關于本市區人大設立專委會加強地方人大組織建設的思考

嘉定區人大工作研究會

通過地方人大專門委員會與常委會工作機構的比較分析，以及設置專門委員會對地方人大帶來的新變化，本文將就調整設置專門委員會并發揮其職能作用進行研究，并提出思考。

一、地方人大專門委員會與常委會工作委員會的比較分析

1、機構設置的法律依據不同。地方人大專門委員會的設置，是根據地方組織法第三十條規定：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。”常委會工作委員會的設置，是根據地方組織法第五十三條規定：“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。”這里的“工作機構”即為“工作委員會”。因此，不能把專門委員會等同于工作委員會。

2、產生方式和人員組成不同。從產生方式看，地方人大專門委員會由大會主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，具體方式由主任會議提名，常務委員會會議通過。專門委員會的任期，一般從本屆人民代表大會通過之日起，至本屆人民代表大會任期屆滿為止。

從人員組成看，地方人大專門委員會采用委員會制，由主任委員、副主任委員和委員組成，組成人員是同級人民代表大會代表，其中有相當部分組成人員還是同級人大常委會的委員。人大常委會工作委員會由主任、副主任和委員組成，由人大常委會會議任命產生，其組成人員不一定是本級人大代表。由此可見，專門委員會的產生方式和人員構成，更具有權威性。

3、領導機關和工作方式不同。地方人大專門委員會是本級人大的常設性機構，在會議期間，受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導，對地方人民代表大會負責。專門委員會是集體行使職權，舉行全體會議必須有組成人員的過半數出席，才能舉行；討論決定問題時，必須由全體組成人員的過半數通過才能產生法律效力。工作委員會是地方人大常委會的工作機構，是本級人大常委會的具體工作部門，在常委會的領導下開展工作，實行領導負責制，是服務機構。因此，專門委員會的地位要高于工作委員會。

4、工作職責和作用發揮不同。從工作職責上看，專門委員會的主要職責有五項：一是根據大會主席團或者常委會主任會議的交付，研究、審議有關議案，提出審議結果報告或者審議意見；二是研究、審議和擬定有關議案，向本級人大或者常委會提出；三是對屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題進行調查研究，向本級人大或者常委會提出建議和意見；四是協助本級人大及其常委會依法開展監督工作；五是加強與本級人大代表的聯系，認真研究交由本委員會處理的代表建議、批評和意見，并負責答復代表等。而工作委員會的職責是承辦本級人大常委會和主任會議交付的與本工作機構相關的具體事務，為人大及其常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權、履行職責、發揮作用提供服務，是人大及其常委會的參謀助手和工作機構。

二、調整設置專門委員會對地方人大組織建設帶來的新變化

1、專門委員會的設置總數有待進一步明確。《中共上海市委關于推動人大工作與時俱進充分發揮人大作用的若干意見》中，提出了“規范區縣人大常委會內設機構，充實區縣人大常委會工作力量；區縣人大常委會設立預算審查工作機構”。中共上海市委組織部、上海市人大常委會辦公廳、上海市機構編制委員會辦公室印發的《關于本市貫徹落實中央和市委加強區縣、鄉鎮人大組織建設若干意見的實施辦法》的通知（滬委組〔2015〕發字91號）規定：“區縣人大在現有常委會工作機構限額內，統籌調整設置專門委員會和工作委員會。設立法制、財政經濟、內務司法（與法制委合署辦公）等專門委員會和常委會預算工作委員會，已設立專門委員會的，常委會一般不再設立相應的工作委員會。”《上海市人大常委會關于區縣和鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》明確“區、縣人民代表大會設立法制委員會、財政經濟委員會、內務司法委員會，也可以根據需要設立其他專門委員會”。上述文件和法律法規，只對設立人大專門委員會作了原則規定。因此，各區（縣）人大在機構設置和人員配備方面，會出現不統一的情況。

2、機構職責和工作關系有待進一步厘定明晰。在協助常委會行使監督職權工作中，根據監督法第十二、十四條之規定，不論是“一府兩院”的專項工作報告，還是“一府兩院”針對常委會審議意見研究處理的情況，在提交常委會審議之前，均須送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見。監督法第二十三條規定，常委會執法檢查工作由本級人民代表大會有關專門委員會或者常委會有關工作機構具體組織實施。在人大常委會審查和批準預算調整方案中，根據監督法第十七條之規定，政府有關主管部門應當在本級人大常委會舉行會議審查和批準預算調整方案的一個月前，將預算調整初步方案送交本級人大財政經濟委員會進行初步審查，或者送交常委會有關工作機構征求意見。由于地方組織法對于人大專門委員會和常委會工作委員會職權界限的有關規定尚不夠明確，如何協調好二者之間的工作關系，是必須深入思考的問題。

3、人大機構工作力量有待進一步配置。根據修改后的地方組織法關于增加區縣人大常委會組成人員名額的規定，增加了各政黨、各人民團體聯合推薦或者單獨推薦的代表候選人的比例，從一般不超過本級人大代表總數的百分之十五調整為百分之二十。按照地方組織法有關規定，人大常委會和專門委員會組成人員必須是本級人大代表。

目前，地方組織法對于專門委員會和工作委員會的內部人員配置只作出原則性規定，尚無具體要求，如何按照市委有關文件精神和相關法律規定，在現有常委會工作機構限額內，統籌調整設置專門委員會和工作委員會，配置好人大專門委員會組成人員的職數及合適人選，關系協助人大及其常委會依法履職的能力和水平。endprint

4、人大各項工作制度規范有待進一步完善。現行的區（縣）人大及其常委會工作制度和規范，是在設置人大專門委員會前建立和形成的。人大專門委員會設置后，人大常委會以及在人大工作的同志不僅要轉變工作理念和工作方式，同時，如何完善人大常委會與人大專門委員會、人大專門委員會與常委會工作委員會之間的工作機制，對已經建立和形成的人大工作制度和規范如何進行修訂、建立和健全，明確人大專門委員會在其中的具體職能作用、工作職責以及程序規范等，還有待依據新修改的地方組織法等相關法律法規厘定清晰，以規范人大專門委員會的履職活動。

三、設置人大專門委員會并充分發揮其作用的對策和建議

1、準確定位，科學謀劃。從本市五個區（指靜安、虹口、徐匯、松江和青浦）人大調整設置工作機構的情況看，建議設置人大法制、財政經濟委員會和常委會預算工委，保留常委會內務司法工作委員會，撤銷常委會財政經濟工作委員會。法制委員會、財政經濟委員會各設一名專職的主任委員兼任常委會內務司法工委、預算工委主任。內務司法和預算工委各增設一名專職副主任。個別合并或原則保留其他工作機構。

2、形成共識，有序推進。一是要增強工作的責任感和緊迫感，堅持和依靠黨的領導。二是要抓住換屆契機，在成員的提名工作過程中充分發揮人大的主動意識。三是要充分做好與政府的溝通，爭取政府的理解和支持。四是要認真做好宣傳工作，形成良好輿論環境。

3、建章立制，提供保障。建議市人大常委會及時出臺指導性意見，適時制定上海市人大專門委員會工作條例。區（縣）人大常委會應認真梳理和完善人大工作議事規則、工作程序及專門委員會工作職責等工作制度，規范專門委員會的履職活動，理順人大常委會與專門委員會、專門委員會與專門委員會、專門委員會與常委會辦事機構和工作機構、專門委員會與“一府兩院”及其工作部門之間的工作關系，構建目標一致、分工明確、密切配合、良性互動、高效運轉的工作機制，為人大專門委員會依法行使職權提供強有力的保障。

4、加強領導，推動工作。建議區人大切實加強對專門委員會工作的領導，建立常委會定期聽取專門委員會工作情況報告的制度；通過專門委員會更加深入的調查研究和經常化、全面化監督，增強人大及其常委會監督工作的針對性和實效性；充分利用專門委員會的法律地位和專業優勢，提高常委會預算決算審查和規范性文件備案審查的質量；通過專門委員會加強與代表的聯系，有效地開展跟蹤督查，促進代表議案和代表建議辦理質量的進一步提高。endprint