多利益相關方機制國際實踐研究

郭豐，劉碧琦，趙旭

（1.中國信息通信研究院，北京 海淀 100191；2.武漢大學，湖北 武漢 430072）

多利益相關方機制國際實踐研究

郭豐1，劉碧琦2，趙旭1

（1.中國信息通信研究院，北京 海淀 100191；2.武漢大學，湖北 武漢 430072）

互聯網治理是全球治理的關鍵領域，政府以及非政府組織、個人等社會成員在其中發揮著日益重要的作用，多利益相關方機制①關于multi-stakeholder approach，有多種譯法，例如多利益相關方路徑、多利益相關方方法、多利益相關方模式等等，而國外對于緊臨multi-stakeholder的修飾詞也紛繁多樣，例如multi-stakeholder method ,multi-stakeholder mechanism,multi-stakeholder model等等。盡管國內外對“多利益相關方”的表述都不一致，但究其實質內容，大體是相同的。因此，本研究中的多利益相關方機制（multi-stakeholder approach）與國際社會關注的多利益相關方內容無本質區別，僅存在表述方式選取上的差異。也日益成為國際社會和學術界關注的焦點。然而，有關該機制的定義、內涵和運作模式等，國際社會并未形成高度共識。與此同時，不同層級的國際互聯網治理平臺的出現，使得多利益相關方機制的表現形式變得更為復雜、多樣，也給國際社會統一對該機制的認識進一步增添了困難。我國從網絡大國向網絡強國邁進，互聯網治理是必須跨過的一道門檻，多利益相關方機制研究與實踐的重要性更加凸顯。正因如此，有必要結合當前國際社會上主要的互聯網治理平臺，對多利益相關方機制的發展歷程及其在不同平臺中的表現形式進行梳理和對比，借以厘清和深化對多利益相關方機制的認識。此外，多利益相關方機制與多邊機制之間的交織與融合發展，在多利益相關方機制的研究中也不容忽視。

多利益相關方機制；多邊機制；互聯網治理；ICANN

國際上圍繞著互聯網治理模式選擇，長期存在著不同觀點。西方國家多主張采用多利益相關

郭豐 (1981-)，男，北京人，工商管理碩士，中國信息通信研究院互聯網治理中心副主任、高級工程師，ICANN政府咨詢委員會副主席。

劉碧琦 (1989-)，女，湖北襄陽人，武漢大學16級國際法博士研究生。

趙旭 (1983-)，女，寧夏銀川人，墨爾本大學通信工程軟件系統工程雙碩士，中國信息通信研究院互聯網治理中心平臺規則組組長，ICANN政府咨詢委員會中國代表顧問。方機制，而廣大發展中國家則傾向于依靠多邊機制發揮更大作用。這表明國際社會尚未形成對多利益相關方的一致認識。此外，值得注意的是，各種類型的國際互聯網治理平臺是當前多利益相關方機制的主要載體，不同平臺上所踐行的多利益相關方機制的內涵、機制等是否相同，且多利益相關方機制與多邊機制是否絕對互斥，是分析上述問題的關鍵所在。通過對比不同的互聯網治理平臺及其多利益相關方機制的發展歷程，可以對多利益相關方機制形成較為清晰的認識，也為上述爭論提供一個合理的出路。

一、多利益相關方機制概述

從歷史上看，多利益相關方機制一直被視作對公共空間或者資源進行協調管理的一種方式。①Richard Hill(2016), Internet governance, multi-stakeholder models, and the IANA transition: shining example or dark side?Cyber Policy 1, no.2, available at https://iras.lib.whu.edu.cn:8080/rwt/TAYLOR_FRANCIS/http/MS6C63DQNEYG86 UH/10.1080/23738871.2016.1227866.然而，隨著互聯網技術的發展，多利益相關方機制被越來越多地運用到互聯網治理當中，并逐漸演變成為互聯網治理的代名詞。實際上，“利益相關方”（stakeholders）這個概念并不是互聯網治理的創舉，它最早出現在公司治理領域。1984年，美國公司倫理企業研究所所長愛德華?弗里曼出版了《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》一書，明確提出了利益相關方的概念和理論。在這本書中，“利益相關方”被定義為“能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體。”與傳統的股東至上主義相比較，該理論認為任何一個公司的發展都離不開各利益相關方的投入或參與，企業追求的是利益相關方的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。此后的數十年間，許多學者從不同的角度對“利益相關方”進行定義和運用。在全球性的公共問題治理上，這一術語和概念最初主要被用于環境治理和可持續發展上。例如，Minu Hemmati于2002年出版的Multi-stakeholder Processes for Governance and Sustainability: Beyond Deadlock and Conflict一書，就是一本被廣泛引用的討論多利益相關方治理機制和可持續發展關系的代表作。

現如今，多利益相關方機制的概念已經廣泛出現在各種主流媒體、國際組織的文件以及學術研究中，成為主流詞匯。有學者甚至把多利益相關方機制上升為一種價值觀或者“主義”（Multistakeholderism）。然而，即便在互聯網治理領域，有關多利益相關方機制這個概念的具體界定，仍有不同觀點。②Gleckman, H. “Multi-stakeholder governance: A Corporate Push for a New Forum of Global Governance.”2016, available at https:// www.tni.org/files/publication-downloads/state-of-power-2016-chapter5.pdf.

在一般意義上，多利益相關方代表了一種解決問題的路徑或者一些原則,而不是直接的解決方案。該機制需要各國政府、私營部門、民間團體和國際組織全面參與，共同在互聯網規則制定中發揮作用。因此，普遍觀點認為，該機制指一群自治的相關方，按照共同的規則、規范和結構，采取互動的形式，對同一領域內的問題采取行動或者作出決策。③Wood, D., and B. Gray(1991),“Towards A Comprehensive Theory of Collaboration.” Applied Behavioral Science 27, no.2,pp.139-162.在治理的實踐中，它可以有多種表現形式。例如，在技術層面的互聯網治理中，多利益相關方機制表現為技術專家主導的自下至上的治理方式，其中以互聯網工程任務組（IETF）為典型代表；在互聯網關鍵資源領域，互聯網名稱與數字分配機構（ICANN）的多利益相關方機制則表現為一種自下而上、基于共識基礎上、政府有限參與的治理方式；在公共政策領域，例如互聯網治理論壇（IGF）平臺上，多利益相關方機制則是政府、私營機構、公民社會共同參與的治理；在安全治理中，例如聯合國（UN），多利益相關方機制則突出表現為政府占絕對的主導地位。值得一提的是，雖然ICANN版本的多利益相關方機制得到了國際社會一定程度的認同，但是，它只是多利益相關方機制的一種具體實踐形式，并不能據此就把多利益相關方機制與ICANN模式劃等號。

作為一種治理的路徑，“多利益相關方”機制的核心要素是不同行為體在平等的基礎上共同參與互聯網治理，完全契合了互聯網治理的多元化和復雜性，并因此獲得了國際社會的一定認同。例如，在信息社會世界峰會達成的四份成果文件中，均對多利益相關方機制予以認可。④《日內瓦原則宣言》中表述為“我們認識到，建設包容性信息社會需要各國政府和其他利益相關方(即，私營部門、民間團體和國際組織)形成新型的團結精神、伙伴關系和合作關系。” 《日內瓦行動計劃》表述為“在信息社會中，所有利益相關方均可發揮重要作用，尤其通過伙伴關系發揮重要作用。”《突尼斯承諾》表述為，“我們提醒各國政府、私營部門、民間團體和聯合國以及其他國際組織應開展合作，提高對信息通信基礎設施、技術以及信息和知識的利用；開展能力建設”。《突尼斯議程》第29條稱“互聯網的國際管理必須是多邊的、透明和民主的，并有政府、私營部門、民間團體和國際組織的充分參與。”但是，在實踐中，“多利益相關方”機制以何種形式表現出來，或者說，由哪個行為體來主導進程以及通過哪個機制來進行治理，還需要根據治理議題的性質做具體分析。一般來說，它取決于行為體的特性和行為體希望付出的交易成本。一方面，行為體特性決定了由哪個行為體來主導治理進程。另一方面，治理機制或平臺的選擇取決于行為體、特別是政府行為體希望付出的交易成本。

總之，在全球化時代，多利益相關方的治理機制已經成為互聯網治理的重要理念，更是全球治理的重要趨勢。但是，也應該看到，“多利益相關方”治理這一概念正在被一些國家利用，通過其人才、價值觀等方面“軟實力”手段，達到削弱政府角色、邊緣化聯合國職能、以謀求更大的實際控制權和主導權的目的。作為一種基本的治理機制，“多利益相關方”這一術語本身是中性的；但是在當今國際政治的實踐中，它同樣具有“非中性”的特征，對具有不同優勢和實力的國家而言，它所能帶來的效果和影響是不同的。因此，在看到它在普遍意義上積極的一面，也要清醒地認識到它在實踐中表現形式的多樣化、甚至是對立的分歧。

二、多利益相關方機制的發展演進

與傳統的自上而下的管理或管制相比，“多利益相關方”機制能夠將互聯網治理中政府、私營機構、民間組織等治理主體納入一個機制中，體現了包容性（inclusiveness）、均衡責任（balanced responsibility）、動態參與（dynamic involvement）和有效實施（effective implementation）等互聯網治理的核心原則，具有其他路徑所無法比擬的優勢，這已成為國際社會的主流觀點和共識。

在互聯網發展的早期階段，多利益相關方機制主要體現在互聯網技術和標準組織，隨著互聯網的不斷發展，多利益相關方機制成為國際上討論互聯網治理問題的主要方式。為便利和加強來自公司企業、研究機構、高校、標準組織的技術人員之間的交流，在1986年成立了IETF，該組織也成為多利益相關方機制的早期實踐者；在互聯網關鍵資源管理領域，多利益相關方機制被成立于1998年的ICANN引入；而信息社會世界峰會（WSIS）在21世紀召開的兩次專門討論國際互聯網治理問題的大會，更使得全球利益相關方都參與到互聯網治理當中來。此外，由于各個國際組織的宗旨和職能存在明顯差異，多利益相關方機制在其他國際組織，例如國際互聯網協會（ISOC）、萬維網聯盟（W3C）、區域互聯網注冊機構（如亞太互聯網絡信息中心，APNIC）、電氣和電子工程師協會（IEEE）等之中，其呈現形式也不盡相同。

1.多利益相關方機制的早期實踐

1986年，隨著國家自然科學基金（NSF）介入互聯網骨干網的運營，互聯網進入了一個高速發展的時期，隨著規模的增長，隨之而來的工程技術問題也日趨復雜。由于奉行多方參與，廣泛匯聚智慧，并且對技術問題迅速做出反應，互聯網工程任務組（IETF）的成立很好地解決了互聯網技術發展的需求。與同時期相關技術組織僅僅局限于有限群體不同，IETF向所有人開放，舉行公開會議研討技術問題。1986年1月開始，IETF每年召開3至4次會議，會議的規模不斷膨脹。IETF公開的方式為越來越多來自私營部門、科研機構、大專院校的計算機科學家及工程師敞開了參與互聯網活動的大門。①1987年初的第五次IETF會議上，參會人數達50多人，與會代表開始以工作組方式工作。到1989年，IETF會議規模已突破200人。1992年，IETF進一步發展壯大，會議規模突破650人。

IETF的著名宣言是：“我們反對總統、國王和投票；我們相信協商一致和運行的代碼”。這一信條集中體現了IETF的自下而上的運作方式。早期的IETF背后沒有制造商支持，因此能夠調動終端用戶最大的積極性制定互聯網的基本標準和規范。IETF開發的標準沒有版權的概念，所有標準文本均在互聯網公開發布。②S. Bradner, J. Contreras(2005), Intellectual Property Rights in IETF Technology, RFC Editor15, no.3，pp.51-61.IETF社群認為，技術思想的價值不能由投票決定，應由實踐來檢驗其可行性，用工程師的話就是“運行的代碼說了算”。這些為持續提升IETF的吸引力和影響力奠定了重要基礎，使其成為多利益相關方機制的重要實踐場所。

2.多利益相關方機制應用于互聯網關鍵資源領域

多利益相關方機制最具代表性的實踐成果是ICANN的建立和運作。1997年7月1日，克林頓總統授意美國商務部對域名系統實施民間化管理并引入競爭機制，同時促進域名管理的國際參與。①NTIA, Improvement of Technical Management of Internet Names and Addresses; Proposed Rule, available at https://www.ntia.doc.gov/federal-register-notice/1998/improvement-technical-management-internet-names-and-addressesproposed-.隨即美國商務部開始就有關增強域名注冊系統的競爭性及域名管理的國際參與等內容向社會各界征求意見。1998年1月，在歸總所收集意見的基礎上，美國商務部下屬的國家電信與信息管理局（NTIA）公布了“改進國際互聯網域名與地址的技術管理的建議”（又稱為“綠皮書”）。1998年6月，美國NTIA在“綠皮書”的基礎上，公布了“關于管理國際互聯網域名和地址的政策性聲明”（又稱為“白皮書”）。②US Department of Commerce (1998), National Telecommunications and Information Administration, “Management of Internet Names and Addresses”(white paper), 5 June 1998, available at https://www.ntia.doc.gov/federal-registernotice/1998/statement-policy-management-internet-names-and-addresses .“白皮書”的主要內容包括：建立一個新的民間的非營利性的公司，管理域名系統；通過競爭性機制篩選合適的公司擔任域名注冊機構，促進域名管理體制的民間化和市場化；保護商標權人的利益，促進域名糾紛的解決；建議世界知識產權組織主辦一次商標權人與其他網絡用戶之間公平、公開的磋商和討論，協調各方的利益，為新的域名管理組織提供制訂未來政策的依據。ICANN于1998年10月正式成立。“綠皮書”和“白皮書”的起草過程均采取了多利益相關方共同參與的做法。只要積極參與，各方均能通過參與渠道影響進程以及所涉及的事項。在ICANN成立之后，其多利益相關方體系不斷完善，起初ICANN僅下設通用域名支持組織（GNSO）、國家和地區名稱支持組織（ccNSO）、地址支持組織（ASO）等支持組織，隨著發展，ICANN不斷為另一些利益相關方群體設立支持組織或咨詢委員會，使他們能在ICANN中找到位置。因此，政府咨詢委員會（GAC）、用戶咨詢委員會（ALAC）相繼成立。ICANN也在國際化域名國家和地區代碼頂級域（IDN ccTLD）、新通用頂級域名（New gTLD）等涉及全球互聯網重大政策的制定中不斷實踐多利益相關方做法。

3.多利益相關方機制應用于全球治理平臺

由聯合國召開的信息社會世界峰會（WSIS，以下簡稱“峰會”）真正地將多利益相關方機制置于全球視野之下。作為峰會的牽頭組織，一方面國際電聯要在2003年和2005年兩屆峰會的組織過程中發揮推進作用，并為繼續執行峰會的成果積極工作，特別是落實基礎設施（行動路線C2）和網絡安全（行動路線C5）方面的行動路線，另一方面國際電聯需要推動利益相關方深入參與到峰會相關的活動中，并鼓勵電聯成員和利益相關方之間建立富有成效的合作和伙伴關系。這些利益相關方在峰會籌備和召開的進程中發揮了很大影響力。

國際電聯被2001年10月召開的聯合國大會任命為峰會的主要管理者。在采用聯合國議事規則過程中，峰會選擇了一種能更緊密的與聯合國模式相結合的模式，特別是在“非政府組織代表、民間團體和商業部門”參與方面。峰會對所有報名參會的利益相關方進行考察，允許符合要求的利益相關方參與會議進程。③Hans Klein(2004), “Understanding WSIS: An Institutional Analysis of the UN World Summit on the Information Society, ”Information Technologies and International Development 1, no. 3-4, Spring-Summer, pp.3-13.

作為峰會的延續，聯合國互聯網治理論壇（IGF）繼續奉行多利益相關方機制，邀請峰會認可的利益相關方組織參會。IGF自2006年開始舉辦，每年召開2至3次籌備會和一次年度大會。近年來，年度大會的參會人數維持在1500人以上，與會人員來自100多個國家和地區的政府代表、研究機構、企業和非政府組織。

三、多利益相關方機制在典型平臺中的運用

（一）多利益相關方機制的主要踐行平臺

1.互聯網名稱與數字分配機構（ICANN）

ICANN是注冊于美國加利福尼亞州的一家非營利公司。ICANN利用多利益相關方機制，負責協調域名系統及其根服務器的運行和管理、IP地址分配以及與域名和IP地址分配相關的政策制定。①Shawn M. Powers, Michael Jablonski(2015), “The Real Cyber War: The Political Economy of Internet Freedom,” Urbana:University of Illinois Press.ICANN以多利益相關方機制管理并掌控著全球互聯網最為關鍵的資源，是國際互聯網治理領域的關鍵機構。②Mueller, M.(2002), Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace, Cambridge: MIT Press.

1.1 ICANN負責互聯網的關鍵資源運營及其政策制定

ICANN負責互聯網關鍵資源的運營和管理，具體包括：（1）在日常運營服務中，ICANN負責維護域名系統（DNS）的根區文件（root zone file），運行13個DNS根域名服務器中的一個，并從整體上協調DNS根域名服務器系統；負責給地區性互聯網注冊管理機構分配IP地址（IPv4/IPv6）及AS號碼；負責維護120多家通信協議端口及參數號碼的注冊管理機構；負責發布包含DNS根區文件在內的頂級域名注冊管理機構的在線數據庫信息；負責維護普通/技術性的IP地址空間，如個人使用的地址空間；負責管理頂級反向解析域名空間（reverse delegation name space）等職能。（2）ICANN針對通用頂級域名（gTLD）的注冊管理機構履行的日常行政職責，如授權具備競爭能力的注冊服務商成為指定的gTLD注冊服務機構；監督“統一爭議解決機制”（UDRP）的管理；處理注冊中引發的投訴等。（3）對于國家和地區代碼頂級域名（ccTLD）的注冊管理機構，ICANN負責執行、調查并處理對某ccTLD的授權（delegation）以及重新授權 （redelegation）請求，依據根區文件的設定，對頂級域名服務器進行變更。

在政策的制定方面，ICANN負責制訂并且執行與其每一工作職能相關的政策。ICANN的職責和活動所涉及的主要內容有大的領域：域名、地址以及通信協議。此外，ICANN須負責協調DNS各個基礎部分安全防護的相關政策。

1.2 在全球互聯網關鍵資源管理體系中占據管理者地位

在當前全球互聯網的IP地址和域名管理體系中，均采用樹狀管理體系，ICANN則處于管理體系的最高點并占據管理者地位。以域名管理體系為例，ICANN通過RAA協議、UDRP機制等政策或商業協議對眾多參與者進行管理。各國/地區互聯網行業主管部門只對國家/地區頂級域名（ccTLD）擁有管理權，而對通用頂級域（gTLD）的政策制定只能通過政府咨詢委員會（GAC）向ICANN提出建議，最終的政策完全由ICANN董事會決定。也就是說，雖然ICANN與國家/地區行業主管部門均處于域名管理層，但在通用頂級域名的資源和注冊管理政策上，ICANN具有相對的主導權，各國政府只擁有建議權。而國家/地區頂級域名相關政策，則由各國行業主管部門根據各自實際情況，并參考ICANN相關政策制定。

1.3 ICANN關系互聯網的穩定、安全運行

根據ICANN章程，ICANN的使命是“對全球互聯網的唯一標識符系統進行總體協調，確保互聯網唯一標識符系統能夠穩定而安全地運行”。

ICANN就唯一標識符系統的方方面面與各責任方進行了通力合作，確保其正確執行各項政策和合同協議，其各項計劃和活動的主要內容也在于使互聯網唯一標識符系統實現三個主要特性：安全性、穩定性和靈活性。通過這些協調、管理，ICANN須保證域名系統和IP地址系統的穩定安全運行，為互聯網提供穩定一致的運行環境，自身也成為互聯網穩定運行的總體協調者。

ICANN對網絡安全問題的關注不斷增強，專門組織力量就相關問題進行討論，ICANN互聯網安全顧問還提出建立“DNS應急響應組織”的提案。

1.4 ICANN在處理域名糾紛領域發揮著重要協調作用

ICANN成立后不久即于1999年3月4日公布了“關于委任域名注冊機構規則的聲明”，從域名注冊的角度創設了防止域名糾紛的機制。1999年8月26日，ICANN公布了“統一域名糾紛處理規則”（Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy），作為處理發生在國際頂級域名“.com”、“.net”和“.org”之下的域名糾紛的依據。1999年10月24日，ICANN又公布了“統一域名糾紛處理規則實施細則”。①ICANN Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy, 24 October 1999, available at http://www.vistaprint.com/vp/pdf/Websites_ICANN_Policy.pdf.1999年11月29日，ICANN指定世界知識產權組織為第一個“糾紛處理服務提供者”。ICANN在處理域名糾紛領域發揮著重要協調作用。

圖1-1：ICANN的組織結構

ICANN由許多代表互聯網不同利益的群體組成，共同促成ICANN最終決策的制定。ICANN架構中的主要機構是董事會、三個支持 組 織（Supporting Organization， 簡 稱 SO）和四個咨詢委員會（Advisory Committee，簡稱AC）。

2.互聯網治理論壇（IGF）

聯合國互聯網治理論壇（Internet Governance Forum, IGF）成立于2006年11月，是聯合國根據信息社會世界峰會的決定設立的有關互聯網治理問題的開放式論壇，秘書處設在瑞士日內瓦。IGF第一次會議于2006年10月30日－11月2日在希臘雅典召開，會議討論了與互聯網治理有關的開放性、多樣性、安全性和接入等問題。IGF第二次會議于2007年11月12日－15日在巴西里約熱內盧召開。第三至第十一屆IGF會議分別在印度、埃及、立陶宛、肯尼亞、阿塞拜疆、伊斯坦布爾、巴西諾昂佩索阿、墨西哥瓜達拉哈拉召開。②Avri Doria, Wolfgang Kleinwachter, the IGF Secretariat(2008), “Internet Governance Forum(IGF) : the first two Years”,available at http://yil6.inet-tr.org.tr/akgul/IGF/IGFBook_the_first_two_years.pdf.IGF的模式受到認可的程度不斷上升，主要體現在一是參與人數多而面廣，二是每屆會議都有重要的國際組織高層領導出席，三是不同國家和地區紛紛模仿學習舉辦本國或本地區的IGF。

IGF是全球利益相關方的大聚會，作為峰會的延續，邀請經峰會認可的利益相關方參會，專門討論國際互聯網治理相關問題。近年來，IGF會議的與會人數穩定在1500人以上，與會人員來自100多個國家和地區的政府代表、研究機構、企業和非政府組織。IGF的討論非常寬泛，但是不具有決策力，不出臺具有約束力的政策或決議。一般情況下，東道主國家高級代表作為IGF大會的主席會出臺主席報告，對IGF會議做總結。

IGF多利益相關方顧問組（MAG）于2006年5月成立，旨在協助聯合國秘書長籌備IGF會議。MAG包含約50名成員，來自國家政府、私營部門、國際組織、公民社群和學術團體。MAG在每年IGF大會之前召開一至三次會議，③About the MAG, available at http://www.intgovforum.org/cms/magabout .在IGF秘書處協助下，討論確定IGF會議的大會主題和分議題。通常情況下，MAG會議的會期為三天，前兩天為開放磋商會議，最后一天為顧問組閉門會議。任何組織和個人均可以參加開放磋商會議，并就IGF籌備事項發表意見和建議。顧問組閉門會議僅由MAG成員參加，在開放磋商會議討論的基礎上研究確定IGF會議的議題及籌備相關事項。

目前，IGF會議形成相對固化的6個議題，即“互聯網治理促進發展”，“新興問題”，“互聯網關鍵資源管理”，“安全、開放與隱私”，“接入和多樣性”，“評估與展望”。①“互聯網治理促進發展”主題討論全球互聯網治理與發展的關系，具體包括國家與國際層面的互聯網治理相關性，互聯網治理與發展手段，IGF促進發展進程，互聯網治理安排與發展中國家利益，機構流程與發展中國家公平參與，對發展議題的挖掘和拓展等。“新興議題”主題是移動互聯網治理與有線互聯網治理的比較，具體包括新技術、新業務的普及和新技術、新業務發展對發展中國家的影響，新技術、新業務發展對人權、開放性和管制政策的影響，新技術、新業務發展與經濟發展之間的關系等。“關鍵互聯網資源”主要包括各利益攸關方在互聯網資源管理中扮演的角色，互聯網資源管理的問責、透明及包容性，促進互聯網關鍵資源能力建設，IPv4向IPv6過渡等。“安全、開放和隱私”的主要內容包括跨境互聯網治理，傳統媒體與新媒體在互聯網中扮演的角色，私營部門網絡審查，侵犯人權與切斷網絡接入，網上言論、集會和結社自由，互聯網內容分發促進人權，互聯網生態系統的自律、管制和最佳做法等。“接入和多樣性”的主題是互聯網接入作為基本人權對政策制定者和廣大互聯網社群的機遇與挑戰，具體包括發展中國家網絡基礎設施建設，獲取網上知識和內容的障礙，監管政策改進基礎設施建設與豐富網上內容，互聯網接入促進社會發展和消除貧困，網絡接入和數字內容管制對于多樣性的影響，語言多樣性，弱勢群體接入等。“總結及展望”主要包括IGF對發展議程的貢獻，IGF對能力建設的貢獻，2012年IGF的規劃等。每年的IGF會議就上述6個議題分別舉辦主議題會議，并且在大會期間參會的利益相關方根據這6個議題舉辦一百場左右的研討會，就某一問題做深入的交流，一些研討會的討論成果作為主議題會議的輸入。

3.國際電信聯盟（ITU）

國際電聯于1865年創建，是所有政府間國際組織中歷史最悠久的一個，比聯合國的成立還要早80多年。國際電信聯盟的前身是國際電報聯盟。創建伊始，國際電聯僅有20個成員國。②George A. Codding Jr (1991), “Evolution of the ITU,” Telecommunication Policy 15, no.4, pp.271-285.之后，其成員數量不斷增長，現已包括193個成員國和700多個部門成員。如今，電信在社會經濟領域的重要性得到了公認，先前沒有加入國際電聯的機構（成員國或部門成員）對積極參與電聯的工作越來越感興趣。為了回應這些日漸增長的需求，國際電聯已采取措施，通過擴大成員資格類別如準成員或制定觀察員新規則等來提高利益攸關方的作用。這些辦法在國際上受到廣泛歡迎，這將豐富國際電聯的活動并幫助實現其連通世界的總體目標。

此外，從建立初始，國際電聯就鼓勵私營部門成員。1994年，第14號決議（1994年，東京）引入“部門成員”③在參與國際電聯工作方面，成員國享受作為完全成員地位所賦予的一切權力，部門成員的權力則相當有限（見《公約》第3條）。不過，根據與參加條約制定大會有關的電聯基本文本的規定，部門成員有權充分參與其所在部門的工作。此外，在部門大會、會議（包括工作組）及世界電信發展大會中，他們有權擔任主席或副主席。同樣，他們可以在自己所屬的部門參與討論有關工作組方法和程序的問題、建議和決議（見第14號決議（2006年，安塔利亞，修訂版）。的概念，使成員結構得到補充，隨后這一概念在1998年被寫入國際電聯《公約》和《組織法》并獲得詳細的定義。1998年，國際電聯繼續深化改革，創建“準成員”④為使小團體或組織以較少的費用參與國際電聯的工作，特別是參加他們感興趣領域的活動，全權代表大會（1998年，明尼阿波利斯）引入準成員的概念。準成員只可以參加部門的一個研究組，且不能參與研究組的任何決策制定或外聯活動。另一方面，準成員可以在其所選的研究組內擔任大會報告人。類別，以進一步減少金融和其它障礙。在2006年全權代表大會上，“觀察員”規則由第145號決議（2006年，安塔利亞）進一步加以解釋和整理。

而當國際電聯被2001年10月召開的聯合國大會任命為信息社會世界峰會（WSIS）的主要管理者時，電聯成員便開始采用一種非常不同的參與權方式。在采用聯合國議事規則過程中，WSIS選擇了一種能更緊密的與聯合國模式相結合的模式，特別是在“非政府組織代表、民間團體和商業部門”參與方面。⑤ITU Contribution to the Implementation of the WSIS Outcomes 2016, available at www.itu.int/en/itu-wsis/Documents/ITUContribution/2016_ITU_Contribution_to-WSIS-Implementation.pdf.

截至2017年8月，國際電聯已有193個成員國及接近800個私營部門實體和學術機構（某些組織或機構可能是一個以上部門的成員）。

成員數量如下：

? ITU-R: 271個部門成員

? ITU-T: 274個部門成員

? ITU-D: 321個部門成員

最后，ITU-R、ITU-T和ITU-D的準成員數量分別是26、130和16，他們代表154個不同的組織/機構。

4.互聯網工程任務組（IETF）

IETF自身定位是一個互聯網技術研發的跨國民間組織。雖然已有很多互聯網技術規范通過在IETF討論成為了公認標準，但它仍有別于像國際電聯（ITU－International Telecommunication Union）這樣的傳統意義上的標準制定組織。IETF是“自發”參與和管理的民間組織，不是政府間組織。任何人都可以注冊并參與IETF的活動，目前通信設備制造商、電信運營商、ISP、軟件提供商等都積極投入，但是所有人員都是以個人名義參會。①Mission, IETF, 3 March, 2016, available at https://www.ietf.org/about/mission.html.

現在IETF有8個研究領域（網際互聯領域、應用研究領域、運維管理領域、路由研究領域、安全研究領域、傳輸研究領域、臨時研究領域等），每個領域都有自己的管理人，并且下設若干工作組（Work Group）。IETF主席和各領域負責人（Area Director）組成了Internet工程指導部IESG（Internet Engineering Steering Group），每人都負責監管各個工作組的工作狀況、協調IETF工作組的工作。②Roxana Radu and Jean-Marie Chenou(2014) , “From Nested Dilemmas to Democratic Internet Governance,” in Rolf H. Weber, Roxana Radu, Jean-Marie Chenou ,ed. p.191-197, The Evolution of Global Internet Governance: Principles and Policies in the Making, Springer.

IETF產生兩種文件，一種是互聯網草案（Internet Draft），另一種是RFC，RFC的原意是“請求注解文件”（Request for Comments），這個名字從字面看好像并不是很權威、正式的文件，但實質是業界都認可或者必須遵守的重要文件。

任何人都可以提交互聯網草案，沒有任何特殊限制。而RFC則是經過層層討論后被正式采納和發布的正式文件，它分為以下幾類：第一種是技術標準（Standard），第二種是試驗性的技術資料（Experimental），第三種是文獻歷史性的技術資料（Historical），第四種是介紹性信息（Informational），還有當前最佳實踐（Best Current Practice）等。且IETF的RFC都是從互聯網草案開始。一個具體技術要成為標準要經過“提交個人草案——工作組內討論成為工作組草案——工作組輸出草案——IESG審查——IESG征求意見——標準發布”這樣幾個環節。這個過程中，領域負責人和工作組主席起了關鍵性的作用。

IETF的主要工作方式是通過郵件組（Mailing-list）在一百多個工作組內部進行交流，進而對眾多領域進行標準制定。一個新的工作組的成立一般要經過提議、非正式興趣小組(BoFBirds of a Feather)、成立工作組等過程。一個新的標準的制定，通常需要工作組討論并達成共識、IETF公眾討論并征求意見、確立RFC、長期試用和公布標準號等多個步驟。最終，工作組成員通過郵件組及IETF大會進行廣泛交流，就標準的制定在工作組內部達成一致。

（二）平臺比較

長期以來，國際互聯網治理的關鍵規則主要由非政府間平臺主導，在非政府間平臺中形成。ICANN、IETF、ITU和IGF是目前國際社會公認的典型互聯網治理平臺。其中，ICANN負責互聯網治理關鍵資源管理與相關政策制定，IETF主要負責網絡層以上，應用層以下的網絡技術標準與安全技術標準、W3C負責互聯網應用層面技術標準制定。國際電信聯盟一直嘗試從安全標準領域切入，試圖提高在互聯網治理架構當中所發揮的作用，然而收效有限，在互聯網治理領域的影響力仍然較弱。由聯合國秘書長召集成立的IGF曾被寄予厚望，但由于IGF“議而不決”的性質，尚不具備解決互聯網公共政策問題的能力。

典型國際互聯網治理平臺對比分析如表2-1。通過比較ICANN、IETF、ITU和IGF這四個國際互聯網治理平臺，很明顯可以看出私營機構自下而上的多利益相關方機制和政府間平臺存在較大差異。多利益相關方的模式與互聯網的起源和發展模式相吻合，因而受到國際互聯網界的認可，并奠定其國際互聯網治理中心的地位。ICANN和IETF通過多利益相關方機制主導關鍵資源管理和標準制定，ITU逐漸被邊緣化。在可預見的將來，IGF議而不決的性質導致其難以在目前互聯網治理架構中發揮重要作用。

表2-1：典型國際互聯網治理平臺比較

近年來，越來越多國家政府部門逐漸認識到非政府間平臺的重要性，有意識地加強對非政府間平臺的及互聯網領域特有規則制定的參與力度。雖然各國家政府在政府間平臺具有較強影響力，但這些平臺目前不是能夠在互聯網治理中發揮重要作用的平臺。隨著互聯網與現實社會的進一步交融，引發互聯網領域規則向政府關注的傳統公共利益領域擴張，同時傳統規則也在向互聯網領域延伸擴展，政府的職能和控制力也隨著傳統規則的延伸而延伸。另外，各國政府也認識到非政府間平臺在互聯網治理中發揮的作用和具有的合理性，從而開始致力于增強政府參與非政府間平臺的地位與作用，也努力通過支持產業界間接影響非政府間平臺的決策。

通過比較發現，在參與主體方面，目前多邊機制的政府間平臺邀請其他利益相關方參與其政策制定，并不排斥其他利益相關方參與工作進程。而以多利益相關方機制為典型特征的非政府間平臺也不排斥政府作為利益相關方之一參與其相關活動，但總體上未賦予政府有別于其他利益相關方的特殊待遇；在組織架構方面，政府間平臺更為機構化，將利益相關方作為分支組織機構下的成員，非政府間平臺則更為松散，突出利益相關方團體在組織內部的地位；在流程方面，非政府間平臺更為開放，更為強調自下而上，外部人員也可對相關事務提出評論意見，政府間平臺則相對封閉，多采取自上而下的做法；在決策機制方面，非政府間平臺強調多利益相關方的協商一致，強調事實規范和事實標準，同時也建立了決策的投票機制，在不能取得協商一致時使用。而政府間平臺往往傾向于先制定標準或規范，采用利用投票機制，各成員國一國一票，決定相關事務。

多邊主義一直以來是全球政府間處理國際事務的慣常做法。盡管互聯網社群一直存在反對多邊機制的聲音，但各國政府畢竟是各國公共利益的代表，其職責是向人們提供公共產品，并保障社會公眾安全可靠地使用互聯網。因此，在一些互聯網治理問題上，仍需發揮多邊機制的功能。但是，對于不同層面的問題，應當合理選取不同的治理方法。例如，在管理關鍵網絡資源、維護網絡安全、打擊網絡犯罪、維護網絡空間公共利益等方面，各國政府應該發揮主導作用；而在技術發明、標準制定、業務創新的制定等方面，則應由其他利益主體發揮作用，尤其應當發揮市場配置資源（例如資金和人才）的主體作用，讓技術接受市場的選擇和檢驗。基于上述分析，在互聯網治理實踐中，“多邊主義”與“多利益相關方”機制并非絕對互斥，只要處理得當，二者可以兼容，靈活運用治理方法才能有效處理諸多互聯網治理的復雜問題。①參見郭豐，2017年8月7日在APIGA(亞太互聯網治理學院)開幕式上的主旨演講，available at https://community.icann.org/display/GSEAPAC/Keynote+Speeches+for+APIGA+2017.

四、展望

（一）中方參與多利益相關方機制的實踐

經過不斷發展，目前中國已經成為世界第二大經濟體和網民數量第一的互聯網大國，正逐步走上國際舞臺中央，并從國際規制制定的旁觀者向參與者和引領者邁進。因此，多利益相關方機制能否以及如何在中國落地，對于該機制的可持續性發展和影響力評估都具有重要影響。與此同時，在互聯網治理當中，多利益相關方機制所獲得的認可度也越來越高。通過該機制各方共同參與互聯網事務已經成為當今全球互聯網規則制定的普遍做法，我國也不例外。

在互聯網治理平臺中，以多利益相關方機制的典型實踐平臺——ICANN為例，自1998年ICANN成立時起，我國便開始參與ICANN相關活動。以CNNIC、中國信息通信研究院、政務和公益機構域名注冊管理中心（CONAC）、中國互聯網協會、國家互聯網應急中心（CNCERT）以及北龍中網、泰爾英福等為代表的眾多中國互聯網企業，也積極參與了ICANN新通用頂級域名項目的政策制定和推廣。十多年來，在國際化域名的政策制定、推進ICANN改革，推動ICANN國際化進程的實踐中，中國社群逐步壯大。ICANN的所有支持組織和咨詢組織，例如GAC、ccNSO、GNSO、NCUC、AT-LARGE等，都有中國代表參加或任職。在ICANN的多利益相關方機制運作過程中，包括政府在內的中國各利益相關方做出了很多貢獻。特別是在互聯網號碼分配管理（IANA）職能監管權移交過程中，中國社群廣泛關注、參與、監督了整個過程，對新章程的制定、新機制的設立，提出了中國的主張和建議。ICANN已經成為中國社群深度參與的舞臺，在政策制定過程中中國社群發揮了不可或缺的作用。與參與ICANN相類似，我國在WSIS、IGF、IETF、APNIC等其他國際性互聯網治理平臺，以及在NETMundial會議、APAN和APTLD等地區性平臺中，也都做到積極參與，并發揮著有區別但同等重要的作用。

參與的過程既是學習的過程，也是成長和能力提升的過程。中國的社群已經能夠更好利用相關規制，為相關政策、標準的制定貢獻中國的智慧。中國已經成為地區和國際規則制定中不可或缺的角色，尤其是在互聯網技術相關領域，中國的機構、社群、專家和企業更為活躍。在以上各平臺的參與過程中，我國的呼聲和利益日益得到重視、關注和一定程度的維護，我國的影響力也越來越大。中國參與者擔任了一些國際互聯網組織基層部門的領導崗位，一些個別重要關鍵崗位也有中國專家出任，中國社群在學術層面、技術層面、業務層面和地區（亞太）層面的平臺開始全面開花。

但相對而言，在涉及網絡安全等國家重大利益領域，在其他公共政策制定方面，我國的參與度和影響力有限，發揮的作用以及離國家利益需求仍有差距，與我國互聯網發展狀況不盡匹配。此外，我國還存在對多利益相關方機制的認識不足，政府常常包辦或替代其他利益相關方發揮作用；利益訴求不清，表態口徑不一，統一策略缺失；對各治理平臺認識分析不夠，缺乏應變；私營企業參與動力不足；民間機構限制較多，獨立性不足，不利于充分發揮“軟實力”等問題。而這些問題的解決不單純是中國內部問題，也是多利益相關方機制在實踐中所面臨的共性問題。

（二）多利益相關方機制的未來

實事求是地說，多利益相關方機制在互聯網治理中發揮了積極的作用。它展現了互聯網時代下多方參與的互聯網共治理念，也為目前國際各國平等參與互聯網治理提供了基礎，使各方意識到隨著互聯網的深度普及而帶來的網絡治理問題愈加復雜，未來互聯網的治理絕不是單靠一方或者一個國家就能夠掌控或者協調的，在多利益相關方的共同作用下，未來全球互聯網必然會朝著你中有我，我中有你的命運共同體方向發展。

然而，多利益相關方機制畢竟代表一部分國家或群體的理念、規則和話語體系，發達國家的利益群體更加靠近多利益相關方機制的核心話語權，且多利益相關方機制與傳統政府間機構的組織方式和協商機制存在差異。作為一個帶有西方文化色彩的話語體系，廣大發展中國家的利益主體在接受這一術語時帶有一定的警惕，這是可以理解的。然而，如果從陰謀論的角度出發對其予以全盤否定也是不可取的。特別是當多利益相關方機制這個術語已經被包括聯合國在內的國際組織，廣泛接受并成為“主流”的話語體系之際，試圖另起爐灶，重新創設一個可以替代的術語或者被國際社會普遍接受的互聯網治理方案是極其困難的。辯證分析其合理性和不足之處，特別是用國際社會能夠理解的方式講好自身的核心關切，讓多利益相關方機制更多地融合和接納來自非英美文化的要素，是發展中國家做好應對工作的方向。

比較實際的做法是推動不要對多利益相關方機制做機械化和意識形態化的解讀，尤其應當反對把它上升為一種“主義”，盡量避免使任何對該模式進行批判性解讀的努力都被貼上“政治不正確”的標簽。國際社會應當認識到，多利益相關方機制不是一種放之四海而皆準（one fits all）的唯一解決方案，它只是強調了解決問題的若干原則，例如多方參與、過程透明，結果可問責等等。并且，這些原則在面臨不同的治理命題時有不同的適用，而不同的利益相關方在不同的問題領域也有不同程度的參與、發揮著不同的作用。由此可見，多利益相關方機制與多邊機制①英文為multilateral approach，一般指由政府主導，在相互尊重、平等協商、加強合作等原則基礎上，協調它們彼此間關系的制度形式。之間也存在著融合發展的必要性和可行性。盡管當前國際社會對多利益相關方機制和多邊機制的看法尚且存在不同觀點，但從ICANN、IGF等互聯網治理平臺的運作實踐，以及互聯網治理的現實需求來看，多利益相關方機制與多邊機制之間對立消減、融合發展將是趨勢所在。

總之，全球治理的問題，需要全球各方一起坐下來討論解決，而不能自說自話。把脈當下世界真正的關切點、共識和趨勢，必須順應時勢，順應普遍規律，順應主流。因此，認真研究，學習好、利用好多利益相關方機制，重視國家間的多邊協調在國際互聯網治理當中的重要作用，并在聯合國機制下積極推動政府間關于互聯網的國際合作的同時，充分利用多利益相關方模式開展網絡空間公共外交，加強同各國政府間及其他利益相關方的協商力度，確保各方民主、有效參與互聯網事務，不僅是互聯網治理的大勢所趨和必然要求，也將是互聯網發展造福人類的有效路徑。

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Abstract: With the Internet governance having evolved into an international consensus, as well as the increasingly important role of non-governmental organizations, individuals and other social members, multi-stakeholder approach has gradually become the focus of international community and academia. However, the international community has not yet reached a highly consensus on the definition, connotation and operation of this approach. At the same time, the emergence of different levels of Internet governance platforms has made the expression of multi-stakeholder approach more complex and diverse, which has further added difficulties to unifying the international community's awareness of the approach. In the process of China's evolution from a big network country to a network power, Internet governance is a threshold that must be crossed, and the importance of the research and practice of multi-stakeholder approach has become more prominent. For this reason,it is necessary to combine the current international Internet governance platform to sort out and contrast the development of multi-stakeholder approach and its manifestations in different platforms,which may help to clarify and deepen the understanding of the multi-stakeholder approach. In addition, the interweaving and convergence development of multi - stakeholder approach and multilateral approach should not be ignored in this study as well.

Key Words: Multi-stakeholder approach, Multilateral approach, Internet Governance, ICANN

（責任編輯：鐘宇歡）

Research on Global Practice of Multi-stakeholder Approach

GUO Feng, LIU Bi-qi, ZHAO Xu

D815；TP393

A

1001-4225（2017）09-0053-12