國外高等教育立法比較分析

胡皓達

世界各國為了促進高等教育發(fā)展，長期以來都制定了很多相關法律，就高校的辦學自主地位、政府對高校的管理、政府對高校的資助、私立高校的發(fā)展、對學生的保障等方面進行規(guī)范。

各國高等教育相關立法

各國立法中，有些是專門關于高等教育的立法，也有些是立法中部分內(nèi)容涉及高等教育，后一種立法有時對該國高等教育的作用也很大。

美國1862年頒布的《莫里爾法》，規(guī)定由政府撥地在各州興辦農(nóng)業(yè)和工藝學院。二戰(zhàn)后，蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星使美國驚呼自己教育落后。美國于1958年制定《國防教育法》，全面推動各級學校改革；1963年，頒布《高等教育設施法》；1965年，頒布《高等教育法》，此后幾十年間又對《高等教育法》進行多次修訂；2008年，通過《高等教育機會法》。涉及高等教育的立法更多，如，1787年的《西北土地法》、1887年的《哈奇法》、1914年的《史密斯—萊沃法》、1917年的《史密斯—休斯法》、1944年的《軍人重新調(diào)整法》、1990年的《學生知情權及校園安全法》。

日本1947年頒布了教育綱領性立法《教育基本法》，之后又陸續(xù)頒布《學校教育法》《私立學校法》《教育公務員特例法》等，以及大學、短期大學等設置基準。

英國1944年頒布《教育法》，奠定英國現(xiàn)代教育發(fā)展的基礎；1988年頒布《教育改革法》，對高等教育管理體制、經(jīng)費分配辦法等進行規(guī)定；1992年頒布《繼續(xù)和高等教育法》；2017年4月27日完成立法的《高等教育與科研法》被視為自《繼續(xù)和高等教育法》以來英國高等教育最重要的法律。

法國1968年11月頒布《高等教育方向指導法》，確立高等教育“自主自治、民主參與、多科性結構”三條辦學原則，是法國高等教育改革的指導性法案；1984年通過《高等教育法》。

聯(lián)邦德國1969年修正的《基本法》賦予聯(lián)邦議會高等教育原則立法權；1976年通過的《高等學校基準法》，確定了德國高等教育發(fā)展的總體框架。隨著2006年《基本法》的修訂，聯(lián)邦不再享有對高等教育原則立法的權力，《高等學校基準法》由此失去憲法依據(jù)，于2007年廢除。但聯(lián)邦政府又以《分發(fā)大學名額之國家契約》和《2020年規(guī)定學校協(xié)定》作為替代。

立法內(nèi)容（一）：高校的辦學自主地位

西方國家立法中都確立高校擁有辦學自主權，辦學自主權涉及教學、研究、人事和財務管理等方面。

法國《高等教育方向指導法》規(guī)定，大學有權確定各自的教學活動、研究計劃、教學方法、檢查和考核知識與能力的方式等等。法國《高等教育法》也規(guī)定：“公共高等教育事業(yè)是中立的，它堅持知識的客觀性，尊重觀點的多樣性，主要保證教育與科研能夠科學地、創(chuàng)造性地、批判性地自由發(fā)展……科學、文化和職業(yè)公立高等學校是享有法人資格，在教學、科學、行政財務方面享有自主權的國立高等教育和科研機構。”

美國具有學術法律功能的“美國大學教授聯(lián)合會”，對大學教師的研究自由發(fā)布了許多具有法律效力的準則，明確提出大學教師有不受任何外來干涉從事探究知識真理、傳播科研成果等的自由。

日本1947年《學校教育法》確立了大學內(nèi)部自治原則：為審議重要事項，大學應設立教授會，大學管理上的重要事項都經(jīng)教授會審議。1949年《教育公務員特例法》規(guī)定：為了保障教學、學術自由，大學校長、教師，不經(jīng)大學自治機構審查同意，不得違反本人意愿調(diào)動工作、降職或免職，他們的任期和退休年齡由大學管理機關規(guī)定，工作成績評定由大學管理機關執(zhí)行。

立法內(nèi)容（二）：政府對高校的管理

當然，高校的辦學自主權不可能是絕對的，其與政府對高等教育的管理或控制的關系是辯證的。立法本身就意味著國家對高等教育要進行規(guī)范和管理，并要求高校為國家和社會的發(fā)展服務。

歐洲大陸的高校長期依仗“自治”傳統(tǒng)固守舊的辦學模式，內(nèi)部缺少活力，壓抑教師和學生參與大學管理的要求。在1968年歐洲學生運動的沖擊下，法國頒布《高等教育方向指導法》，改革高等教育。該法明確，大學是“公共高等教育機構”，大學的“自治”傳統(tǒng)要與參與相結合，學生、教職工及社會人士均有權參加對高等學校的管理。繼法國之后，聯(lián)邦德國、奧地利、丹麥、瑞典等國在20世紀60年代末至20世紀70年代紛紛制定高等教育法律。20世紀80年代，發(fā)達國家普遍發(fā)生經(jīng)濟危機，高等教育質(zhì)量低劣被認為是原因之一，由此又掀起了聯(lián)邦德國、法國等國新的高等教育立法修法高潮，對高等教育辦學質(zhì)量和所培養(yǎng)人才的素質(zhì)提出了更高的要求。

英國《高等教育與科研法》要求，政府設立學生事務辦公室，對高等教育統(tǒng)一監(jiān)管。學生事務辦公室負責批準新的教育機構進入市場并賦予其學位授予權，批準新建高等教育機構使用“大學”稱號。學生事務辦公室開展教學評估，確保和改善大學的教學質(zhì)量，并以評估結果作為允許大學提高學費標準的依據(jù)。

美國眾多的涉及高等教育的聯(lián)邦立法，反映了美國意在加強對高等教育的監(jiān)督和管理，敦促高等教育責任的實現(xiàn)，并通過高等教育實現(xiàn)各種社會目的。如，20世紀60年代，聯(lián)邦政府從社會公平的目的進行一系列立法，幫助貧困公民接受高等教育；1990年的《學生知情權及校園安全法》要求大學披露學校畢業(yè)率、學生運動員的畢業(yè)率、校園安全政策、校園犯罪統(tǒng)計等信息。

立法內(nèi)容（三）：政府對高校的資助

印度《憲法》規(guī)定，政府對國家重要研究中心和高等教育機構的經(jīng)費和管理負有責任。印度1953年12月成立大學撥款委員會，1956年頒布的《大學撥款委員會法》明確，大學撥款委員會的職責是采取有益于促進和協(xié)調(diào)大學的發(fā)展、有益于維持大學的教學及研究標準的措施。

英國《繼續(xù)和高等教育法》要求，成立統(tǒng)一的高等教育撥款機構——高等教育基金會，通過“政府—撥款中介—高校”的三元撥款體制，對高等教育經(jīng)費進行分配。endprint

美國高等教育立法很多涉及對高校的資助。《西北土地法》和《莫里爾法》中，都有向高等教育贈地的內(nèi)容。《哈奇法》規(guī)定了研究基金的資助。《史密斯—萊沃法》和《史密斯—休斯法》規(guī)定了教學撥款。《高等教育設施法》規(guī)定，聯(lián)邦政府向公、私立大學提供聯(lián)邦補助金和貸款，促進以自然科學、數(shù)學、現(xiàn)代外語和工程學為對象的教學、研究，加強圖書館、教室、實驗室的建設。《高等教育法》及其歷次修正案一直把“高等教育機構資助”作為撥款資助的重要內(nèi)容，以使高校繼續(xù)改善教學條件，如加強圖書館建設，購置復雜、昂貴的科研設備等。當然，既然政府為高等教育投入了巨大資助，國會和公眾就有權知道這些資金如何使用，高校也就必須接受政府法定的眾多聽證、審查。

立法內(nèi)容（四）：規(guī)范私立高校的發(fā)展

國外涉及私立高等教育的立法對私立高校的性質(zhì)地位、開辦者資格、經(jīng)費來源、政府主管機關、政府的監(jiān)管事項進行了規(guī)定。

日本1949年頒布的《私立學校法》承認私立大學的文憑證書，同時規(guī)定，私立大學的開辦者只能是“學校法人”。學校法人須擁有設置學校所需設施、設備或購置這些設施、設備所需的資金以及所設學校在經(jīng)營上所需的財產(chǎn)。私立大學及設立私立大學的學校法人，其主管方為文部大臣。日本1956年頒布的《大學設置基準》規(guī)定了大學設置的最低標準，使私立大學的設置變得更容易；1975年頒布的《私立學校振興促成法》規(guī)定政府要補助私立大學，以改善辦學條件、提高教學質(zhì)量。

菲律賓規(guī)定，私立高校的課程未經(jīng)政府承認，就不能開設。私立高校必須提供占新生總數(shù)5%的學費減免名額；私立高校在提升學費前必須與學生組織、校友會和教師組織協(xié)商，提升學費不得超過上年的15%。

印度議會1986年通過的《國家教育政策》規(guī)定成立“私立高校認可委員會”，對私立高校開展審查、認可工作，不合格的私立高校由該委員會通過教育部勒令停辦。

立法內(nèi)容（五）：對學生的保障和對留學生數(shù)量的控制

在大學生的學習自主權方面，法國1984年《高等教育法》規(guī)定，在尊重選擇自由的前提下，讓學生確定以后的學習方向。

在對大學生的經(jīng)濟資助方面，美國的《軍人重新調(diào)整法》規(guī)定為退伍軍人進入高等教育提供學費和補貼；《國防教育法》設置了“國防學生貸款計劃；《高等教育法》創(chuàng)建了“教育機會助學金”和“擔保學生貸款”兩種新的資助模式，還要求助學金、獎學金和貼息貸款都要通過“需求分析”程序，以保證資助最需要的人。聯(lián)邦佩爾助學金，是美國中低收入家庭大學生支付學費的主要資金來源，《高等教育機會法》確定了提高聯(lián)邦佩爾助學金額度的年度目標。

當然也有對留學生的限制。英國政府為了完成減少移民的目標，在今年4月通過的英國《高等教育與科研法案》中將國際留學生納入凈移民（凈移民是指移居英國一年以上的人數(shù)與離開英國一年以上的人數(shù)的差值）統(tǒng)計。這意味著英國政府可以通過控制留學生簽證的發(fā)放來達到減少海外移民的目標。

（作者系上海圖書館〈上海科學技術情報研究所〉副研究員）endprint