互聯網治理“多利益相關方”框架的實證分析①

互聯網治理“多利益相關方”框架的實證分析①

當前，國際社會對“多利益相關方”看法不一，有贊同有反對。從實踐角度分析，多利益相關方框架在不同層次的互聯網治理結構中均有體現，實踐模式各有不同。從概念上看，“多利益相關方”與多邊主義兩種框架各有優缺點，具體體現在基本原則、治理過程的特點以及意義和目標等不同方面；在實踐中，前者的優勢在于更靈活、可行，適合互聯網自身的復雜性、層次性、分散性、開放和自下而上，通過在具有有效國際協調能力的個人和機構之中建立松散的網絡提高了適應性；后者的優勢則正好是多利益相關方的劣勢，多邊主義回歸傳統等級式管理，對現有機制在制定政策和實踐中的失敗有較好的規避能力，在治理隱私、間諜活動、及個人惡意行為等方面更強有力。

互聯網治理；多利益相關方；多邊主義

一、概述

“多利益相關方”是由Multistakeholder翻譯而來，從這個詞本身的構成看，它是“多個”（multi）和“利益相關方”（stakeholder）的組合。利益相關方之間的互動關系決定了其在不同治理領域的強弱關系。最簡單也最經典的利益相關方劃分就是參考社會三部門的劃分：政府、私營部門（Private Sector）和市民社會（Civil Society）。當然，這種借鑒西方話語體系的直譯亦可以靈活調整為政府、企業和民間團體。有專家認為可以從合法性、能力、利益和資源四個角度衡量各利益相關方在互聯網治理中的影響力。②魯傳穎，《網絡空間治理與多利益攸關方理論》，時事出版社，2016年。

表1：利益相關方及其影響力

更細的劃分是將互聯網治理中所涉及的利益相關方歸納為五個主體：國家（即政府）、政府間 組 織（Intergovernmental Organizations, IGOs）、非 政 府 組 織（Non-Governmental Organizations,NGOs）、企業、社群（Community）。社群在I*這個圈子內，通常指技術社群或者在特定議題上有共同利益的一群人或組織。例如域名注冊局里面有一類是品牌類頂級域，很多品牌注冊局有共同的訴求和立意，組成了一個聯盟加入GNSO的注冊局利益相關方組織。NGO有時又被稱為民間團體（Civil Society）或者社會活動分子群體。

這些利益主體間的相互關系可概括為四種結構：科層式、多元治理（多頭政體）模式和無政府狀態。科層式結構是自上而下的層級模式。在該治理模式下，有一個治理主體處于主導地位并可以控制其他主體的行為。在多元模式下，還可以進一步細分為同質性較高的多元治理（同質治理）的和異質性較高的多元治理（異質治理）兩個模式。異質性多元模式是指治理權威被分散在不同的參與者手中，而這些參與者在不同事務上擁有不同的治理權威（類似于不同政府部門）；同質性寡頭結構則指若干主體擁有相同的治理權威（類似于“每人一票”原則下的民主投票制）；無政府狀態則指完全不存在治理權威和無規則狀態。當然，在現有的互聯網治理格局下，不存在這種模式。

討論互聯網治理時，核心問題并不是某一個治理主體主導下的治理模式是否優于另一種治理模式；更具體而言，并不能籠統地說多利益相關者模式是否優于多邊模式。由于互聯網治理是一個包含了多元利益相關方及多個不同領域的復雜的混合體，我們只有具體到問題領域，才有可能進一步討論在該領域的治理主體和治理模式選擇問題。

二、國際社會對“多利益相關方”的觀點綜述

1.贊同的觀點

在互聯網治理領域，很多研究者都把多利益相關方框架的出現追溯到聯合國召開的信息社會世界峰會（WSIS）。雖然根據當時擔任互聯網治理工作組（WGIG）主席的Markus Kummer回憶，WSIS峰會并沒有明確使用“多利益相關方”這個術語，①https://www.internetsociety.org/blog/2013/05/multistakeholder-cooperation-reflections-emergence-new-phraseologyinternational但是在2003年WSIS第一階段會議發布的《日內瓦宣言》的確體現了這種含義。宣言使用了“利益相關方”這個詞，并且確認除了政府以外，民間團體和私營機構也為利益相關方群體。

在2003年的日內瓦階段會議和2005年的突尼斯階段會議之間，成立了WGIG，該工作組發布了有關互聯網治理的報告。WGIG的報告首次明確把“multi”和“stakeholder”放在一起。WGIG的報告11次提到了這個術語，并且確認需要一個“全球的多利益相關方論壇來解決互聯網有關的公共政策問題”。也正是通過WGIG的報告，多利益相關方治理的概念進入了突尼斯會議的成果文件《突尼斯議程》（Tunisia Agenda）。《突尼斯議程》18次提到這個術語，4次都與互聯網治理論壇（IGF）有關。WGIG還給互聯網治理下了一個工作定義，后來也被突尼斯議程采納，其中提到了幾個利益相關方及其作用：政府、私營機構及民間團體發揮各自的作用，但是它們具有共享的原則、規范，規則、決策流程以及項目。

國際互聯網協會（ISOC）在談到互聯網治理時，有時使用多利益相關方治理框架（frame），有時候使用多利益相關方途徑（approach）或者模式（model），并認為該框架與互聯網治理有內在的關聯關系，或者就是互聯網治理的同義詞。ISOC認為多利益相關方框架的另外一個叫法是升級的合作（enhanced cooperation）。ISOC回避了給這個模式直接下一個定義，而是承認多利益相關模式并不是一種單一孤立的模式，也不是一種唯一的解決方案，而是一系列基本原則。ISOC認為該模式有三個必備要素：1.基礎設施要素，即開放不受約束的創新；2.治理要素，即去中心化的治理制度；3.人的要素，即開放包容的過程。同時，有四個特點：包容和透明；共同承擔責任；有效的決策和執行；在分布式和互操作的治理（distributed and interoperable governance）基礎上的合作。②ISOC, “Internet Governance: Why the Multistakeholder Approach Works”。

美國商務部NTIA的局長Larry Strickling認為多利益相關方過程包括所有利益相關方的完全參與，在共識基礎上的決策以及通過開放、透明和問責的方式來運作。他認為正是該模式確保了互聯網成為言論自由、創新、投資和經濟增長的一個開放平臺。NTIA在關于IANA功能移交的正式聲明中強調堅持多利益相關方框架，反對單一政府控制或者政府間組織的控制。

ICANN在其Wiki上對多利益相關方的定義是：“一種采納多利益相關方流程進行治理或者政策制定的組織框架（framework）或者結構（structure），目標在于把主要的利益相關方團結在一起，它們合作并參與到尋找共同問題或者目標的解決方案的對話、決策和執行中去。” 曾擔任過ICANN 首席執行官的Rod Beckstrom 認為，該模式是互聯網的催化劑，其特點是開放、包容、平衡、有效和國際化。而剛卸任不久的ICANN前CEO 法迪 ?謝哈德（Fadi Chehadé）于2015年7月在美國國會就互聯網治理的進展作證時表示，多利益相關方框架的特點是基于自愿的合作，參與群體多元化，以及過程對所有人開放。

互聯網之父溫特?瑟夫（Vint Cerf）在《互聯網治理是我們共享的責任》一文中指出，保證政府、民間團體和技術社群這些利益相關方有一個論壇平等地發出聲音是非常重要的，因為這些相關方在各種重大議題上各自代表了非常獨特的視角。

2.批判性觀點

彌爾頓?穆勒（Milton Mueller）①彌爾頓?穆勒是美國佐治亞理工大學公共政策系教授。他是全球知名的從事信息通信技術的政治經濟學分析的權威學者，在組織和動員社會團體參加ICANN、IGF和OECD方面發揮了領導性作用。他創建了互聯治理項目（Internet Governance Project）并擔任聯合主席，創立了ICANN GNSO的非商業用戶選區（Noncommercial Users Constituency）并兩次擔任主席，還曾當選過GNSO理事。在《網絡和國家—互聯治理的全球政治學》一書中對上述的一些觀點進行了批判。他說多利益相關方參與這一概念幾乎快要成為一種新的“主義”，這一主義擁護“廣泛參與”這一準則，并獲得了廣泛的默許，起碼是空頭支票版的支持。他認為，多利益相關方框架致力于回答有關代表權及程序的議題，也的確涉及了民主以及參與權的問題，卻并沒有為互聯網治理的實質政策提供任何指導。它提供了一種頭腦簡單的社群主義，暗示只要所有參與者坐在一起商量，爭端可以輕易得到解決。它邀請私營機構與民間團體“參與”決策議程，卻不能說出他們在議程中扮演何種角色或擁有多少權限。通過幾乎完全聚焦在利益相關者之間的交流與對話，這一模式回避或無視有關權利、網絡接入、權力歸屬以及相關的制度設計等議題。

穆勒尖銳地指出，該框架的倡導者認為國家是與其他人擁有平等地位的利益相關者。這是一種危險的幻想。國家，特別是強國，可以挑選何時以何種方式介入議程，而其他群體則根本做不到。

勞拉?德納迪斯（Laura DeNardis）在《互聯網治理全球博弈》中認為，互聯網是跨領域的、集管理和運營為一身的多層系統，因此互聯網治理并非一個單獨的體系，也不存在單一的治理主體對全球互聯網進行管控。諸如“誰將控制互聯網，聯合國還是其他機構”等提問是沒有任何意義的。在具體的治理議題上，不同治理主體以不同治理模式發揮著不同作用，因此正確的問題應該是“在每個特定情境中決定什么是最有效的治理形式”。當代互聯網治理的特點是在政府、私營企業、民間團體以及國際協調治理機構等各方中不斷尋找變化的權利平衡點。在這些情況下，透明性和可問責性是這些群體制定合理的互聯網公共政策時需要考慮的因素。②勞拉?德納迪斯，《互聯網治理與全球博弈》，中國人民大學出版社，2017年。

她提醒需要警惕隱藏在治理框架下的執行過程和底層議程。多利益相關方框架及其具有的時代意義已經將這一概念提升為一種價值觀，阻止了對這一概念是否被混淆的批判性追問。同時，該模式有內在的集中化風險。最后，由于該模式追求民主，從而可能引發各種民主價值觀之間的角逐。

從上述的探討可以看出，既然互聯網治理是一個復雜動態的系統，那么相對應的多利益相關方框架也必然是復雜動態的，需要不斷尋找各個利益相關方的權利平衡點。

當然，拋開學理的探討，在國際關系的實踐中，圍繞互聯網域名系統管理及有關ICANN定位的爭論是過去十多年來互聯網治理爭論的焦點話題，包括國際電信聯盟（ITU）試圖介入的努力。由于ICANN的特殊性以及它與美國政府達成的特殊安排，長久以來我們習慣性地將互聯網治理的核心問題視為“美國霸權”與“反美國霸權”的沖突。在某種程度上，就是否支持多利益相關方框架的表態已經被政治化了，甚至演變為一場外交爭奪戰。但是，這種思維不僅大大簡化了互聯網治理議題的復雜性，也沒有注意到在廣泛的互聯網治理議題中私營部門所扮演的重要甚至主要角色。因此，我們需要對多利益相關方框架的本身的優缺點和涉及的領域進行更為客觀詳盡地分析。

三、互聯網的層次結構及各層的治理參與者

眾所周知，互聯網已經融入社會生活的方方面面，深刻改變著人們的生產和生活方式。今天，幾乎所有的領域都與互聯網密不可分，這也是“互聯網+”概念提出的深層原因。因此，一一描述互聯網應用的每個領域是幾乎不可能完成的任務。

經過一定的抽象和整合，一般把互聯網理解為一個具有三層結構的有機系統，最上層是豐富多彩的互聯網應用層，最底層是物理基礎設施（線路、設備等），邏輯基礎設施層位于二者之間，發揮著承上啟下的關鍵作用。域名系統的主要功能是將不便于記憶的IP地址，如121.194.0.239“翻譯”成人腦能夠識別和記憶的自然語言標識，如sina.com.cn。絕大多數互聯網應用必須經由域名系統之后才能進行數據通信和互聯互通。如果把互聯網比作人體，那么邏輯層相當于互聯網的中樞神經系統。目前，全球域名總數超過3億，域名服務器數量超過1000萬臺，每天提供千億次的查詢服務。如果域名系統癱瘓，即使終端設備和通信鏈路正常工作，互聯網應用之間仍無法正常通信。

1.物理層治理（傳輸基礎設施的治理）

互聯網基礎設施的治理主要包括頻譜資源、衛星軌道、運營商通信協議（例如光纖通信標準）的管理等，在此方面起重要作用的治理主體是國際電信聯盟（International Telecommunication Union, ITU）。

ITU的前身可追溯至1865年20個歐洲國家為順利實現國際電報通信而簽訂的《國際電報公約》，其職能伴隨著電話、無線電等技術的應用與發展而不斷擴大。當前ITU是聯合國的15個專門機構之一，主管信息通信技術事務、負責分配和管理全球無線電頻譜與衛星軌道資源、制定全球電信標準，并向發展中國家提供電信援助以促進全球電信發展。需要注意的是，ITU在法律上不是聯合國附屬機構，其決議和活動不需要聯合國批準，但每年要向聯合國提出工作報告。就其本身的治理模式而言，ITU類似于傳統的全球治理模式，在各國政府間達成的協議框架下協調各國行為。

盡管ITU在管理互聯網基礎設施方面具有重要作用，且也創建了許多全球性通用標準（如視頻壓縮、寬帶和波分多路復用標準等），但歷史上的ITU基本上并不插手互聯網事務，后者主要由ICANN、IETF、W3C等完成。不過這一局面在2012年ITU召開國際電信世界大會（WCIT-12）后發生了改變。大會審議并修改了《國際電信規則》（International Telecommunication Regulations, ITRs）。修改后的ITRs雖然在加速全球寬帶建設以幫助更多人接入互聯網等方面的努力得到了多方贊同，但其在給予政府在互聯網治理方面更大權力、修改國際互聯網流量標準和網絡運營商計費規則等方面的提案則受到了諸多批評。但即使如此，大會按照多數原則，以表決方式仍然通過了這份具有約束力的全球性條約，由此也可以看出ITU所遵循的治理模式。事實上，ITU雖然將私營公司、非政府組織和學術機構都包括在內，但他們都只在討論極端出現，最終只有政府代表才有投票權。

雖然互聯網在基礎設施層面的治理問題與在邏輯層的治理存在諸多重疊的部分，但就本部分而言，我們主要側重在寬帶建設、頻譜資源管理等物理層。互聯網在邏輯層的治理是更為復雜的議題，接下來我們將對此做進一步闡述。

2.邏輯層治理（互聯網邏輯基礎設施的治理）

互聯網在協議層的治理包含多種協議，例如域名管理與解析層面的通信協議、數據傳輸協議、IP地址分配協議、網頁通信協議、語音數據編碼協議、電子郵件通信協議等。互聯網協議的主要治理問題是保證不同節點之間的“互通性”（Interoperability）。換言之，互聯網協議治理的核心是取得網絡的共識，使得關鍵多數人愿意采納該協議以作為通信標準，從而實現網絡效應。基于歷史原因，不同協議的治理主體不同，但主要的治理主體包括ICANN、IETF、W3C、IEEE等。接下來我們將分別對此做出闡述。

2.1 域名治理

互聯網協議層治理中最引人注目的治理議題莫過于域名治理（包括根服務器治理）。盡管其所聚焦的議題內容非常明確而有限，但其所引發的關注卻絲毫不亞于任何更加宏大的互聯網治理議題。域名治理的主要職責是對全球域名資源進行分配和管理。域名是人為創造的稀缺資源。在互聯網發展的早期階段（TCP/IP協議的推廣階段），域名系統的管理由ARPANET的發明者之一、南加州大學的計算機科學教授Jon Postel一個人負責。隨后美國國家科學基金會（NSF）將該職責外包給Network Solution公司，并在此期間完成了域名注冊的商業化轉型。接下來，美國政府介入，在商務部設立國家電信局（National Telecommunications and Information Administration,NTIA）作為IANA的監管者，并在多方妥協的基礎上設立非營利組織ICANN，后者以合同外包的形式具體承擔IANA的管理工作。由此便形成了延續至今的互聯網域名管理體系。

20世紀末，美國政府開始介入對根服務器的管理。1998年Postel教授曾經短暫調整了根服務器的解析指向，由此引發了美國政府的不安。NTIA隨后通過了一個名為“改善互聯網名字和地址管理倡議”的文件，其中明確規定了任何對根服務器、根區文件和根區文件系統的修改，必須得到NTIA的書面許可。也正是在此之后，NTIA與ICANN的相互關系被確立下來。NTIA并不針對ICANN決策的具體內容進行指導，它只扮演程序上的審核職能，對IANA負責的根區文件的所有改動進行確認。2015年NTIA共簽署1513次更改，而2016年到目前為止共簽署1051次更改。但是對根區文件的發布這一職能事實上是由Verisign公司執行的。在與NTIA的合作協議中，約定了該公司將文件分發到全球根服務器運營管理者處。

2.2 根服務器的治理

全球一共有12個根服務器運營者管理著13個根服務器，他們彼此緊密協調。“根服務器”并不是一臺服務器，事實上是一個包含了上百臺服務器的分布式物理網絡。邏輯上它們在域名系統中被配置為13個根服務器，由字母A-M表示。每個根服務器中都包含了最新的根區數據庫。

12個根服務器運營者是不同類型的機構，有私營企業 （如Verisign），也有大學研究機構（如南加州大學），還有美國宇航局這樣的美國政府機構。但不管性質上的差別，這些實體實際上構成一個“緊密的技術團體”并具有“高級別的互信”。

2.3 IP地址及AS號的治理

IP早于域名系統誕生。最初互聯網之間的通信直接通過IP地址，只是當互聯網上的主機增多以后，人腦再也無法記憶這么多的數字地址了，域名系統應運而生，用來將IP翻譯成人腦便于識別和記憶的字符。IPv4是應用最廣泛的IP地址，但是已經分配殆盡，新版的ip地址，即IPv6應運而生，但是在推廣部署方面進展緩慢。

IANA歷史上一直承擔IP地址和AS號分配的職能。IANA給全球五個地區互聯網注冊管理機構（RIR）分配地址，再由RIR指派給最終用戶或者ISP。有些國家在RIR和運營商（最終用戶）之間還增設國家/地區級互聯網注冊機構（NIR），例如中國的CNNIC。五個地區RIR分別是北美、歐洲，亞太、拉美和加勒比海地區、以及非洲，它們全都是非營利性的非政府組織。RIR并不是一開始就全部存在的，ICANN分別在2002和2005年正式承認第四家和第五家RIR—LACNIC和AfriNIC。

雖然IANA掌握著地址空間分配上的最終裁判權，但是RIR在本區域的地址分配上擁有一定的自治權。RIR對其區域內的地址分配和定價具有決定權，區域內的主權國家對地址分配并無正式的、特別的影響力。對RIR擁有最大影響力的恰恰是那些作為RIR會員的私營企業。當然，一些主權國家的政府通過設立NIR而對地址空間的分配施加干預和影響力。除了中國以外，阿根廷、巴西、印度、印尼、日本、韓國、新加坡、越南也設立了NIR。

2.4 互聯網協議的治理

互聯網通信協議主要涉及與網絡互聯互通相關的標準協議、控制協議等，這包括路由協議、數據傳輸協議、IP地址分配協議等。與此相關的治理主體主要是互聯網工程任務組（Internet Engineering Task Force, IETF）。IETF成 立 于1985年，是由網絡工程師、運營者、研究人員等自發形成的志愿者團隊。被全球廣泛采用的大多數互聯網標準都出自IETF之手，其中包括電子郵件協議、IP地址協議、下一代互聯網協議IPv6、語音通信協議VoIP等。

就其治理結構而言，IETF包含三種類型的機構：互聯網架構委員會（Internet Architecture Board，IAB）、互聯網工程指導組（Internet Engineering Steering Group，IESG）、 互 聯 網研 究 任 務 組（Internet Research Task Force，IRTF）。IAB是IETF的最高決策機構，負責定義整個互聯網架構和長期發展規劃。但需要指出的是，就具體的協議制定和推廣工作而言，其主要職責是保證工作組章程及程序的合理性，而不涉及具體的爭議裁決；IESG是負責IETF標準制定程序的技術管理工作，設立或取消IRTF，并對IRTF提出的協議草案進行審查；IRTF則是具體的協議制定者，其包含眾多的研究小組并對具體的協議標準進行討論、制定和修改。

從這一結構組成上看，IETF似乎采納了類似于科層式的治理結構；但事實上，就具體的協議治理而言，IETF更趨近于無政府的治理模式。IETF的治理過程可描述為如下過程：IRTF向所有人開放，任何人都可以在IETF的郵件列表中發起自己感興趣的協議標準提案，并征求所有人意見；如果該提案吸引了足夠多人的興趣，便由此形成工作組，并在工作組內開展進一步工作以形成初步的協議草案；協議草案隨后被提交給IESG進行審查，以最終決定是否就該標準達成共識。盡管存在專制人員負責IETF的運行，但絕大多數的工作人員都是自愿參與。由此可以看出，IETF的協議制定過程并不遵循自上而下的科層邏輯，其非常近似于開源軟件的開發過程，也即自下而上的開源邏輯。也正因為此，筆者認為其治理模式更趨近于無政府的形式。

3.網頁標準治理

網頁標準（Web Protocol）屬于互聯網通信協議的一種，但由于網頁技術發展的歷史原因，萬維網聯盟（World Wide Web Consortium，W3C）在事實上成為了網頁標準的治理主體，這類協議包括HTML、HTTP、URL等系列的技術標準。

W3C最初是作為歐洲核子研究組織的子項目發展而成，萬維網發明人Tim Berners Lee為推廣WWW協議而建立了萬維網聯盟。就其治理模式而言，當前W3C主要是由企業機構組成的業界同盟，其成員僅限于組織或團體。只要繳納一定會費，任何公司均可加入W3C并參與網頁標準的制定。W3C目前擁有三百多家成員單位，包括惠普、谷歌、雅虎、諾基亞、蘋果、臉書、騰訊、百度、中科院、中國聯通等在內都是W3C成員。

由大公司組成的W3C聯盟一方面有利于網頁標準協議的迅速推廣，但另一方面其也可能因維護大公司利益而傷害其他主體的利益。例如在XHTML1.0標準的制定和推廣過程中，W3C試圖推動HTML向XML過度；但此舉卻引起了包括Mozilla基金會、蘋果公司在內的其他廠商的反對，并由后者在2004年形成了以推動網絡HTML5標準為目的的WHATWG（Web Hypertext Application Technology Working Group）組織，與W3C分庭抗禮。這一沖突直到2006年W3C創始人Tim Berners Lee發表文章，表示支持HTML5之后才告一段落。W3C在內部投票后宣布終止XML轉而推動HTML5的進展。由此過程可以看出，W3C體現了與IETF不同的治理特征，其局限于公司主體的封閉性使其在一定程度上違背了互聯網開放、共享的精神。就其治理模式而言，其也更多的體現了大公司主導下的寡頭模式。

4.網絡安全治理

提供公共安全是國家的主要職能之一。伴隨著網絡空間重要性的日趨加強，網絡空間安全隨之成為互聯網治理的核心議題，主權國家也日益在這一領域表現出了越來越強的主導傾向。

就目前而言，網絡安全的治理議題主要包括兩個方面：網絡戰爭和網絡間諜活動。2013年7月，第三次聯合國信息安全政府專家組（Group of Governmental Experts，GGE）達成共識，各國一致同意將國際法原則適用于網絡空間領域，由此將傳統的國際法治理模式應用到了有關網絡戰爭的治理問題上。2016年，新一屆的GGE將在原有工作基礎上，進一步就網絡安全領域的指導性原則和規范進行討論。除此之外，北約法律專家編纂的“塔林手冊”（Tallinn Manual on International Law Applicable to Cyber Warfare）也對網絡戰爭下的治理原則和模式做出了規定，并在諸多問題上進行了“規則創制”。

雖然由少數北約國家制定的“塔林手冊”并不足以成為全球性規范，但就具體的治理模式而言，圍繞網絡戰爭議題的治理主體仍然是主權政府和國際政府組織，包括國際非政府組織、私人公司、社區在內的其他主體都鮮見參與其中。

就現實情況而言，目前尚未出現明顯的網絡戰爭案例。相較而言，網絡間諜活動卻似乎呈現普遍化傾向，但目前卻并未形成各國所公認并接受的治理規則。網絡間諜活動包括針對商業秘密的私人行為和針對國家安全的政府行為，但這一區分在實際中卻往往難以明確。也正因為這種模糊性的存在，當前并未形成穩定而明確的針對網絡間諜活動的治理模式。但另一方面，斯諾登事件中，美國國家安全局與互聯網公司的合作行為從一個側面體現出了政府、私人公司這兩類主體在網絡間諜問題治理中的角色。由此也可看出，圍繞網絡間諜的全球治理仍然不能忽略互聯網平臺公司的作用。

需要指出的是，盡管在網絡安全這一議題上國家扮演了治理主體的角色，但也不能忽略其他主體在治理過程中所可能起到的作用。金融部門維護金融數據的安全，終端設備商不斷推進加密技術的研發，開源社區志愿者提供網絡安全漏洞的補丁，這些因素共同促進了網絡安全的實現。從這個角度講，網絡安全議題仍然需要多利益相關體的共同參與——盡管主權國家起到了主導作用。

5.知識產權和網絡內容的治理

知識產權是互聯網治理中另外一個頗受關注，但也頗具爭議的重要議題。一方面，互聯網打破了信息傳播的門檻，知識產品幾乎是以零成本在網絡上快速傳播，盜版問題因此愈演愈烈；但另一方面，知識開放、信息自由的倡導者則主張克制對于知識產權的片面保護，以推動創新和促進知識的平等獲取。兩個方面都不乏重量級的支持者，前者包括傳統的內容生產商（以媒體巨頭、微軟等為主），后者則包括新興的互聯網公司（以谷歌為代表）和網絡社區（如開源社區）。

盡管斗爭劇烈，但就具體的治理主體而言，政府以及以政府間協議為基礎的跨國政府組織仍然掌握著利益權衡的天平。類似于傳統的貨物貿易，知識產權領域的全球互聯網治理，主要依賴WTO框架下的知識產權條款，以及世界知識產權組織（World Intellectual Property Organization，WIPO），后者是聯合國組織系統中的16個專門機構之一。但無論是WTO還是WIPO，他們都建立在政府間協議的基礎上，只有簽署協議的政府才受到相關條約的約束，而具體的規章制度也是在政府間妥協談判的基礎上才得以達成。

知識產權只是互聯網內容管理的一部分，更加廣義的內容管理還包括信息的審查、過濾與刪除。盡管籠統地講，這一部分職能的最終權威屬于政府，但在具體的執行過程中互聯網平臺公司（或者中介公司，Internet Intermediary）同樣起著不可或缺的作用，這其中甚至包括決策權。

具體而言，互聯網內容管理主要包括政府、互聯網平臺公司以及公民個人三個治理主體。這里存在的核心問題是，誰應該對網絡內容負責并依據何種原則對網絡內容進行審核、過濾與刪除？政府的作用是制定法律法規，并監督互聯網平臺公司依法執行。但考慮到網絡內容的巨大體量以及快速增量，政府執法部門本身沒有能力對全部內容進行管控，從而不得不依賴互聯網平臺公司作為“看門人”角色與作用。就當前的法律制度而言，多數國家采取了“安全港”原則，即判定互聯網平臺公司并不為用戶上傳內容承擔連帶責任，但卻需要在用戶告知或明知違法的情況下刪除相關內容。在這一原則下，互聯網平臺公司便具有了一定程度的決策權，即在用戶告知的情況下由互聯網平臺公司決定是否刪除內容。歐盟法律體制下的“被遺忘權”即是如此，作為搜索引擎平臺的谷歌自主決定是否接受用戶的“刪除”申請。

從這一角度講，與互聯網內容管理相關的議題，其主要的治理主體是政府，但互聯網平臺公司也起著不可或缺的作用。就具體的治理模式而言，多邊主義占據主導，但互聯網平臺公司也具有相當程度的決策權。

6.隱私權及其他權利的治理

關于人們在互聯網上是否擁有與其在線下相同的個人權利，不同國家對此的解讀卻并不相同。即使是宣揚互聯網自由和民主權利最為積極的美國政府，也并不承認在美外國人的隱私權利。也正因為此，斯諾登事件曝光的“棱鏡”計劃中，國家安全局才能夠“依法”對在美外國人進行大規模的網絡監聽。由于不同國家在網絡權利方面的沖突明顯，當前并未形成有約束力的全球治理方案，也并未形成有效的全球治理模式。

另一方面，就網絡權利的治理主體而言，政府、私人公司、國際非政府組織、社群都將扮演非常重要的角色。由于互聯網平臺公司的“看門人”角色，無論是公民隱私權的保護，還是其他網絡權利的伸張，都離不開互聯網平臺公司的參與和貢獻；國際非政府組織近年來在推動網絡權利保護方面也日益發揮了重要作用，這包括電子前沿基金會（Electronic Frontier Foundation，EFF）、 全 球 網 絡 倡 議（Global Network Initiative，GNI）、連接（Access）等在內的諸多非政府組織；而社群在提高網絡權利的認知度和加強行業自律方面則發揮了積極的作用。

當然，也有必要指出，當前國際社會討論的主要互聯網治理話題，包括過去兩年引發全世界廣泛關注的IANA監管權移交，主要還是圍繞著互聯網基礎資源的管理權。表2歸納了互聯網治理中的常見問題領域及對應的利益相關方。

可以看到，在互聯網關鍵資源的分配管理方面，政府或政府間組織發揮的作用的確不太明顯。這一方面與基礎資源管理歷史上業已形成的治理模式有關，另一方面也與基礎資源管理本身技術屬性明顯的功能有關。當然，這并不能成為別的治理領域政府也應當遵循相同的模式的依據。事實上，在大部分國家或地區，在電信基礎設施領域，政府在監管和運營方面就扮演了相當重要的角色，包括運營商的國有性質。如果再進一步深入到內容、知識產權和網民權利保護等，法律法規的制定、政府的管制、甚至多邊協議的制定和執行都離不開強有力的政府的作用。

四、多利益相關方框架與多邊框架比較

上面的分析已經指出，今天在互聯網治理、ICANN改革進程中被提的較多的多利益相關方框架并不是一種“one fits all”的解決方案，更不是某種有完備理論建構的所謂“主義”，它是對互聯網關鍵資源管理及其相關的技術標準制定這一個特定領域所采納的有關原則的一個歸納和描述，例如開放、透明、平等協商、自下而上以及大體共識等。因此，在這一個領域活動的ICANN、IETF等常常被奉為該模式的成功“典范”。而美政府通過其軟實力，將這一模式進一步打造為普適的、可以推廣到所有互聯網治理領域的“模式”。美政府則依托其強大的民間力量和“軟實力”在幕后加以實質控制。

不可否認，這一模式在互聯網關鍵基礎資源領域內取得了成功。在可預見的將來，以ICANN、IETF為代表的I*組織將會繼續采納這一模式。互聯網基礎資源是非常技術性的一個領域，它本身要解決全球如此多的異質網絡互聯網互通所需要的技術標志符，那么的確要基于共識和多元主體的博弈。在這一領域，通過傳統官僚制的自上而下的命令模式或者國際多邊組織的一國一票模式當然無法解決技術合理性的問題。要通過廣泛的協商、反復的醞釀確保技術標識符的采納能獲得最大公約數。

但是，即使作為多利益相關方模式的典范，ICANN 也必須通過GAC機制吸納政府的參與，無法想象一個離開了政府參與的ICANN能夠有效的運作。此外，ICANN近年來與ITU的互動日益密切和廣泛。因此，超出基礎資源這一層，認為別的問題領域可以無條件地效仿這一模式，本身就是對不同領域的具有的不同特點的漠視。例如，ITU其實在電信基礎設施領域一直并將持續發揮建設性的作用，而ITU一般被認為是多邊模式的代表。上文已經分析，其實I*組織機構在別的領域，特別是接入和安全治理方面可以發揮的作用有限。至于再更上層的應用，例如知識產權、隱私權、發展權等，就離這些組織的核心職責和使命更遠了。

當然，在現實的國際關系博弈中，就是否支持多利益相關方框架上的表態已經高度政治化、甚至演變為外交爭奪戰。在這種取舍影響下，“站隊”和表態的需要壓倒了對其本身優缺點客觀詳盡的分析。尤其是這一概念的主要競爭對手——所謂的“多邊”（multilateral）模式——已被置于少數和邊緣地位，以至于目前只有中國、俄羅斯和伊朗等少數幾個國家組成的“小圈子”被認為還是這一模式的主要倡導者和堅定支持者。

表2：互聯網治理問題領域及對應利益相關方

在多利益相關方和多邊兩種框架的爭論已經深入人心的情況下，創設一個新的術語來替代這種爭論是極其困難的。其實這兩種框架的基本原則、假設、以及特點、目標等都有所不同，區別如表3：

基于上述的分析，結合一般的治理與政府管理理論，對兩種模式的優缺點可以概括如表4：

縱觀歷史，多利益相關方框架的發展脈絡是清晰的，即從IETF發端擴散到整個I*組織，再到被各類國際組織、各種論壇廣泛接受。在多利益相關方框架這個術語已經被廣泛接受并成為“主流”話語體系的背景下，試圖另起爐灶，重新創設一個可以替代的術語是極其困難的。尤其是，如果另起爐灶的企圖被認為是要對抗和推翻多利益相關方框架，那么新術語的接受度就更要打折扣了。

表3：多利益相關方框架和多邊模式的區分

表4：多利益相關方框架和多邊模式優缺點比較

An Empirical Study of Multi-Stakeholder Framework for Internet Governance

Abstract: At present, the international community have very different views on the multistakeholder framework for Internet governance. In practice, the multi-stakeholder framework has been applied to different fields of Internet governance in varied patterns. Conceptually, both multi-stakeholder and multilateral framework have their own advantages and disadvantages in terms of basic principles, the characteristics of the governance process as well as objectives and implications. In detail, the former is more flexible and suitable for the complex, hierarchical and decentralized structure of the Internet itself, and the openness, bottom-up approach has increased its adaptability by establishing flexible network among various individuals and institutional players. However, the disadvantage of multi-stakeholder is the advantage of multilateralism.Subject to traditional hierarchical management, multilateralism can better avoid the failures of the existing mechanism in the development of policies and practices and is especially effective in the protection of privacy and fighting against espionage and malicious attacks.

Key Words: Internet Governance, Multi-stakeholder, Multilateralism

（責任編輯：鐘宇歡）

D815；TP393

A

1001-4225（2017）09-0065-10

① 本文作者系互聯網治理“多利益相關方”框架研究課題組