物貿(mào)易主要涉及國境間的議題不同，國際投資活動(dòng)的管理直接與一國國內(nèi)監(jiān)管體系相掛鉤。國與國之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律規(guī)則安排的差異意味著每個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)體對于投資監(jiān)管的要求和監(jiān)管能力都不盡相同。在各國尋求對外投資合作的過程中，采取“一例一議”的原則，與不同國家分別進(jìn)行談判形成雙邊的投資協(xié)議安排成為各國應(yīng)對國際投資發(fā)展的普遍做法。盡管這樣的實(shí)踐在一定程度上割裂了全球投資市場，與全球化發(fā)展的方向相悖，但在實(shí)際操作中，類似的做法能夠最大限度地滿足各參與方的真實(shí)訴求，也是當(dāng)前情況下推動(dòng)對外投資發(fā)展最具可行性的路徑。

3.區(qū)域和多邊層面投資規(guī)則存在較大的發(fā)展空間，現(xiàn)階段對其探索還較為有限

區(qū)域?qū)用妫詺W盟、北美自由貿(mào)易協(xié)定等涉及的投資一體化規(guī)定為代表。其中，歐盟經(jīng)過多年的實(shí)踐，形成了高度開放的單一市場，極大地削弱了國與國之間的投資壁壘，是國際投資一體化發(fā)展的良好樣板。但歐盟局部的成功實(shí)踐在全球范圍內(nèi)并不具備廣泛落實(shí)的土壤，高水平的投資開放要求無論是對一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是國家治理能力都是極大的挑戰(zhàn)。多邊層面，諸如WTO《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》、世界銀行《關(guān)于解決各國與其他國家國民之間投資爭端的公約》等一系列全球性的投資規(guī)則安排，為構(gòu)建統(tǒng)一的全球投資市場作出了有益實(shí)踐，但尚未形成具有約束性的協(xié)議規(guī)則，對國際投資規(guī)則的發(fā)展也只是起到一定指導(dǎo)作用，可執(zhí)行性有限。整體而言，多邊層面下的投資協(xié)議涵蓋的領(lǐng)域較為狹窄，在推動(dòng)國際投資及國際投資規(guī)則進(jìn)一步發(fā)展的過程中所能發(fā)揮的作用有限。

4.國際投資規(guī)則的制定要平衡母國與東道國、投資者與東道國之間的利益與權(quán)利義務(wù)的分配

當(dāng)前國際投資規(guī)則的設(shè)置初衷主要基于對外來投資的保護(hù)原則，在考慮投資者權(quán)益的同時(shí)，大多數(shù)規(guī)則往往忽視了投資者和跨國企業(yè)所負(fù)有的對東道國的社會(huì)責(zé)任，考慮到大部分國際投資來源于發(fā)達(dá)國家市場，這樣的規(guī)則安排實(shí)質(zhì)上給眾多發(fā)展中國家?guī)砹祟~外的義務(wù)，在一定程度上還限制了發(fā)展中國家的自主政策空間。近些年一些發(fā)展中國家意識到自身并沒有從簽訂的對外投資協(xié)定中廣泛受益，反而由于某些協(xié)定的簽訂，對本國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、環(huán)境資源造成了一定的損害。由此，一些發(fā)展中國家開始調(diào)整對外投資合作姿態(tài)，通過國內(nèi)外資法改革強(qiáng)化其對外資的要求，對于過去簽訂的對外投資協(xié)定也有所回撤。如南非逐漸停止了上世紀(jì)90年代對外簽訂的投資協(xié)定，而印度、秘魯?shù)葒以谕l(fā)達(dá)國家簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了投資與環(huán)境規(guī)則的一致性要求以及環(huán)境措施的一般例外。

發(fā)展方向

1.投資規(guī)則的碎片化發(fā)展對當(dāng)前國際對外投資發(fā)展而言不可避免

由于不同國家之間發(fā)展水平不一、法律監(jiān)管體系各異，主權(quán)國家和地區(qū)的多元化特征終會(huì)造成國際投資規(guī)則的發(fā)展持續(xù)呈現(xiàn)出碎片化的形態(tài)，這一形態(tài)是國際投資規(guī)則進(jìn)一步擴(kuò)張的必然表現(xiàn)。且不同于貿(mào)易的可標(biāo)準(zhǔn)化，即便是同一母國投資商，面對不同東道國時(shí)的投資策略也存在不同側(cè)重。故在投資規(guī)則的制定過程中，針對不同東道國的投資環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施完善度以及投資便利程度等因素，規(guī)則的涵蓋范圍以及保護(hù)程度都會(huì)存在制定標(biāo)準(zhǔn)的差異化，因而其碎片化發(fā)展也必將是現(xiàn)實(shí)中投資規(guī)則發(fā)展所不可避免的。

2.通過一體化克服碎片化帶來的問題是國際投資體系發(fā)展的重要趨勢

當(dāng)前多邊投資體系中各方權(quán)利義務(wù)失衡的問題有待改善，而且在應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展議題方面存在失位現(xiàn)象。如何克服此類缺陷，優(yōu)化多邊投資體系運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到促進(jìn)全球投資發(fā)展的目的，是多邊投資規(guī)則內(nèi)容演變的合理路徑。通過一體化克服碎片化帶來的規(guī)則沖突和資源浪費(fèi)、改善運(yùn)行效率，是國際投資體系發(fā)展的重要趨勢。

完善思路

完善國際投資規(guī)則體系，促進(jìn)國際投資流動(dòng)與發(fā)展，需要秉持多元化和統(tǒng)一化并重的思路。當(dāng)前我國已經(jīng)成為最主要的國際資本流入市場和對外投資來源國，是國際資本市場上的重要參與者。通過進(jìn)一步推動(dòng)我國同歐美之間的BIT談判、積極參與國際投資治理體系建設(shè)、改善國際資本市場環(huán)境，既有利于進(jìn)一步落實(shí)“走出去”戰(zhàn)略，也能夠強(qiáng)化我國在國際政治經(jīng)濟(jì)格局中的影響力。

1.在國家層面，因“資”而異，鼎力扶持

不可否認(rèn)，國際投資目前已成為各國維持和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ虼私ㄗh繼續(xù)鼓勵(lì)為實(shí)現(xiàn)對外投資合作而達(dá)成雙邊投資安排的做法。各個(gè)國家可以根據(jù)自身的切身利益制定對外投資協(xié)定談判的基本要求和規(guī)則模板，在具體的投資協(xié)定談判過程中，基于這些要求以及模板進(jìn)行交流和磋商。事實(shí)上，在主要的對外投資來源地，如美國、歐洲以及中國等，其自身的投資協(xié)定模板已經(jīng)覆蓋了當(dāng)前國際投資議題的主要內(nèi)容，各國完全可以基于這些已成型的模板，在考慮自身訴求的基礎(chǔ)上形成對外投資協(xié)定談判的原則內(nèi)容。此外，一些重要的雙邊投資協(xié)定的達(dá)成，也能夠?qū)H投資規(guī)則體系的發(fā)展起到良好的促進(jìn)和示范作用。中美BIT、中歐BIT以及跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）等就是其中的代表。我國和歐美分別是主要的發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，如果任意雙方之間能夠達(dá)成投資協(xié)定并得以執(zhí)行，不僅會(huì)有效擴(kuò)大國際投資市場的邊界，還能夠進(jìn)一步擴(kuò)充國際投資規(guī)則體系內(nèi)容，吸引更多的國家加入到對外投資合作的體系中來。

2.在區(qū)域和多邊層面，由淺入深，循序漸進(jìn)

以往的國際投資協(xié)定多由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，著重關(guān)注投資者權(quán)益，這一做法不僅不利于平衡東道國與投資人的權(quán)利義務(wù)，且對營造可靠的國際投資市場環(huán)境也有害無益，應(yīng)及時(shí)摒棄。2016年G20杭州峰會(huì)上發(fā)布的《G20全球投資指導(dǎo)原則》，為全球投資協(xié)定的達(dá)成制定了合理的路線圖和目標(biāo)方向。該原則不僅融合了過去幾十年投資規(guī)則中涉及的反投資保護(hù)主義、非歧視、投資保護(hù)以及透明度等基本原則，還將可持續(xù)發(fā)展、投資便利化以及投資人和跨國公司責(zé)任等內(nèi)容加了進(jìn)來，對現(xiàn)有的投資規(guī)則內(nèi)容作出了良好補(bǔ)充。未來在原則內(nèi)容的指導(dǎo)方向上，可以分板塊、分批次逐步完善多邊投資體制。具體而言，可以借鑒WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》的思路，率先在各方矛盾較少、執(zhí)行路徑清晰的投資便利化議題上有所行動(dòng)。雖然過去達(dá)成的投資規(guī)則中多有提到投資促進(jìn)與便利化的內(nèi)容，但大多數(shù)情況下，各國是通過做“加法”的形式，采取財(cái)政稅收激勵(lì)的方法來吸引外來資本的。事實(shí)上，投資便利化的相關(guān)行動(dòng)并不需要對各國產(chǎn)生額外的政策負(fù)擔(dān)，各國只需要通過簡化投資審批程序、減少行業(yè)準(zhǔn)入限制等“減法”措施，即可達(dá)到促進(jìn)資本流動(dòng)、增加外資流入的目的。

3.以區(qū)域?qū)用鏋樵圏c(diǎn)，提升投資爭端解決能力

國際投資規(guī)則中還有一塊重要的內(nèi)容值得關(guān)注，即投資爭端解決機(jī)制。不同于貿(mào)易領(lǐng)域的爭端解決，國際投資領(lǐng)域的爭端往往發(fā)生于投資人與東道國之間。在國際投資爭端解決機(jī)制運(yùn)行過程中，各國內(nèi)部的投資法律規(guī)定與政策不可避免地要受到超國別機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和執(zhí)法，并與國家主權(quán)至上的思想產(chǎn)生一定的矛盾，因而這一部分內(nèi)容一直屬于國際投資領(lǐng)域較為敏感的部分。1966年生效的《關(guān)于解決國家和其他國家國民投資爭端公約》中，正式提出并設(shè)立了國際投資爭端解決中心（ICSID），但公約本身并不涉及具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，爭端解決機(jī)制的管轄權(quán)完全來源于涉事國家所締約的相關(guān)投資協(xié)定，僅在締約國違反對外投資條約義務(wù)的情況下，機(jī)構(gòu)才可能發(fā)揮效力。雖然近幾年接受ICSID仲裁的案件數(shù)量呈增長趨勢，但在當(dāng)前國際投資協(xié)定自由化水平發(fā)展停滯的情況下，該機(jī)制的效力空間難以進(jìn)一步擴(kuò)張。且從接受程度來看，不僅發(fā)展中國家對其持謹(jǐn)慎態(tài)度，發(fā)達(dá)國家內(nèi)部對此也褒貶不一。因而在全球范圍內(nèi)推廣并強(qiáng)化類似機(jī)制管轄權(quán)并不具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，且擴(kuò)大其權(quán)限后的運(yùn)行效果如何還有待考證。比較可行的做法是在國內(nèi)投資規(guī)則較為統(tǒng)一、投資開放程度相當(dāng)?shù)哪承﹪液蛥^(qū)域間試行，逐步擴(kuò)大機(jī)制權(quán)限，根據(jù)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)一步完善國際投資爭端解決能力，而在更廣泛的投資體系中則暫不將其納為關(guān)鍵部分。

總之，對于國際投資規(guī)則的制定，不需要也不應(yīng)該以追求全球統(tǒng)一的框架為目標(biāo)。針對不同國家和地區(qū)的情況，實(shí)事求是地推動(dòng)國際資本流動(dòng)，服務(wù)全球以及各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才是最根本的目的。

★本文系對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目（編號：2017033）的階段性成果。

（作者單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院）

編輯：田佳奇

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A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.019