國際投資規則體系現狀分析及建議

◎劉斌 劉穎

國際投資規則體系現狀分析及建議

◎劉斌 劉穎

本文通過對現行國際投資規則碎片化現狀進行分析，基于有效推動國際資本流動的思路，提出克服碎片化發展帶來的問題是未來國際投資體系發展的重要趨勢。雙邊層面的因“資”而異同多邊層面的循序漸進聯系貫通，在爭端解決方面穩中求進，才是完善國際投資規則體系的合理路徑。

國際投資規則；碎片化；資本流動

全球化發展經歷了三十余年國際貿易驅動的過程后，逐漸向國際資本流動驅動轉變。全球經濟要素流動的主要載體由商品轉向了資金和技術，在近幾年貿易保護主義勢力不斷抬頭的背景下，這一趨勢的意義愈發重大。與此同時，當前國際投資規則領域的發展并未趕上國際資本流動的步伐，相關規則的缺失和漏洞限制了國際投資的充分流動。因而，本文就現行國際投資規則體系的現狀展開分析，對國際投資規則的發展方向作出研判，以期能夠為推動國際資本市場發展提出合理化的建議。

現狀及分析

1.現行國際投資規則系統最為顯著的特征是規則體系的碎片化，在國際資本加速自由流動的當下，如何改善國際投資環境、促進投資便利化至關重要

一方面，國際投資規則體系涵蓋了全球200多個經濟主體。不同經濟體之間的協議相互交叉，構成了雙邊、區域以及多邊三個層面的投資規則載體。具體的規則包括了各個雙邊投資協定（BIT）、自由貿易協定（FTA）投資條款，WTO《與貿易有關的投資措施協議》等。截至2016年，世界范圍內簽署的投資協定有3324個，其中雙邊投資協定近3000個，且不同主體之間簽訂的協定相互獨立。另一方面，不同的投資協定中所涵蓋的規則內容有所差別。各經濟體基于自身的發展階段和發展需求，在對外投資政策上的考量不一，對于投資保護標準、投資開放程度以及東道國當局管理投資權限等問題上的訴求等存在分歧，發達國家之間以及其同發展中國家之間對于國際投資規則的主張可謂莫衷一是。雙重因素疊加下，構成了當下分散化、多層化和碎片化的國際投資規則體系。在全球經濟一體化融合的大趨勢下，國際資本自由流動是全球化發展的重要手段和表現形式。如何通過改善國際投資規則環境，進一步推動跨國資本和產業在全球范圍內的自由流動，優化全球范圍內的資金和技術資源配置，既是推動經濟全球化的應有之義，也能夠為趨緩的全球經濟發展提供新的增長動能。

2.當前的國際投資規則體系中，雙邊層面的投資規則占據了絕大部分，對雙邊層面投資規則的協調與商榷必將是未來投資協定發展的重要環節

與貿易領域尤其是貨物貿易主要涉及國境間的議題不同，國際投資活動的管理直接與一國國內監管體系相掛鉤。國與國之間經濟發展水平、法律規則安排的差異意味著每個國家和經濟體對于投資監管的要求和監管能力都不盡相同。在各國尋求對外投資合作的過程中，采取“一例一議”的原則，與不同國家分別進行談判形成雙邊的投資協議安排成為各國應對國際投資發展的普遍做法。盡管這樣的實踐在一定程度上割裂了全球投資市場，與全球化發展的方向相悖，但在實際操作中，類似的做法能夠最大限度地滿足各參與方的真實訴求，也是當前情況下推動對外投資發展最具可行性的路徑。

3.區域和多邊層面投資規則存在較大的發展空間，現階段對其探索還較為有限

區域層面，以歐盟、北美自由貿易協定等涉及的投資一體化規定為代表。其中，歐盟經過多年的實踐，形成了高度開放的單一市場，極大地削弱了國與國之間的投資壁壘，是國際投資一體化發展的良好樣板。但歐盟局部的成功實踐在全球范圍內并不具備廣泛落實的土壤，高水平的投資開放要求無論是對一國經濟發展水平還是國家治理能力都是極大的挑戰。多邊層面，諸如WTO《與貿易有關的投資措施協議》、世界銀行《關于解決各國與其他國家國民之間投資爭端的公約》等一系列全球性的投資規則安排，為構建統一的全球投資市場作出了有益實踐，但尚未形成具有約束性的協議規則，對國際投資規則的發展也只是起到一定指導作用，可執行性有限。整體而言，多邊層面下的投資協議涵蓋的領域較為狹窄，在推動國際投資及國際投資規則進一步發展的過程中所能發揮的作用有限。

4.國際投資規則的制定要平衡母國與東道國、投資者與東道國之間的利益與權利義務的分配

當前國際投資規則的設置初衷主要基于對外來投資的保護原則，在考慮投資者權益的同時，大多數規則往往忽視了投資者和跨國企業所負有的對東道國的社會責任，考慮到大部分國際投資來源于發達國家市場，這樣的規則安排實質上給眾多發展中國家帶來了額外的義務，在一定程度上還限制了發展中國家的自主政策空間。近些年一些發展中國家意識到自身并沒有從簽訂的對外投資協定中廣泛受益，反而由于某些協定的簽訂，對本國的經濟社會、環境資源造成了一定的損害。由此，一些發展中國家開始調整對外投資合作姿態，通過國內外資法改革強化其對外資的要求，對于過去簽訂的對外投資協定也有所回撤。如南非逐漸停止了上世紀90年代對外簽訂的投資協定，而印度、秘魯等國家在同發達國家簽訂的自由貿易協定中進一步強調了投資與環境規則的一致性要求以及環境措施的一般例外。

發展方向

1.投資規則的碎片化發展對當前國際對外投資發展而言不可避免

由于不同國家之間發展水平不一、法律監管體系各異，主權國家和地區的多元化特征終會造成國際投資規則的發展持續呈現出碎片化的形態，這一形態是國際投資規則進一步擴張的必然表現。且不同于貿易的可標準化，即便是同一母國投資商，面對不同東道國時的投資策略也存在不同側重。故在投資規則的制定過程中，針對不同東道國的投資環境、基礎設施完善度以及投資便利程度等因素，規則的涵蓋范圍以及保護程度都會存在制定標準的差異化，因而其碎片化發展也必將是現實中投資規則發展所不可避免的。

2.通過一體化克服碎片化帶來的問題是國際投資體系發展的重要趨勢

當前多邊投資體系中各方權利義務失衡的問題有待改善，而且在應對可持續發展議題方面存在失位現象。如何克服此類缺陷，優化多邊投資體系運行機制，進而達到促進全球投資發展的目的，是多邊投資規則內容演變的合理路徑。通過一體化克服碎片化帶來的規則沖突和資源浪費、改善運行效率，是國際投資體系發展的重要趨勢。

完善思路

完善國際投資規則體系，促進國際投資流動與發展，需要秉持多元化和統一化并重的思路。當前我國已經成為最主要的國際資本流入市場和對外投資來源國，是國際資本市場上的重要參與者。通過進一步推動我國同歐美之間的BIT談判、積極參與國際投資治理體系建設、改善國際資本市場環境，既有利于進一步落實“走出去”戰略，也能夠強化我國在國際政治經濟格局中的影響力。

1.在國家層面，因“資”而異，鼎力扶持

不可否認，國際投資目前已成為各國維持和推進經濟發展的重要動力，因此建議繼續鼓勵為實現對外投資合作而達成雙邊投資安排的做法。各個國家可以根據自身的切身利益制定對外投資協定談判的基本要求和規則模板，在具體的投資協定談判過程中，基于這些要求以及模板進行交流和磋商。事實上，在主要的對外投資來源地，如美國、歐洲以及中國等，其自身的投資協定模板已經覆蓋了當前國際投資議題的主要內容，各國完全可以基于這些已成型的模板，在考慮自身訴求的基礎上形成對外投資協定談判的原則內容。此外，一些重要的雙邊投資協定的達成，也能夠對國際投資規則體系的發展起到良好的促進和示范作用。中美BIT、中歐BIT以及跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）等就是其中的代表。我國和歐美分別是主要的發展中國家和發達國家，如果任意雙方之間能夠達成投資協定并得以執行，不僅會有效擴大國際投資市場的邊界，還能夠進一步擴充國際投資規則體系內容，吸引更多的國家加入到對外投資合作的體系中來。

2.在區域和多邊層面，由淺入深，循序漸進

以往的國際投資協定多由發達國家主導，著重關注投資者權益，這一做法不僅不利于平衡東道國與投資人的權利義務，且對營造可靠的國際投資市場環境也有害無益，應及時摒棄。2016年G20杭州峰會上發布的《G20全球投資指導原則》，為全球投資協定的達成制定了合理的路線圖和目標方向。該原則不僅融合了過去幾十年投資規則中涉及的反投資保護主義、非歧視、投資保護以及透明度等基本原則，還將可持續發展、投資便利化以及投資人和跨國公司責任等內容加了進來，對現有的投資規則內容作出了良好補充。未來在原則內容的指導方向上，可以分板塊、分批次逐步完善多邊投資體制。具體而言，可以借鑒WTO《貿易便利化協定》的思路，率先在各方矛盾較少、執行路徑清晰的投資便利化議題上有所行動。雖然過去達成的投資規則中多有提到投資促進與便利化的內容，但大多數情況下，各國是通過做“加法”的形式，采取財政稅收激勵的方法來吸引外來資本的。事實上，投資便利化的相關行動并不需要對各國產生額外的政策負擔，各國只需要通過簡化投資審批程序、減少行業準入限制等“減法”措施，即可達到促進資本流動、增加外資流入的目的。

3.以區域層面為試點，提升投資爭端解決能力

國際投資規則中還有一塊重要的內容值得關注，即投資爭端解決機制。不同于貿易領域的爭端解決，國際投資領域的爭端往往發生于投資人與東道國之間。在國際投資爭端解決機制運行過程中，各國內部的投資法律規定與政策不可避免地要受到超國別機構的監督和執法，并與國家主權至上的思想產生一定的矛盾，因而這一部分內容一直屬于國際投資領域較為敏感的部分。1966年生效的《關于解決國家和其他國家國民投資爭端公約》中，正式提出并設立了國際投資爭端解決中心（ICSID），但公約本身并不涉及具體的權利義務內容，爭端解決機制的管轄權完全來源于涉事國家所締約的相關投資協定，僅在締約國違反對外投資條約義務的情況下，機構才可能發揮效力。雖然近幾年接受ICSID仲裁的案件數量呈增長趨勢，但在當前國際投資協定自由化水平發展停滯的情況下，該機制的效力空間難以進一步擴張。且從接受程度來看，不僅發展中國家對其持謹慎態度，發達國家內部對此也褒貶不一。因而在全球范圍內推廣并強化類似機制管轄權并不具備現實基礎，且擴大其權限后的運行效果如何還有待考證。比較可行的做法是在國內投資規則較為統一、投資開放程度相當的某些國家和區域間試行，逐步擴大機制權限，根據機制的實際運行情況進一步完善國際投資爭端解決能力，而在更廣泛的投資體系中則暫不將其納為關鍵部分。

總之，對于國際投資規則的制定，不需要也不應該以追求全球統一的框架為目標。針對不同國家和地區的情況，實事求是地推動國際資本流動，服務全球以及各國經濟發展，才是最根本的目的。

★本文系對外經濟貿易大學研究生科研創新基金資助項目（編號：2017033）的階段性成果。

（作者單位：對外經濟貿易大學中國WTO研究院）

編輯：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.019