2017年互聯網治理展望：國家統治結構與多利益相關方網絡？（摘譯）

Wolfgang Kleinw?chter，羅煥林譯

2017年互聯網治理展望：國家統治結構與多利益相關方網絡？（摘譯）

Wolfgang Kleinw?chter，羅煥林譯

成為2016年數字世界頭條新聞的兩個事件，很可能將構建出2017年的互聯網治理議程。2016年10月1日，美國政府確認將IANA（互聯網地址編碼分配機構）的管理職責移交給全球多利益相關方社區。2016年11月2日，中國政府宣布通過一項新的網絡安全法，新法于2017年7月1日起施行。

IANA轉型和《中國網絡安全法》

IANA的轉型代表著一個多利益相關方自下而上的政策演變過程。而中國的法律是自上而下的政府做法。新的ICANN（互聯網名稱與數字地址分配機構）章程很可能是多利益相關方機制的最高級版本，而該機制追求一個自由、開放和完整的互聯網。中國的網絡安全法卻可能是一個國家如何在其領土范圍內控制互聯網最直言不諱的版本。并非只有中國政府采用強有力的國家互聯網法規，俄羅斯、土耳其、伊朗、巴基斯坦、沙特阿拉伯、匈牙利、波蘭，甚至英國也是如此。我們將會看到多利益相關方網絡和國家互聯網政策之間的新型沖突嗎？新的民族主義浪潮是否會Wolfgang Kleinw?chter 奧胡斯大學名譽教授，ICANN董事會前任委員。

羅煥林 (1994-)，男，江西贛州人，汕頭大學長江新聞與傳播學院研究生，研究方向為新媒體傳播。涌入無邊界的網絡空間？當新總統進入華盛頓橢圓形辦公室以后，純粹的強權政治會踐踏集體智慧嗎？虛構會擊敗事實嗎？

不幸的是，對此問題的簡短回答是“是”。是的，我們將看到一個寒意襲人的“網絡冷戰”的延續。是的，我們會看到更多的政府以安全的名義，將限制隱私和言論自由這樣的基本個人權利。是的，我們會看到更多的政府想要將全球網絡空間國有化，并在他們的“國家互聯網部分”周圍豎立邊界，在其中他們可以控制個人、私營公司、個人數據以及傳播的流量和內容。

然而，簡短的回答僅僅是一半的真相，現實卻更加復雜。把我們時代的基本的網絡沖突描述為“民主對專制”是太過簡單化了。然而事實是，網絡與國家統治結構之間是你中有我、我中有你。并不存在一方面是百分之百的民主，另一方面是百分之百的專制。

有些西方國家希望有強有力的互聯網法規，認為網絡安全比數據保護更重要，并減少其對多利益相關方模式的承諾，而僅限于對諸如域名、IP地址或互聯網協議的技術管理。另一方面，中國政府認識到，習近平主席推動的網絡空間主權的概念，也必須要考慮到非國家行為體的作用。批評觀察家注意到，在2016年11月的第三屆高級別烏鎮會議上，中國官員引入了稱為“多方治理”的術語，即多利益相關方模式的中文版。“多方互聯網治理”邀請中國私營企業，技術界甚至民間社會參與互聯網政策制定。在實踐中能走多遠還有待觀察，但這是充滿意識形態的互聯網治理語言中有意味的舉措。

換句話說，我們在2016年看到的和2017年將會看到的，是多種方法途徑的不斷混合，其廣大范圍從IANA轉型之后由新的ICANN全面運作的多利益相關方模式，到以新的中國網絡空間法為象征的相當嚴格的國家法規。

作為“虛擬雨林”的互聯網治理生態系統

我在《2014年互聯網治理展望》中，將互聯網治理生態系統與熱帶雨林進行了比較。 “在熱帶雨林中，無數多種類的植物和動物在一個非常復雜的系統中生活在一起。在‘虛擬雨林’中，我們也有不斷增長的網絡、服務、應用、制度和其他屬性的多樣性共存于一個傳播、協調以及合作的共同相互依賴的機制內。可以明白的一件事是，作為一個整體的雨林是無法管理的，既不受治理也不能被控制，但是它可以被破壞和毀滅。在互聯網治理生態系統中，許多法律地位截然不同的人員受到技術創新、用戶需求、市場機會和政治利益的驅動，在當地、國家、地區和國際這些不同層次上起著作用。

因此，我們看到一個非常有活力的過程，從政治法律的角度來看，各種不同的監管、共同監管或自我監管制度廣泛出現、共存、互補或相互沖突。系統作為整體是去中心化、多元化以及沒有中央集權的。然而，在各種子系統中，存在著種類繁多不計其數的不同的子機制，其范圍從單一政府或政府間控制下的統治結構，到基于非政府組織的自我監管機制的非層級網絡，兩者之間大范圍的共同監管安排則來自于政府、私營企業、民間社會和技術界中受影響者和利益相關方攜手并進。

沒有‘一刀切’的解決方案。每個子系統的具體形式必須根據個別問題非常具體的需求和性質進行制定。在這種機制中，傳統的國家立法和政府間協定繼續發揮作用，但必須被納入到更廣泛的多利益相關方環境中，而新出現的機制必須注意并認識到現有的各個層級的框架和條例。‘不傷害’原則比以往任何時候都重要。這就意味著，無論政府或非政府的參與者在網絡上想做什么，都必須考量其對未參與的第三方帶來的直接與間接的后果，以及對整個網絡系統的副作用。

這種相當不同的制度和機制的競爭性共存創造了機會，但也帶來了風險。新的機制、平臺和服務在政治戰略、社會行動和市場發展上更具活力，帶來了不可思議的機會。但是制度和體系之間的差異也會帶來爭論并產生嚴重的矛盾，包括阻止創新、阻礙可持續發展、減少個人自由，以及某種程度上使其部分受損或毀壞，而導致污染互聯網治理生態系統。

美國與中國：數字緩和的機會

這在2014年是真的，在2017年和以后也將是真的。今天唯一需要額外補充的是，我們現在還面臨使用網絡武器的“網絡熱戰” 的風險，這是一場會造成無法估量的后果和意外副作用的無形戰爭。美國政府毫不含糊地表明，任何對其主權或關鍵基礎設施的嚴重網絡攻擊都將遭到強有力的回應。

而中國網信辦（CAC）在2016年12月29日提出了新的《國家網絡空間安全戰略》。該文件稱，使用互聯網進行“叛國，分裂，反叛，顛覆、竊取或泄露國家機密”的行為將受到懲罰，并警告與“境外勢力”一起進行“破壞，顛覆或分裂”行為將受處罰。

這是準備迎接即將到來的戰斗嗎？既是也不是。從兩個文件的比較可以得出一些有趣的結論。2017年硬軟件軍備競賽和嚴重的中美網絡沖突確實存在很大的可能性。但也有開放對話和相互理解的窗口。這兩份文件都強調需要共同努力打擊網絡恐怖主義和網絡犯罪分子，以及雙方都想促進數字經濟發展。

換句話說，對抗與合作將攜手并進。中美之間有許多相互不信任，以及利益和價值觀的相互沖突。但是，雙方也準備討論和商定網絡空間的信任建設和數字時代對國際法的尊重。對于2017年，這意味著各種雙邊和多邊的網絡安全談判和對話，特別是第五屆聯合國政府間專家組（GGE）正在進行的工作比以往任何時候都重要。只要溝通渠道開放，就總會有應對爭議和達成協議的選項。

政府及非政府機構無休止的談判

巨大的網絡強權場景是一個現實。但是，將《2017年互聯網治理議程》縮減為美中網絡競爭又是另一個過度的簡化。網絡安全，數字經濟和人權同時是全世界幾乎所有國家的高度優先的議題。并且這個主題將列在2017年各種政治峰會的議程上。

峰會

2016年由主要西方勢力組成的七國集團（G7）峰會上，在日本伊勢志摩通過了一個加強網絡安全的專門文件。2017年，意大利擔任G7主席國。在2018年，G7主席國輪到加拿大，它多年來一直是多利益相關方模式最強支持者之一。

匯集中國、俄羅斯、印度、巴西和南非領導人的金磚國家峰會定于2017年9月在中國海濱城市廈門舉行。2016年的金磚國家在印度果阿峰會強烈支持聯合國政府間專家工作組，強調“各國在確保使用信息通訊技術的穩定和安全方面發揮主導作用”。但他們也主張“開放，不分散化和安全的互聯網，并重申互聯網是一個全球性資源，各國應在其演進和運作中平等參與，同時考慮到承擔各自角色和責任的利益相關方參與的需要。”

互聯網治理議程的新“宏觀設計”

多年來，互聯網治理論壇（IGF）已經成熟為一個有助于制定議程和設置場景的討論平臺。在互聯網的世界里，新的和公開的問題清單每周都在增長，這樣“為辯論設置結構”本身即有價值。這種結構允許采用更整體的研究方法，將數十個互聯網治理問題放在四個籃子里。這有助于確定利益相關方之間的非正式或正式協議（包括政府間條約）所需要的領域，以及誰應該與誰討論，在哪里并如何討論。

籃子1：網絡安全

所有對國家安全的新威脅，如網絡戰爭的風險，網絡武器的出現，網絡間諜活動，打擊網絡恐怖主義和網絡犯罪，將主導未來幾年的互聯網討論。IGF不會成為協商解決方案的地方。但若想理解所有網絡安全的新挑戰，只是政府專家坐在一起試圖達成新的政府間條約仍然是不夠的。政府專家需要技術界和私營企業的合作。同樣民間社會也是討論的一部分。如果政府忽視數十億互聯網用戶的利益，任何政府間的網絡安全協議都會存在失敗的風險，就像我們看到的那些貿易協定那樣。

過去幾年出現的全球網絡安全問題相關最權威的機構，無疑是在聯合國大會第一委員會下運作的聯合國政府專家組（GGE）。這是一個純粹的政府間機制。但是，對于專家組而言，仔細聽取IGF和其他多方利益相關方的討論，并采取合理的觀點和論證是明智的，它們代表著非政府利益相關方的正當利益和觀點。

籃子2：數字經濟

不要忘記，在政治戰略和文化價值觀的背后是經濟利益。數字經濟是美國、中國和世界其他地區經濟增長和就業創造的驅動力。到2020年，另外20億人將從網絡外轉移到網絡世界。誰會為這些網絡新手服務？會是美國的GAFA（Google，Apple，Facebook，Amazon）嗎？會是中國的WeiBATs（微博，百度，阿里巴巴，騰訊）嗎？又或者還是來自歐洲，亞洲，拉丁美洲或非洲的新的大玩家？

在經濟上，沒有辦法回到前網絡時代。如上所述，一個關鍵方面是貿易。但數字經濟的未來超越了電子貿易。正如最近經合組織在坎昆舉行的部長級會議（2016年6月）所闡述的，它包括eSkills，eJobs，工業4.0等許多其它方面。2016年9月的二十國集團領導人杭州峰會上，世界上最大的二十個國家的領導人通過了“全球數字經濟發展合作倡議”。它具有很大的潛力，有助于各國明確國家數字經濟戰略，并確定全球數字合作的新領域。

像在網絡安全領域里一樣，IGF絕對不會成為全球數字經濟的談判機構。世貿組織，二十國集團，經合組織和其他政府間機構具有將討論轉變為決策的合法性和權威性。但這在數字經濟政策和決策方面，并不排除非政府利益相關方。在這里，一個很好的例子又是經合組織。在經合組織中，非政府利益相關方被安排為四個咨詢委員會。所有委員會參與起草最終的坎昆文件，他們的貢獻在諸如eSkills或eJobs等戰略的制定中非常有用。

籃子3：人權

數字時代的人權保護比以往更為重要。人們將失去隱私和言論自由權，人類歷史上從未有過如此高的風險。而近年來取得了一些重大成果。聯合國人權理事會通過了一項決議，確認個人在線上線下具有相同的權利。在2014年4月在圣保羅舉行的NetMundial（網絡世界）會議上通過了“世界互聯網治理原則宣言”，確使人權成為其八項原則之首。但我們也看到在網絡空間中越來越多的侵犯人權的行為。最近IPS報道說，在2016年，有超過50個國家實施了限制性審查措施，大規模監視仍然是日常做法。

沒有必要提出新的人權。但是，有必要加強我們對數字時代既有人權如何實施的理解。IGF權利與原則動態聯盟提出了一個很好的文件，可以作為這樣一個強化認識的指導方針。還有像巴西“馬可民事法”（巴西公民互聯網權利框架）或意大利互聯網權利法案這樣的項目。就在最近，一項德國的數字權利憲章倡議提交給了歐洲議會。

籃子4：技術

互聯網本身就是技術創新。但同時互聯網上有著如此多的新的創新產品、設備和服務，并且作為技術方面的發展，它的域名系統本身也成為了一個議題。今天，物聯網，云計算和人工智能是討論的核心。沒有人知道明天的發明是什么，下一代的議題將是怎樣。有個在多利益相關方環境中討論這些新興問題的地方很重要。在這方面IGF可以作為一種預警系統，來討論新技術的機遇及其風險和威脅。

展望未來：一切連通一切

瓜達拉哈拉的第十一屆IGF論壇幫助構建了2017年及以后的互聯網治理議程。它也有助于我們睜開眼睛更好地去了解，在互聯網世界中，一切都與一切相連通。這就意味著網絡安全問題和與數字經濟或人權有關的問題不能再被單獨討論。

只是舉個例子：物聯網技術問題是數字經濟的關鍵。但是，如果我們從無人駕駛汽車轉向無人駕駛坦克，同樣的技術也將成為網絡安全問題。而且它對我們個人的隱私有很大的影響。

換句話說，如果我們展望未來，我們必須設定一個反映這些普遍相互關聯的機制，來展開全球互聯網治理的討論和談判。這確實需要在決策中創新。互聯網是通過通用技術協議連接的網絡中的網絡。我們在政策領域需要的是一個類似的政治網絡之網絡，在其中各種機構、平臺和制度通過類似的普遍的“政治規約”而相互聯系。

網絡空間仍然是一個未知的領域，為創造力和創新而開放。它是屬于全人類的公共資源。發達國家和發展中國家的所有利益相關方之間的全球合作是別無選擇的。一個國家的獨自努力或傳統的強權政治不會帶來解決辦法，而是有可能使世界陷入嚴重的動蕩。我們從歷史中學到了什么嗎？

（責任編輯：李曉暉）

D815；TP393

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1001-4225（2017）09-0089-04