聚焦多利益相關方模式：以聯合國互聯網治理論壇為例

郭良

（中國社會科學院哲學研究所，北京 東城 100732）

聚焦多利益相關方模式：以聯合國互聯網治理論壇為例

郭良

（中國社會科學院哲學研究所，北京 東城 100732）

互聯網治理語境中的多利益相關方模式，同傳統的政府主導決策過程不同，主要指不同的利益相關方能平等地共同參與和影響互聯網治理過程。本文詳細解釋了“世界信息社會峰會”以來，多利益相關方概念的來源和沿革，以聯合國發起的互聯網治理論壇為例，具體分析了多利益相關方模式的具體實踐經驗和面臨的挑戰。

多利益相關方；互聯網治理；IGF；MAG

解密多利益相關方模式：超越多方與多邊二元對立

上世紀60年代美國軍方立項并資助創建了互聯網，當時主要由學術界開發和使用。幾十年后，互聯網開始商業化并為全球用戶服務。由于歷史的原因，互聯網一直由美國政府負責管理（Stewardship）。然而，隨著互聯網在全球的廣泛應用，從本世紀初開始，這種由美國管理的模式受到越來郭良 中國社會科學院哲學研究所退休副研究員。曾于2001-2007年4次 發布《中國城市互聯網使用狀況及影響調查報告》，于2012年至2014年任MAG成員，2014年至2015年任ICANN多利益相關方創新戰略專家組成員（Strategy Panel on ICANN Multistakeholder Innovation）。越多的質疑，美國政府終于決定放棄管理互聯網。

2011年3月14日，美國商務部負責通信和信息的助理部長Lawrence E. Strickling在第40屆互聯網名稱與數字地址分配機構（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，以下簡稱為ICANN）大會的主題發言中說：“我今天提供的信息是：美國政府完全致力于把多利益相關方（Multistakeholder）進程作為互聯網政策的基本戰略，特別是將這一進程和更加傳統的自上而下的規制進 程（top-down regulatory processes）相比較的時候。”①https://www.ntia.doc.gov/speechestestimony/2011/keynote-remarks-lawrence-e-strickling-assistant-secretary-commercecommunicat

到底什么是“多利益相關方”？這個概念意味著什么？被認為目前最具多利益相關方特點的聯合國互聯網治理論壇（Internet Governance Forum，以下簡稱為IGF）是如何實現多利益相關方廣泛參與的？IGF面臨什么樣的挑戰？為什么美國政府排斥國際間機構監管互聯網，卻積極支持和參與聯合國領導的IGF？真的可以實現全球互聯網的多利益相關方共同參與的治理嗎？筆者基于自己在IGF多利益相關方顧問小組（Multistakeholder Advisory Group，以下簡稱為MAG）三年的實際工作經驗，②除少數政府代表外，MAG成員通常每年輪換三分之一。試圖對以上問題進行梳理。

筆者認為，多利益相關方概念已經成為全球互聯網治理的共識，如果我們具體分析“互聯網治理”，這個概念應該至少包括三個方面：政策研究和討論；政策制定以及政策的執行。多利益相關方概念應該最適合研究和討論政策，我們很難通過多利益相關方做出決策，更難通過多利益相關方來執行政策。筆者認為，中國應該積極參加多利益相關方進程，并推動將與技術無關的全球互聯網治理決策和執行納入到聯合國框架下。

一、聯合國互聯網治理論壇的多利益相關方模式

最早將“多利益相關方”（Multistakeholderism）概念引入全球互聯網治理是由聯合國國際電信聯盟（International Telecommunication Union ，以下簡稱為ITU）主導的“信息社會世界峰會”（World Summit on the Information Society，以下簡稱WSIS）。在2003年瑞士日內瓦WSIS會議上，主要確定了“多利益相關方”的概念定義；在2005年突尼斯WSIS會議上，進一步討論了如何貫徹實現在多利益相關方模式下治理全球的互聯網。①《信息社會突尼斯議程》（http://www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html）

什么是“多利益相關方”模式？按照后來美國商務部負責通信和信息的助理部長Lawrence E. Strickling的定義：“多利益相關方的進程包括了所有利益相關者的完全參與，在意見一致基礎上的決策，以及在開放透明和可靠方式下的執行。多利益相關模式促進了網上和網下的表達自由。保證了互聯網是包括發展中國家在內全世界的創新，投資，經濟發展和創造財富的健全的開放平臺。”②Lawrence E. Strickling: Moving Together Beyond Dubai（https://www.ntia.doc.gov/blog/2013/moving-together-beyonddubai）

2006年7月，聯合國秘書長宣布正式啟動IGF，從當年10月起，每年在不同國家召開全球IGF大會。按照IGF網站的定義，“IGF是一個在全球促進對有關互聯網公共政策進行討論的多利益相關方平臺③https://www.intgovforum.org/multilingual/”，而IGF理解的多利益相關方機制包含以下要點：④引自2013年聯合國《第8屆互聯網治理論壇主席簡報》。

1.開放和包容（Open and inclusive）-所有利益相關方都有機會參加

2.介入（Engagement）-使所有利益相關方都可以介入和參與的進程

3.參加和貢獻（Participation and contribution）-參與制定政策并做出貢獻

4.透明（Transparency）-制定政策的過程應該是透明的

5.可信賴（Accountability）-在政策制定過程中檢驗和平衡的機制

6.一致性（Consensus）-制定政策須包含多方利益共享的進程

按照多利益相關方的原理，互聯網治理應該是所有利益相關者共同參與的進程。從地域上看，參與互聯網治理的應該不僅僅是歐美國家，還應該包括亞洲、非洲、拉丁美洲和大洋洲等等。從發展程度看，參與互聯網治理的應該不僅僅是發達國家，還應該包括發展中國家。從性別看，互聯網治理應該不僅僅是男性的事，也應該包括女性的參與。尤其重要的是多利益相關方的構成。2014年之前的文件基本上都把參與互聯網治理的多利益相關方定義為四個方面：

1.政府或政府之間（Governments or intergovernments）；2.私有企業或機 構（Private Sectors）；3.公民社會（Civil Society）；4.技術團體（Technical Community）

在最初的定義中，學術屆（academia）是包含在“公民社會”中的，而近年來往往把學術界定義為單獨的利益相關方。在2013年IGF會議的一個工作坊中，筆者曾提出：“其實互聯網治理真正最大的利益相關方，同時也往往被忽視的應該是廣大的網民，而目前互聯網治理進程卻沒有把網民包括進去，比如：游戲玩家，博客作者等等。”但我的提議遭到一位IG資深人士的反對，在他看來，所有已經參與互聯網治理的人士本來就都是網民。

近年來，許多關于互聯網治理多利益相關方的定義已經開始把網民（Internet users）單獨列為利益相關方。比如，2014年巴西的NETmundial大會聲明：“互聯網治理應該建立在民主的、多利益相關方進程之上，以確保所有利益相關方有意義的、可靠的參與。這些利益相關方包括政府、私有部門、公民社會、技術團體、學術團體和（網絡）用戶。”①《NETmundial 多利益相關方聲明》 第 6頁（2014年4月24日）http://netmundial.br/wp-content/uploads/2014/04/NETmundial-Multistakeholder-Document.pdf.

迄今為止，在全球互聯網治理的各種機制中，聯合國互聯網治理論壇通常被認為最具多利益相關方特征，并且也是影響最大的多利益相關方機制。事實上，“多利益相關方”概念的核心問題就是代表性（representative），就是強調不同利益相關方可以發出不同的聲音，特別是原本沒有機會發聲的底層。從下圖可以看出，在2012年之前，IGF的參會人員主要還是政府官員和國際間機構，二者相加占總參會人數的46.13%。

圖1：2006-2012年IGF參會人員的構成②

這當然在某種程度上是因為當時人們對全球互聯網治理還不夠關注，許多人也并不知道IGF。因此，當時總的參會人數比現在相對少一些。比如，2012年IGF大會的參會者有來自128個國家或者地區的1600人左右。到了2016年，公民社會（包括學術屆）占IGF參會人員的44.5%，大大超過了各國政府和政府間組織的參會的人數。表1顯示的是2016年IGF參會人員的構成。

表1：2016互聯網治理論壇參會的利益相關方比例③

IGF除了鼓勵直接到現場參會外，為了讓更多無法到會的人有機會參與全球網絡治理的討論，IGF還專門設置了“遠程參與工作組”（RPWG ：The Remote Participation Working Group），為無法到達現場但又關心全球互聯網治理的人們提供遠程參與的機會。從上表可以看到，2016年遠程參與IGF大會的人數與到現場參會的人數幾乎持平，幾乎達到了2000人次。這一方面體現了IGF完好的設備（每年的IGF都在不同的國家舉辦，MAG都要求主辦國必須提供有足夠帶寬的遠程參與方式），另一方面也體現了目前IGF受關注和受歡迎程度。

IGF在實現其代表性方面的另一個重要努力是，從2013年開始，每年的IGF大會都有至少半天的時間在一個主會場（Main Session）安排“開放麥克風”（Open Microphone）環節。也就是說，任何人只要想在IGF發出聲音，就可以到“開放麥克風”會場，排隊發言。

青年是互聯網的未來，也是使用互聯網的主力。從2014年起，IGF開始努力吸引年輕人參與到全球互聯網治理的進程中，強調年輕人參與網絡治理應該是全程的（all processes）， 并 且 參與到所有多利益相關方的進程 中（full stakeholder-level participation）。2015年的IGF還專門啟動了Youth@IGF項目，以吸引更多的互聯網青年領袖參與到治理過程中來。

二、聯合國互聯網治理論壇面臨的挑戰

盡管IGF是目前全球互聯網治理最具影響力的多利益相關方平臺，其本身仍然面臨著很大的挑戰：其一是IGF和聯合國的關系以及由此引起對其權威性的疑慮；其二就是一直被指責為“光說不練”的“茶館”。實際上，這兩方面的挑戰也是關聯在一起的。

與聯合國的關系

IGF當然是在聯合國領導之下，IGF的最高直接領導是聯合國負責經濟和社會事務的副秘書長。“IGF多利益相關方顧問小組（MAG）”的成員負責確定每次IGF大會的議程，甄選每一個工作坊或圓桌會議等提議。而所有MAG成員理論上都是聯合國秘書長的顧問，由聯合國負責經濟和社會事務的副秘書長直接任命。

但是，聯合國是國際間機構，而IGF卻不是。這說起來有點拗口，IGF是作為國際間機構的聯合國管理下的并非國際間的多利益相關方機制。懂得其中差別的人，從來不會去討論“國際互聯網”的問題，而總是強調“全球互聯網”問題。由此我們可以看到一個有趣的現象：盡管美國堅決反對把全球互聯網治理放在“政府之間”（inter-governmental）的框架下，卻支持和積極參與由聯合國負責的“互聯網治理論壇”。

于是就出現這樣一個尷尬局面：IGF是聯合國領導的，但又和聯合國正常機構的身份不同。每年在日內瓦聯合國萬國宮召開的MAG開放咨詢大會（Open consultation），通常只能在其他聯合國正式機構確定了時間和場所之后，才有機會確定MAG會議的時間和場所，由此給MAG成員安排參會帶來很大困難，特別是遠離歐洲的發展中國家MAG成員。

而且，MAG的歷任主席基本上都是兼職的。自從2011年負責IGF秘書工作的Markus Kummer從聯合國退休后，只有Chengetai Masango一人主管秘書工作，其他工作人員都是臨時職位，或者是實習生，這不僅使秘書工作繁重無比，而且至少也顯示出聯合國弱化IGF的傾向。

更重要的是， IGF這么大的會議卻沒有納入聯合國的正常財政支出。同時，為了降低門檻，讓更多的人能夠參加會議，IGF大會又不要求與會者繳納會議費。支出巨大卻沒有收入來源，IGF的經費始終是一個大問題。而聯合國的背景，又決定了IGF不能做廣告，連尋求企業資助也受到很大限制。為了爭取解決IGF的經費等問題，前聯合國官員Markus Kummer甚至牽頭成立了“支持IGF聯盟”，①Internet Governance Forum Support Association （IGFSA）https://igfsa.memberclicks.net/但也仍然無法從根本上解決問題。

也正因為此，美國商務部負責通信和信息的助理部長Lawrence E. Strickling在其官方博客撰文，提出：“我們承諾為IGF尋求必要的資金和人員配備，使得IGF成為所有利益相關方，包括政府，能夠參加到有意義的解決問題的討論中。”②Lawrence E. Strickling: Moving Together Beyond Dubai（https://www.ntia.doc.gov/blog/2013/moving-together-beyond-dubai）由此也可以看出美國政府對IGF的積極態度。

IGF缺少必要的資金和人員配備在一定程度上與其命運不確定相關，從2006年4月聯合國正式啟動為期5年的IGF工作，雖然受到質疑，但2011年還是確認了在下一個5年中繼續IGF大會。2016年聯合國在審議了過去10年WSIS以及在其框架下的IGF工作后，再次確認在下一個10年繼續舉辦IGF大會。盡管能夠延續，IGF始終給人不確定的感覺。

清談，清談，清談？

IGF資金和人員配備不足，也與IGF的定位相關。由于IGF的作用是集思廣益，每年大會除了參會者眾多，可以聽到不同的觀點和聲音之外，甚至連結論都沒有，更不用說具體的行動。其飽受詬病的最重要問題就是“完全沒有執行力”，“就像一個清談的茶館”。

針對廣泛的質疑，2011年由聯合國“科學與技術發展委員會”（CSTD：Commission on Science and Technology for Development)，組建改善IGF工作組(CSTDWG)。在其報告中提出的15條改進建議中，第一個方面就涉及IGF的“產出”（Outcomes），強調IGF需要有“實際的成果”（tangible outputs）。③Report of the Working Group on Improvements to the Internet Governance Forum（http://intgovforum.org/cms/documents/contributions/open-consultations/2013-february/78-report-of-the-working-group-on-improvements-to-the-internetgovernance-forum/file）此后的MAG會議也對此進行了不懈的努力，然而始終收效不大。

實際上，當我們談到“互聯網治理”的時候，“治理”這個概念包括了3個方面：一個是對政策的討論；另一個是基于討論達成的共識而進行決策；第三方面才是對政策的執行。IGF作為一個“論壇”，無疑是討論政策的理想平臺，但這并不意味著IGF可以或者應該有所謂的“執行力”，我們甚至也很難期待IGF做出決策。

多利益相關方模式涉及“決策”和“執行”的概念是“透明”（transparency）和“可靠性和負責任”（accountability）,其實這兩個概念揭示出來在決策和執行的過程中，多利益相關方的角色僅僅是監督。

看似民主的多利益相關方治理模式，更適合討論政策，卻不一定適合制定政策和執行政策。民主的過程對于制定政策,更多的是一個減分過程，而不是加分的過程。從道理上講，由于需要聽取不同意見，“民主決策”的過程往往成事不足，敗事有余。換句話說，很容易阻止一件壞事，卻不容易促成一件好事。

目前真正在全球的范圍內能夠對互聯網“做”點什么的，只有ICANN。但ICANN是個技術機構，其工作領域集中在3個方面：域名、根服務器和IP地址分配。如果ICANN的工作目標不改變，就始終是一個技術機構而不涉及互聯網的內容。而對于互聯網來說，“內容是王”，目前大多數有關全球互聯網治理的討論也更加側重與內容有關的問題。

2014年至2015年，ICANN成立4個“未來戰略工作組”（Strategy Panels），①https://www.icann.org/resources/pages/strategy-panels-2014-11-18-en研究ICANN的未來戰略，筆者是其中“多利益相關方創新戰略專家組”的七位成員之一，曾經在一次早餐會上問當時ICANN的總裁法迪?謝哈德先生（Fadi Chehadé）：既然ICANN 的工作圍繞上述3個目標展開，為什么還設立“ICANN在互聯網治理生態系統中的作用（ICANN's Role）戰略專家組”？ICANN是否有意擴展自己的作用？謝哈德先生明確回答，ICANN的工作目標不變，仍然是域名、根服務器和IP地址分配這3項。

那么，雖然只有ICANN可以對互聯網“做”點什么，但ICANN的作為僅僅局限在域名、根服務器和IP地址分配這三個領域。事實上，除了ICANN之外，所有互聯網政策的制定和執行，都是各國政府根據各國的國情具體操作的。那么，是否有可能在全球范圍內達成有關互聯網治理的共識（比如：聯合國教科文組織提出的“互聯網普遍性”（Internet Universality），或者Wolfgang Kleinw?chter教授提出的全球互聯網治理中的“普遍原則”（Universal Principles），是通過多利益相關模式還是各個國家之間的多邊模式達成共識并制定政策和貫徹執行，就是我們需要討論的問題。

三、問題討論

1.多邊還是多利益相關方？

作為奠基性文件，2005年的《信息社會突尼斯議程》正式引入“互聯網治理”（IG：Internet Governance）概念。特別強調“治理”（governance）而不是“政府”（government）的概念，這本身就意味著對全球互聯網的管理不應該單純由政府負責，不應該是多邊的、政府間的（inter-governmental），而應該是多利益相關方共同參與的。“多利益相關方”概念的提出，意味著“弱化”政府的作用。但是，從當年《議程》的具體表述看，似乎對這個概念還沒有那么深刻的理解：“對互聯網的國際管理（management）應該是多邊的（multilateral），透明的，民主的，有政府、私營部門、公民社會和國際組織的全面參與。”②《信息社會突尼斯議程》第29條（http://www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html）

由此可見，當時對多利益相關方概念的理解還不成熟，不僅多利益相關方構成的描述不夠細致和準確，甚至沒有包含“技術社區”，更重要的是，《議程》里并沒有明確多邊（multilateral）和多利益相關方（Multistakeholder）的區別。而十年后，到了美國政府放棄對ICANN管理權的時候，已經非常明確ICANN的管理權應該在多利益相關方社區，而不能放在（聯合國主導的）國際多邊機構中。

在討論多邊和多方的關系時，通常講的是多利益相關方有益于多邊機制，而不是相反：“多邊機制可以從多利益相關方的參與獲益。因為，許多復雜的問題需要廣泛的共識和高質量的決策，而多利益相關方的參與可以給這些問題的解決帶來的更多的專家意見和多樣性。”①David Souter：“在信息社會內：多利益相關主義和多邊主義”APC 博客 2017年2月27日（https://www.apc.org/en/blog/inside-information-society-mutistakeholderism-and）

并且事實上也正是這樣，無論是最早引入“多利益相關方”概念的WSIS，還是經濟合作與發展組織（OECD，2008年和2011年），歐洲議會（2009年），G8多維爾會議（2011），聯合國教科文組織的WSIS十年回顧（2014年），以及非洲聯盟會議（2014），都明確支持多利益相關方模式，并沒有把二者對立起來。

不管愿意還是不愿意，多利益相關模式已經成為全球網絡治理的主導模式。在2010年為聯合國秘書長潘基文提供的11頁IGF報告中，“多利益相關方”、“利益相關方”、“政府、私企、公民社會和技術社區”等相關的概念被提起57次，②https://www.diplomacy.edu/IGFLanguage/multistakeholderism#1由此可見“多利益相關方”概念的“深入人心”。

2.為什么一定要通過多利益相關模式實現全球的網絡治理？

創立TCP/IP標準，目前通常被稱為“互聯網之父”的Vint Cerf指出：“沒有單獨的人或機構可以管理互聯網。一個集中（centralized）的控制中心會妨礙互聯網的創新和民主自由（democratic liberty）。互聯網使用者的多樣性需要一個多利益相關方的模式來治理，這才符合這個概念的本意。”③Wolfgang Kleinw?chter主編《Internet Policy Making - MIND 2》2011年第一版

也就是說，建立在分布式基礎結構之上，通過包交換的方式按照ICP/IP協議傳輸數據的互聯網在物理上是一個開放系統，其開放的特征決定了只能用民主開放的方式通過多利益相關方架構來管理。然而，用被管理方的特征來定義管理模式，在邏輯上并不成立。

也有觀點認為國際機構（比如國際電信聯盟等等）效率太低，不適合管理快速變化創新的互聯網。然而，正如我們前面討論過的，多利益相關方的治理模式很可能也不會帶來更高的效率。

也許，我們考察聯合國的相關背景可以看出一些端倪。誰在主管國際電信聯盟（ITU），誰在主管具有管理全球互聯網潛力的聯合國經濟和社會事務部（UNDESA）？至少，這些很可能是問題背后的政治原因。

美國推動多利益相關方機制下的全球網絡治理，反對由多邊機制，包括聯合國及其下屬的國際電信聯盟完成全球網絡治理，但是卻支持聯合國框架下的互聯網治理論壇。因此，如果我們把“治理”過程分為政策討論和研究，政策制定，以及政策實施，美國真正反對的是通過多邊機制，特別是聯合國系統來制定和執行互聯網政策，但并不反對在聯合國系統中對互聯網治理政策的討論——如果這種討論是是充分民主的，或者說是多利益相關方的。

其實，我們不能對多利益相關方模式指望太多，多利益相關方模式追求的是所有人都有權利并且有機會發言。然而，在現實中，這種貌似公平的方式，并不一定是公正的。

3.公平還是公正？

多利益相關方模式的要義就是民主，就是賦予每一個利益相關方相同的權利（Equal footing）。下面左圖顯示的就是每個人都有同樣的機會，然而如此的平等機會對于弱勢的一方顯然是不公正的。

多利益相關方概念強調的是在全球互聯網治理過程中所有利益相關方都有同等的權利。由于發展中國家本身的能力及掌握的資源有限，話語權只能掌握在發達國家手中。正如哲學家福柯所說：“話語就是力量。”

在IGF中，發達國家關心互聯網治理的人參加IGF一般不會考慮差旅費的問題，而發展中國家有許多人因為沒有差旅費而不能參加。每年的MAG公開咨詢會議在瑞士的日內瓦召開，對于發達國家，特別是歐洲來說，非常方便，而對于發展中國家的人來說就路途遙遠，困難的多。雖然IGF主會場經常按照聯合國的標準配備6種語言的同聲傳譯，但是在大多數工作坊有時甚至有時包括主會場都只能使用英語，這對于非英語國家就不公正的。

以2013年IGF大會為例。當年中國已經是全球最大的互聯網國家，網民人數占全球網民的17%，在各國網民數中排名第一。然而，在當年一共342個向MAG提交的IGF議案中，只有3個議案來自中國。MAG成員根據同樣的標準給來自各個國家的每一份議案評分，但只有將近一半的成員按時完成對全部議案評分（包括筆者）。根據當年的情況，平均分在4.42以上的議案可以直接采用。而有一份來自中國的議案雖然達到4.41分，最后竟然也沒有被采用。

據事后了解，中國的這個議案準備了好幾個月，而發達國家的有經驗的人士半天可以準備好這樣的議案。從語言、資源、相關知識、人際關系、資金等等方面，發展中國家與發達國家均不在同一水平。因此，看似公平的評分標準，對于發展中國家就是不公正的。筆者幾乎在每次MAG會議上都發言強調發展中國家面臨的不公正，終于從20014年開始，MAG對議案的審議標準增加了“是否發展中國家”的選項。對來自發展中國家的議案需要適當放寬標準，對有問題的或者不符合標準的議案不是簡單否決，而是盡量幫助解決問題。

到2016年，在全部253個議案中，來自發展中國家的議案顯著增加，與發達國家提出議案的比例已經達到46%比54%。在評分最高的85個議案中，發展中國家的議案也達到了40%。考慮到發展中國家的人口遠多于發達國家，發展中國家的代表性仍有待于提高，但和此前比較，已經是很大的進步。①MAG 公開咨詢會議的文件記錄http://www.intgovforum.org/cms/documents/igf-meeting/igf-2016/magmeetings/801-openconsultations-12-july-igf-2016-workshop-evaluations-stats-synthesis

另外，文化差異也會成為多利益相關方模式的障礙，歐美文化熏陶下的人們樂于表達自己，而亞洲，特別是儒家文化圈的人就不那么善于表達。在IGF圈里，總有一些人，主要是來自發達國家的人，利用一切可能的機會表達自己的觀點，而這些觀點并不一定能代表大多數人的意見。

在2016年IGF提出的議案中，將近60%的議案來自公民社會，包括學者和非政府組織等等。而大部分非政府組織來自發達國家，特別是美國。在IGF和MAG的會議上，發言積極活躍，表達得體到位，訴求明確，訓練有素，并且資金雄厚的學者和非政府組織的代表往往來自發達國家。在這個意義上，多利益相關方在多大意義上能夠真正代表所有利益相關方，所有相關方的利益是否能夠在多利益相關模式下公正地得到實現就是有疑問的。

圖2：2016互聯網治理論壇工作坊提議的多方利益相關者比例②http://www.intgovforum.org/cms/documents/igf-meeting/igf-2016/magmeetings/801-open-consultations-12-july-igf-2016-workshop-evaluations-stats-synthesis/file

Paul R. Lehto, J.D是比較極端地批評多利益相關方模式的代表人物，他認為：“在民主條件下，游說的人有強大的影響力，他們甚至有可能起草法律。這簡直就是丑聞。在多利益相關方模式下，他們把這種丑聞提升到了新的高度：那些在這種民主下游說的人（公司、專家、公民社會等）成了制定法律的人……多利益相關方模式是一種反民主的政變，他們只要在這樣一個民主體系中簡單地成為游說者。”①https://ipfs.io/ipfs/QmXoypizjW3WknFiJnKLwHCnL72vedxjQkDDP1mXWo6uco/wiki/Multistakeholder_governance_model.html

四、對中國的啟示

1.議題設置

我們今天看多利益相關方概念，一方面可以解釋為“普世價值”的民主訴求，另一方面也可以解釋為以美國為代表的發達國家反對多邊特別是聯合國框架下實現全球互聯網治理。

但是，如果我們把話題的語境放到WSIS最早提出互聯網治理和多利益相關方概念的2003年，可以看到，當時管理全球互聯網的只有美國政府一家。也就是說，美國是唯一的利益相關方（Stakeholder），在這個語境中WSIS提出多利益相關方概念所針對的對象顯然只有美國。在當時，多利益相關方概念所表達的訴求應該是把原本由美國政府（Government）管理的互聯網，轉變為并非單獨由政府管理的“治理”（Governance）；把原本美國政府的單一利益方，轉變為多利益相關方。

經過不到10年，美國政府不僅沒有批判或者“封堵”多利益相關概念，反而拿來我用，將此概念成功轉型。同樣類似的概念轉型還有原本在當年的“世界信息與傳播新秩序”語境下的“信息自由”概念，等等。

所有這些議題設置和轉型都非常值得中國深入研究、學習、思考和借鑒。②比如：“民主”概念，“人權”概念，等等。

2.中國的立場

中國是互聯網第一大國，不僅網民數占各國之首，而且在互聯網創新和應用的許多領域也走在前列。作為負責任的大國，作為全球互聯網很重要的一個利益相關方，中國理應在全球互聯網治理方面發揮更大的作用，同時也應該在這個平臺上積極維護中國的國家利益。迄今為止，中國似乎并沒有積極介入多利益相關方進程。

中國曾積極參與IGF的第一個5年，但是在2010年反對繼續（Renew）IGF進程。③Séverine Arsène：The impact of China on global Internet governance in an era of privatized control第 6 頁（https://hal.inria.fr/file/index/docid/704196/filename/circ_14mai.pdf）在2014年土耳其伊斯坦布爾第9屆IGF大會討論互聯網治理生態系統和IGF未來的主會場大會上，中國政府代表又不僅積極支持IGF還提議將IGF的費用納入聯合國日常財政支出（UN regular budget）。④http://www.intgovforum.org/cms/174-igf-2014/transcripts/1977-2014-09-04-ms-evolution-of-the-ig-main-room這些立場的搖擺，很容易使外界做出錯誤的解讀。

中國對MAG的參與程度也不符合互聯網大國的地位和利益訴求。在2012年之前，MAG成員除中國政府代表外，一直沒有公民社會，私有企業或技術社區等利益相關方參與。在2013年之前一直由工信部代表中國政府出席MAG會議，此后則由外交部代表參加。而在2010年、2011年和2016年，因為相關部門的人事變動，中國沒有政府代表參加MAG會議，也被外界錯誤理解為中國政府在對IGF表達不滿。⑤Galloway T, Baogang H. China and Technical Global Internet Governance: Beijing's Approach to Multi-Stakeholder Governance within ICANN, WSIS and the IGF[J]. China: An International Journal, 2014, 12(3): 72-93.

中國互聯網企業也沒有積極參與到全球互聯網治理的進程中，這在相當程度上是由于不熟悉全球互聯網治理模式，并且沒有認識到參與這一進程的重要性。事實上，所有關于全球互聯網治理的決策都和互聯網企業的發展息息相關。許多互聯網大公司，包括微軟和谷歌，歷來積極參加IGF和ICANN等互聯網治理進程，表達他們的訴求，而在這些場合則很少聽到來自中國互聯網企業的聲音。

正如前面所說，中國理應在全球互聯網治理的進程中發揮更大的作用。多利益相關方模式已經成為全球互聯網治理的主導模式，不參與多利益相關方的進程僅僅意味著放棄自己的利益。這當然包括最有影響力的IGF，以及主導IGF的MAG。

3.聯合國的作用

全球互聯網治理進程應該包括政策研究和討論、政策制定，以及政策執行三個方面。ICANN的多利益相關方進程包括了這三個方面，但ICANN的職能范圍局限于域名、根服務器和IP地址的管理。除非被全球互聯網治理社區賦予新的權利，ICANN不能也不應該超越其職能范圍。由巴西政府和ICANN主導，美國和巴西政府強力支持的2014年NETmundial大會，如果單純從其本身的職能考慮，ICANN就有越界之嫌。

而理論上由聯合國主導的IGF，又僅僅局限于“論壇”的作用，并沒有政策制定、政策執行的權限和能力。由此我們可以看到在全球互聯網治理上，除了域名、根服務器和IP地址管理之外，在政策制定和政策執行方面有這非常大的缺失，而這種缺失對于全球互聯網治理來說，很可能是非常嚴重的。

彌補這一缺失只有幾種可能的選項：（1）擴展ICANN的權限，使ICANN成為不單純是一個技術機構，而且可以制定和執行技術之外的政策。這將形成一個與目前完全不同的機構，連ICANN這個名稱都必須完全撤換掉。并且，這樣一個機構的合法性和有效權限恐怕也會受到質疑。（2）成立一個新的機構負責制定和執行除域名、根服務器和IP地址管理等技術事項之外的全球互聯網政策。這樣的機構從人員構成到具體的權限都會引起許多爭論，并且很難有全球范圍的權威來制定政策和執行政策，其合法性同樣會受到質疑。因此，前兩種選項在可以預見的將來幾乎不可能實現。（3）真正在全球范圍內有此權威、并且有這樣的合法性的機構只有聯合國。當然，美國反對把ICANN納入聯合國框架下，但畢竟美國支持IGF，而IGF正是在聯合國領導下。正如我們此前探討的，在政策制定和政策執行方面，各國政府以及國際間機構扮演著重要角色，而多利益相關方模式在這些領域除了監督之外，很難直接發揮作用。因此，如果我們需要一個全球互聯網的治理機構或者機制，并且這個機構或機制有能力并且有合法性制定并執行有關全球互聯網除域名、根服務器和IP地址管理之外的政策，這個機構或機制的可能模式應該是聯合國（ITU/WSIS或者UNDESA）主導的、把IGF模式擴展到互聯網技術管理（ICANN）之外的全球互聯網政策制定和執行。（4）否則，我們只能在技術領域繼續依賴ICANN，并通過IGF討論全球互聯網政策，而在制定和執行公共政策層面繼續由各國政府根據各國國情實行“網絡主權”。

4.“網絡主權”概念

互聯網（Internet）按照字面理解就是“網絡的網絡”(Network of Networks)，或者是“網絡之間”（Inter-Networks）。然而，這種在物理意義上理解互聯網顯然不得要領：互聯網連接的并不是網絡，更不是電腦。早在互聯網剛剛誕生之時，主管這個項目的行為心理學家、互聯網之父利克萊德就強調：“互聯網連接的不是電腦，而是人。”在這個意義上，對互聯網的研究和理解的核心都不應該僅僅是網絡本身，而是活生生的人。

互聯網是全球的，盡管網絡沒有國界，但使用互聯網的每一個網民都有著不同的國籍，有不同的文化背景、習俗和價值觀，受不同國家的政治制度，法律和道德的制約。

“網絡主權”就是針對不同國情可以有不同的治理方式而提出的概念。2010年，谷歌退出中國就是跨國公司試圖不遵守網絡主權，而中國作為主權國家要維護國家主權的一個典型例子。筆者曾經撰文強調在這一事件中，國家主權的重要性：跨國公司不管有什么樣的價值觀，在任何國家經營都必須遵守所在國的法律，服從所在國政府的監管，這是天經地義的事情。①《Google事件詳析》，《領導者》雜志，2010年2月，第55-67頁至于這些法律這些監管是否合理，是否符合人性等等，則是另一個層面的問題。隨著網絡犯罪、黑客、數據安全、知識產權、個人隱私、網絡戰爭等問題的出現，網絡主權的概念受到越來越多的認可。而如果贊同網絡主權概念，就意味著贊同全球網絡治理框架應該是由國家主導的多邊的國際治理。

早在2005年，《信息社會突尼斯議程》第35條就強調：“互聯網的管理包含技術和公共政策兩個方面的問題。”“就涉及互聯網的公共政策問題的決策權屬國家主權。”①http://www.un.org/chinese/events/wsis/agenda.htm

但是，另一方面，我們也必須看到，第一，網絡主權概念在本質上是違背互聯網精神的。按照梅特卡夫定律（Metcalfe's Law）：“一個網絡的價值等于該網絡內的節點數的平方，而且該網絡的價值與聯網的用戶數的平方成正比。”

也就是說，聯網的人越多，網絡的價值就也大，網絡的效用/價值因聯網的電腦增加而成幾何級數增加。信息的本質就是分享和流動，無法分享和流動的信息就沒有意義。比如，每個人都拿著一個蘋果，兩個人就有兩個蘋果。每增加一個人，就增加一個蘋果，物理世界的加法是按照算數級數增加的。但是信息就完全不同了，兩臺電腦聯網后，每臺電腦都可以看到各自的信息，對于每一臺電腦來說，無異于享用了兩臺電腦的資源，兩臺電腦分別享用了兩臺電腦的信息，也就相當于4臺電腦。所以，信息世界的算法不是1+1=2，而是1+1=4。隨著聯網的電腦增多，享用的信息是按照幾何級數增長的。信息的本質是要共享，而電腦的本質則是要聯網。如果把原本連接在一起的全球互聯網按照不同的國家劃分和割裂成國家的內聯網，無疑是對互聯網精神的反動。

第二，更重要的是，中國近年來的經濟飛速發展在很大程度得益于“全球化”，而“網絡主權”這個概念恰恰是違反全球化精神的。我們不難設想中國企業，特別是網絡企業，未來走向世界的過程中，“網絡主權”概念會給互聯網企業走出去帶來怎樣的困擾。在這個意義上，我們有必要重新審視“網絡主權”概念提出的原因和動機，在多大程度上達到了目的？如果淡化這個概念，我們的目的是否仍然有可能達到？是否有可能，在何種程度上可以在網絡主權和全球互聯網之間做一個平衡？

總而言之，多利益相關方的治理模式是在開放的互聯網背景下對網絡進行民主治理的一種嘗試。如果我們把治理的進程分為討論政策，制定政策和執行政策，多利益相關方模式最適合的應該是討論政策的環節，而并不直接涉及制定和執行公共政策。IGF正是多利益相關方模式在全球互聯網治理中的最好例證。

[1] 互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）多利益相關方創新戰略專家組報告https://www.icann.org/resources/pages/multistakeholder-innovation-2013-10-11-en

[2] 聯合國互聯網治理論壇: https://www.intgovforum.org/

[3] 互 聯 網 協 會（ISOC）: 互 聯網治理的歷史 https://www.internetsociety.org/history-internetgovernance

[4] 信息社會突尼斯日程（2005年11月 18日 ）http://www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html

[5] 聯合國教科文組織:《多利益相關方參與互聯網治理的演進》（將于2017年底出版）Wolfgang Kleinw?chter主編《互聯網政策制定 - MIND 2》2011年第1版

[6]《在IGF語境中的多利益相關主義》 https://www.diplomacy.edu/IGFLanguage/multistakeholderism#1[7]Multistakeholderism vs.Democracy: My Adventures in“Stakeholderland”https://gurstein.wordpress.com/2013/03/20/multistakeholderism-vsdemocracy-my-adventures-instakeholderland/

[8] Wikipedia辭條：Internet Governance Forum https://en.wikipedia.org/wiki/Internet_Governance_Forum

[9] Filiz Yilmaz：ICANN多利益相關模式導論（2011）http://archive.icann.org/en/meetings/toronto2012/bitcache /Introduction%20 to%20ICANN%20Multi-Stakeholder%20Modelvid=41845&disposition=attachment&op=download.pdf

Abstract: Multi-stakeholder approach in the context of the Internet governance, in contrast to traditional government-driven policy making process, roughly means an inclusive and participatory Internet governance and policy making process. The article provides an elaborate explanation of the concept “multi-stakeholder” and its evolution in past decades since the World Summit of Information Society (2003-2005). The Internet Government Forum (IGF) initiated by the United Nations, was analyzed as an interesting case of implementing the multi-stakeholder approach, so as to illustrate those lessons learned and challenges faced.

Key Words: Multistakeholder, Internet Governance, IGF, MAG

（責任編輯：鐘宇歡）

Multi-stakeholder Approach:A Case Study of Internet Governance Forum

GUO Liang

D815；TP393

A

1001-4225（2017）09-0025-11