中國的網絡外交（摘譯）

亞當?史國力（Adam Segal），2017年3月7日，羅煥林譯

中國的網絡外交（摘譯）

亞當?史國力（Adam Segal），2017年3月7日，羅煥林譯

胡佛研究所國家安全、技術與法律事務委員會美中關系：網絡與技術

在起初對全球網絡空間治理事務表現為防御、被動的姿態之后，如今的中國在習近平主席的領導下已經采取了更為積極的網絡外交政策。這一外交政策有三個主要目標：限制互聯網和信息流動對國內穩定和政權合法性所構成的威脅；形成網絡空間，以延伸北京的政治、軍事和經濟影響力；反擊美國在網絡空間的優勢，增加中國的機動空間。實際上，北京正在追求一種并行運作方式，在管理國家之間互動的同時，努力制定國際規范，使之加強和支持國內對信息和數據的控制。

像在更加傳統的外交政策領域所做的努力一樣，中國的網絡外交根植于不干涉內政、平等參與、發展援助、能力建設，以及支持聯合國和其它多邊機構。中國所努力的關鍵是有關因特網（或網絡）主權的概念。就像習近平主席在2015年烏鎮世界互聯網大會上所描述的，網絡主權意味著“尊重每個國家選擇自己的互聯網發展道路、它們自身互聯網管理的模式和互聯網公共政策”的權利。2016年度國家網絡安全戰略的首要原則即是“尊重和保護網絡空間主權”，第一個戰略任務是“堅決捍衛網絡空間主權”以及“反對一切顛覆我國國家政權或通過網絡破壞我國主權的行為”。這一立場的提出與將網絡空間視為一

亞當·史國力（Adam Segal） 美國外交關系委員會研究員，網絡安全專家，著有《被黑客入侵的世界秩序》。

羅煥林 (1994-)，男，江西贛州人，汕頭大學長江新聞與傳播學院研究生，研究方向為新媒體傳播。個由美國及其伙伴所設立的開放、全球性平臺的愿景形成對比。

網絡主權可能是大部分中國網絡外交事務的中心，但北京還利用商業外交和參與構建網絡空間的國際技術標準來獲取經濟和政治利益。此外，網絡外交是北京遏制恐怖主義風險，鞏固區域影響力，管理與美國和其它重要合作伙伴的雙邊關系的一部分。

在近期內，中國網絡政策的形成將取決于兩個外部轉變因素，并需要為此做出反應。首先，與外交政策的其它領域一樣，美國更加保守內向，這可能為中國在制定網絡空間國際秩序規則方面發揮更大作用而創造機會。而大多數西方經濟體中民粹主義和反全球化情緒的增長，數據民族主義可能會變成一股更加顯著的力量，中國也有可能在外交上利用這種情緒。

還有一個機會是特朗普政府沒有繼續舉起互聯網自由議程的旗幟。（白宮提出的）網絡安全行政命令草案列入一個名為“互聯網自由與治理”的標題，但具體建議僅限于向總統提交關于支持多利益相關方機制而采取行動的報告。

第二，北京可能面臨更加危險的網絡安全環境。中國可能擔心，俄羅斯黑客對美國民主黨全國委員會（DNC）電腦的入侵和美國對此的反應將會加劇網絡空間的“軍事化”。甚至可能會擔心如果爆發沖突，將陷入沉重的困境。2017年3月，外交部和中國國家互聯網信息辦公室聯合發布了“國際網絡空間合作戰略”。這一國際戰略中和平原則列于主權原則之前，中國未來行動計劃的第一步包括關于建立信任措施的雙邊和多邊討論，并與其他國家機構合作防止網絡空間的軍備競賽。

網絡主權

從中國第一次連接到互聯網的那一刻起，中國決策者和分析家們就將網絡空間視為雙刃劍，認為其對經濟增長和完善治理至關重要，同時也是對國內穩定和政權合法性威脅的根源。鑒于對內部威脅的敏感性，中國的決策者們特別地將“信息安全”與網絡安全相對立。對于美國和歐洲的官員來說，“網絡安全”通常意味著保護通信和其他關鍵網絡免受未經授權的訪問。對于中國決策者來說，與其俄羅斯同行一樣，信息安全是一個廣泛得多的類別，包括控制信息流和審查內容，以及防衛網絡和計算機免受利用。

中國主要通過國內法律和部署著名的“防火墻”的過濾和審查技術來解決這些問題。在國際層面上，北京認為，合作必須以相互尊重、承認不同的國情為基礎。例如，《2010年度互聯網白皮書》就以國情差異制定國際合作戰略框架?！案鲊鴩楹臀幕瘋鹘y在國家之間是不同的，所以對互聯網安全的關注也不盡相同……要尋求共識和擱置分歧，通過交流來促進發展，共同保護國際互聯網的安全。”白皮書還宣稱：“在中國境內互聯網受中國主權的管轄。中國的互聯網主權應受到尊重和保護。”

中國的網絡外交也聚焦于互聯網資源分配不均衡問題，美國控制IANA功能以及與互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）所簽訂的合同。中國媒體常常抱怨說，世界上13個根服務器中有10個位于美國，而IANA機制則掌握在ICANN與美國商務部之間。正如學者魯傳穎此時所描述的那樣，“實際上美國幾乎控制了互聯網標準制定和管理的所有國際組織和核心企業，并拒絕將相關管理職能國際化或交由聯合國專門機構管理。”

例如，為了回應美國的支配地位，中國2003年在首次信息社會世界峰會預備會議上就呼吁以國際互聯網條約和成立一個政府間的互聯網組織來取代多利益相關方治理模式。

北京經常面對外界批評而捍衛其對互聯網的做法，而與此同時，正是美國推動眾所周知的“互聯網自由議程”，以及白宮網絡空間國際戰略和五角大樓首個網絡戰略的發布，并使得（北京方面）越來越擔心華盛頓正試圖在網絡空間上遏制中國。在2010年至2011年間，國務卿希拉里?克林頓就互聯網自由發表了三次演講，主張網絡上的言論與宗教信仰自由，以及通過接觸互聯網從而連接到網站和其他人的自由。在2010年1月的演講中，克林頓批評中國自我“筑墻”隔離了“下個世紀的進步”，并承諾美國將會開發和傳播技術來幫助人們躲避審查制度。北京對這些言論采取了防御性反應，將其解釋為針對中國的政治制度。

2011年9月，中國和俄羅斯在塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦的支持下，向聯合國大會提交了一份信函，提出了“信息安全國際行為準則”草案。該準則支持由聯合國制定信息規范和規則的機制，呼吁各國同意不會“利用信息和通信技術、包括網絡，進行敵對活動或侵略行為，對國際和平與安全構成威脅或者擴散信息武器或相關技術?！睖蕜t還重申：“互聯網相關公共事務的政策權威即是國家主權權利，這樣的國家主權對于國際互聯網相關公共政策事務有著相應的權利和責任。”

包括中國，俄羅斯，哈薩克斯坦，吉爾吉斯斯坦，塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦在內的歐亞區域組織——上合組織（SCO）在2015年再次提交準則文件給聯合國。該修訂版本可能希望利用斯諾登披露事件的政治后果，以獲得受到美國及其“五只眼”情報聯盟伙伴監視威脅的其他國家關于信息安全規范的支持。新版本也調整了關于國際人權的爭論，這種轉變可能對支持國際法的國家有吸引力。

國家規范和政府專家組

早些時候參與聯合國政府間專家組（GGE）會議時，中國是個消極的參與者，一位美國官員將此形容為“表現得像個后座議員”。例如在2004-2005年的會議上，中方代表來自交通部，而不是外交部。然而，在2009年，美國在網絡空間上推動國際法方面取得了一些進展，于是在最近的一輪會議上，中國派出了一位較有經驗的外交官。

第一次和第二次的專家組會議沒有達成任何共識。直至2013年6月，GGE首次達成共識。該組織的成員包括中國，俄羅斯，美國和其他十二國的代表同意“國際法，特別是聯合國憲章，適用于網絡空間”。報告還指出，“國家主權和國際準則來自適用于國家行為的主權?！?/p>

中國愿意簽署2012-2013年度共識似乎并不是有意的外交決策，而更像是一個意外的結果。早期參會的中國代表是較低級的外交部官員，對處理網絡事務的經驗很少。

而自2012-2013年度GGE會議以后，中國官員強調的是GGE對國家權威的支持，而不是其中國際法的內涵，即接受聯合國憲章可適用于網絡空間。

其他（中國）官員進一步發展了主權的概念，強調權威、不干涉以及平等的觀念。許多中國的政策制定者都指出，各國對其領土內的信息通訊技術的基礎設施和活動享有管轄權，因此有權根據國情針對互聯網制定公共政策。中國外交官也強調，各國政府不應該用互聯網來干涉他國內政。此外，各國應平等參與網絡空間治理，建立公平公正的全球互聯網治理體系，并以“多邊主義，民主與透明度原則”為基礎。

2014-2015年，北京開始派出更多有經驗的外交官到GGE，比如具有軍備控制談判經驗的大使級官員。2015年間，中國與俄羅斯一同制定保護和擴展主權規范的聲明。最終報告附加了一節“國際法如何適用于信息通訊技術的使用”，進一步拓展了這些概念，指出“各國必須遵守國家主權、主權平等、和平解決爭端以及不干涉別國內政的原則，以及國際法的其他各項原則。”

北京和莫斯科在2015年度報告中簽署了華盛頓推出的四項規范。 報告提出了國家責任規范和協助義務，各國不應在和平時期故意損害或削弱他國的關鍵基礎設施或針對另一個國家的計算機應急響應團隊。但中國和俄羅斯，以及巴基斯坦、馬來西亞和白俄羅斯反對美國提及將聯合國憲章第五十一條包含在內的舉措，該條款授權國家面對“武裝攻擊”時使用武力進行“自身防御”。中國分析家一般認為，這樣的舉措會帶來網絡空間的“軍事化”。

中國和俄羅斯也通過GGE來表達對美國越來越愿意點名羞辱有國家支持背景的黑客的擔心。在2013年度報告與2015度年報告之間的兩年里，華盛頓聲稱北京進行了網絡行業間諜活動，控告了五名解放軍黑客等。而北京政府一直宣稱（美國指責他國的作法）是“不專業”和“不科學”的。

2014-2015年度報告認為，盡管各國必須對歸因于他們的國際性不法行為負責，但是“（僅僅）表明一項ICT活動是從其領土或該國ICT設施發動或以其它方式來自其領土或設施，這本身并不足以將這項活動歸因于該國（政府）”。2017年的戰略與此相呼應，認為由于“網絡攻擊通常是跨國的并難以找到原因，各國應共同努力，通過建設性的協商與合作來確保網絡安全。”進入2016-2017年度GGE會議，美國官員呼吁采用現有的規則和建立信任措施，而不是確定新的規范。而中國和俄羅斯則希望討論含括網絡規則的新條約的需要。中國將“支持國際社會討論網絡空間的和平性質，以及研究國際法在網絡空間的應用”。

世界互聯網大會

聯合國并不是發展國際準則的唯一論壇。倫敦會議已經成為一個進程，并在首爾和海牙舉行了后續的會議。在位于聯合國的多邊討論和互聯網治理論壇的多利益相關方之間，這些事件往往由美國和“志同道合”的國家主導。

這些網絡事務討論的激增激發了北京制定自己的政策創業精神。2014年11月，中國在阿里巴巴集團總部的所在地——杭州附近的一個歷史名鎮烏鎮舉辦了第一屆世界互聯網大會。這次由中國網信辦主辦的這個活動，是為了展示中國的互聯網經濟，也是推動北京網絡治理愿景的一個論壇。開幕式的聲明稱習近平主席呼吁建立一個“多元、民主、透明的國際互聯網治理體系?！?/p>

如果第一年是測試運行，那么中國在2015年第二屆烏鎮會議上讓習近平主席親自發表開幕詞則發出了世界互聯網大會的政治和外交重要性的信號。他在開幕詞中認為，所有國家都應該“各國自主選擇網絡發展道路、網絡管理模式、互聯網公共政策和平等參與國際網絡空間治理的權利。”他繼續說，“任何國家都不應該搞網絡霸權，干涉他國內政，從事、縱容或支持危害他國國家安全的網絡活動?！绷暯街飨€批判了全球互聯網治理體系，他稱其未能“反映出大多數國家的意愿和利益。”習近平主席沒有提到具體機構，但強調治理應該需要“多邊參與、多方參與。”

中國也試圖通過選任一些以多利益相關方途徑下治理互聯網的人才，建立一個高級別咨詢委員會，由ICANN前負責人法迪?謝哈德（Fadi Chehadé）和阿里巴巴首席執行官馬云擔任共同主席。委員會第一個舉措就是批準了烏鎮倡議，基于網絡空間的國家主權原則，通過多利益相關方方式進行互聯網治理。

自成立以來，很少有關委員會活動的細節的消息。在2016年的世界互聯網大會期間，據中國官方媒體報道，謝哈德和馬云主持了高級別咨詢委員會的會議，這顯然是該小組的第二次見面。盡管對時間，金錢和政治資本進行了大量的投資，但世界互聯大會的范圍和影響力仍然限于中國的朋友。

網絡恐怖主義

中國處理網絡恐怖主義的外交手段源于上海合作組織的規范建設工作。2007年，當上合組織著手制定信息安全守則時，成員們為了對付（不法分子）利用互聯網進行籌款、宣傳，招募和組織攻擊行為，就已經共同努力在網絡領域開始合作。上合組織的區域反恐怖主義結構協調各成員國網絡機構間的合作，并保留關于涉恐組織和活動資料的數據庫。2015年10月，中國在廈門聯合上合組織其他成員國舉行了第一次網絡反恐演習。

2014年9月，在聯合國安理會關于恐怖主義問題的會議上，外交部長王毅指出，“社交媒介已成為恐怖極端組織煽動理念的陣地，策劃恐怖襲擊的手段，招募恐怖分子的平臺?！彼嶙h加強信息共享，采取“堅決措施”，阻止社交媒體傳播極端主義思想。特別是互聯網公司應該自我約束，王毅還建議聯合國應該為全球網絡行業制定行為守則。

兩個月后，外交部副部長張業遂在全球反恐論壇上指出，由于“東突厥斯坦伊斯蘭運動”的成員利用社交媒體進行恐怖活動，中國也是網絡恐怖主義的受害者。

2016年度的《國家網絡空間安全戰略》表明，北京將繼續把反恐工作的重心放在聯合國。北京將“支持聯合國發揮主導作用，推動制定各方普遍接受的網絡空間國際規則”和“網絡空間國際反恐公約”。

鑒于各國審查制度，監督制度以及限制違法內容和分裂活動的適用標準有明顯的差異，條約獲得廣泛支持的可能性很小。但北京希望在雙邊會談中取得更大的進展。一些中國分析家想的是，（國際上）日益關切針對政黨的黑客行為，“假新聞”，以及對美國、法國、德國、荷蘭等國選舉的干涉，表明了（中國）與這些國家存在一些共同利益。

商業IT外交

北京已經利用信息通訊技術基礎設施的貿易和投資用作經濟和間接的政治工具。中國在非洲，東南亞和中亞的努力旨在進入市場，也是為北京的外交政策和網絡空間規范提供支持。然而，投資并不總能產生預想的影響。私營企業專注于利潤，甚至國有企業也因此受到經濟激勵的強力推動，從而可能違背北京的目標。而且，不同的國家機構追求著不同的目標。

2005年，華為在尼日利亞首都阿布賈建立了一所培訓學校，五年后，華為和中興活躍于50個非洲國家，為超過3億非洲用戶提供通信服務。兩家中國公司在9個非洲國家設有培訓中心，為超過20個國家建立了國家光纖通信網絡和電子政務網絡。

目前的大部分投資和貿易是作為“一帶一路”（OBOR）舉措的一部分，這是一項聚焦于中國與歐亞大陸國家間的連接與合作的發展戰略。中國的投資約為511億美元，已經流入鐵路網、公路、管道、港口、礦山和公用電網；最大的投資是能源和采礦，基礎設施和制造業。中國官方文件還強調，需要通過跨境光纜等通信干線網絡，以及橫貫大陸海底光纜工程和空間（衛星）通信來建立“信息絲綢之路”。

在影響下一代技術標準的努力上，與貿易和投資是并行的。中國加入世貿組織后，加強努力廣泛推行軟硬件和通信技術的技術標準的制定。中國的決策者認為，掌控標準就能確保奪得市場價值的巨大份額?；蛘哒缰袊萍夹侣勚辛餍械亩陶Z所說，三流企業制造產品，二流企業開發技術，一流企業制定標準。雖然不見得多成功，但是中國在嘗試界定第三代手機（TD-SCDMA）、WiFi（WAPI或WLAN認證和隱私基礎設施）、DVD（AVS，音頻視頻編碼標準）和RFID（射頻識別）上始終保持活躍。

北京關注下一代互聯網和通信技術，并派出大型代表團參加技術標準會議。Inkster指出，中國派出了40多名代表參加了互聯網工程任務組的2015年會議，這一參與水平“帶來蜂擁而至的全球治理議程”。據《華爾街日報》報道，華為在維也納舉行的2016年會議上，派出了相當于其他電信公司的代表人數兩位數的代表，以制定5G手機的功能和規格。

如上所述，經濟聯系轉變為政治影響往往是間接的。長期來看，他們可能成為規范的企業家（見華為微軟的努力）。但至少在短期內，因為中國工程師、管理人員和外交部官員的存在，可能會自然地強化發展中國家的傾向，即以國家為中心來發展互聯網的愿景。這些國家往往缺乏網絡安全的專業技術，有長期與國際電聯打交道的歷史，并認為多方利益相關方方式昂貴、難以理解和效率低下。

雙邊和區域外交

網絡問題日益成為中國雙邊和地區間關系的重要組成部分。當美國第一次開始聲稱中國網絡黑客盜竊知識產權時，北京對此采取的最初戰略是否認和誤導。每一份指出某次攻擊背后有中國黑客影子的聲明都遭到中國的抗議，稱黑客在中國是非法的，中國是網絡空間的最大受害者。華盛頓明顯比北京更加想要雙邊網絡安全討論。而美國想和解放軍進行廣泛的交涉，但是談判一般只能通過僅限于外交官參與的戰略與經濟對話。

北京似乎滿足于遵循這一戰略，直到華盛頓開始加劇直接的壓力。2013年3月，國家安全顧問湯姆?多尼?。═om Donilon）發表了一個演講，稱“嚴密關注來自中國的以前所未有的規模發動的網絡入侵，精確而有針對性地竊取機密商業信息和專利技術”。據報道2013年6月，在加利福尼亞州陽光莊園的會晤期間，奧巴馬總統警告習近平主席網絡間諜活動將嚴重破壞雙邊關系。然而，在首腦會議結束后不久，美國國安局承包商愛德華?斯諾登就出現在香港。廣泛披露的美國國安局的行為使得北京轉向批評美國，而美國在（阻止）經濟網絡間諜活動上的努力也因此停滯不前。

自從2014年5月中國五名解放軍被被美國起訴為黑客后，中國暫停了所有雙邊討論。由于在習主席將于2015年9月抵達白宮進行首次國事訪問的前幾周，華府不會對中國施加制裁，這個僵局才在某種程度上結束。

雙方簽署的協議成為管理與英國、德國及其它西方國家網絡關系的模板。部分原因是為了避免制裁，部分原因出于國內考慮，北京和華盛頓同意不以“實施或故意支持網絡竊取知識產權，包括商業機密或其他機密商業信息，旨在為公司或商業部門提供競爭優勢?！彪p方還同意確定并批準網絡行為準則，并建立兩個高級別工作組（一個是關于安全，一個是關于犯罪行為）和一個危機應對熱線。

北京的另一重要雙邊關系伙伴是莫斯科。雙方在2015年簽署了國際信息安全領域的合作協議。與以往的協議不同，該協議包含一系列的具體措施，包括建立聯絡點、溝通渠道以及合作科學項目。每年將通過兩次磋商會議對這些項目進行協調和評估。此外，兩國都同意合作制定和宣傳網絡空間的國際法律規范，并協調其在包括聯合國在內的各種國際論壇上的立場。

最被廣泛報道的協議條款是俄羅斯和中國同意不對彼此進行“計算機攻擊”的“不侵略”承諾。但措辭含糊不清，似乎并沒有涵蓋或至少去阻止間諜活動。例如，2017年2月，奇虎360發布了關于黑客組織APT在中國活躍的年度報告，名單中包括與俄羅斯情報機構有關的APT-28組織。

中俄協議中最重要的部分是合作開發下一代互聯網過濾技術。雙方高級官員于2016年4月在莫斯科舉行了網絡安全論壇第一次會議，普京在6月前往北京簽署了關于網絡空間的聯合公報。中國也可能根據俄方《雅洛瓦亞法案》提供存儲數據所需的一些硬件。據報道華為公司為此與俄羅斯電訊設備制造商Bulta進行了會談。

北京還利用網絡問題來加強其地區立場，并增強在區域和發展中國家集團中的領導作用。例如，《國際戰略》指出，中國還參與了中日韓網絡安全政策磋商機制、東盟地區論壇、博鰲亞洲論壇以及中非合作論壇、中國-阿拉伯國家合作論壇，中國-拉丁美洲和加勒比國家共同體論壇以及亞非法律協商組織。

結論

Δ 評價中國網絡政策迄今為止所取得的成功之處？

1.從被動到基于戰略的主動行動

2.信息傳遞的簡化

3.鞏固了志同道合者的支持；最大限度地影響了他國

Δ 行將出現的問題？

1.內部協調

?國家網信辦與外交部之間的協調

?與科技公司之間的協調

2.美中關系的不確定性

?在美國民主黨全國委員會（DNC）受

到黑客攻擊之后，網絡事務在美中雙

邊關系變得不那么重要

?美國向內轉

?在貿易和軍事問題上存在很大的不可

預測性

3.日益危險的國際網絡環境

?觀察烏克蘭以及DNC受黑客攻擊后

的負面影響

?“軍事化”的步伐和范圍

（責任編輯：鐘宇歡）

D82；G206

A

1001-4225（2017）09-0120-06