“打造標桿和示范項目”的對策研究

文/古璇 古龍高

“打造標桿和示范項目”的對策研究

文/古璇 古龍高

“打造標桿和示范項目”是“將連云港—霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標桿和示范項目”的簡稱。2017年6月8日，習近平總書記在哈薩克斯坦訪問期間，與哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫共同出席在連云港中哈物流基地舉行的中哈亞歐跨境運輸視頻連線儀式上發表的重要講話中要求，“將連云港—霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標桿和示范項目”。全面落實習近平總書記的講話，是踐行“一帶一路”合作倡議的重要任務，也是理論工作者亟需闡釋的重大課題。本研究試從“打造標桿和示范項目”的內涵、面臨的競爭及對策視角進行初步探討，拋磚引玉。

一、“打造標桿和示范項目”的內涵解讀

習近平總書記在講話中要求將之打造為“‘一帶一路’合作倡議的標桿和示范項目”的“新亞歐陸海聯運通道”，就是我們通常所指的“新亞歐大陸橋”運輸通道。將新亞歐陸海聯運通道打造為“一帶一路”合作倡議的標桿和示范項目，具有多層面含義。

1、“打造標桿和示范項目”是對新亞歐大陸橋陸上運輸線路在絲綢之路經濟帶陸上通道中主體地位的肯定

2015年3月28日國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱“一帶一路愿景與行動”）框架思路中，絲綢之路經濟帶確定的重點是“暢通中國經中亞、俄羅斯至歐洲（波羅的海）；中國經中亞、西亞至波斯灣、地中海；中國至東南亞、南亞、印度洋。”上述通道中，中國經中亞、俄羅斯至歐洲（波羅的海）、中國經中亞、西亞至波斯灣、地中海兩條通道與新亞歐大陸橋陸上運輸線路高度重合。

新亞歐大陸橋中國段西端從新疆阿拉山口站換裝出境進入中亞，與哈薩克斯坦德魯日巴站接軌，西行至阿克斗卡與土西鐵路接軌，進而分北中南三線接上歐洲鐵路網通往歐洲。北線，由哈薩克斯坦阿克斗卡北上與西伯利亞大鐵路接軌，經俄羅斯、白俄羅斯、波蘭通往西歐及北歐諸國。中線，由哈薩克斯坦往俄羅斯、烏克蘭、斯洛伐克、匈牙利、奧地利、瑞士、德國、法國至英吉利海峽港口轉海運或由哈薩克斯坦阿克套南下，沿吉爾吉斯斯坦邊境經烏茲別克斯坦塔什干及土庫曼斯坦阿什哈巴德西行至克拉斯諾沃茨克，過里海達阿塞拜疆的巴庫，再經格魯吉亞第比利斯及波季港，越黑海至保加利亞的瓦爾納，并經魯塞進入羅馬尼亞、匈牙利通往中歐諸國。南線，由土庫曼斯坦阿什哈巴德向南入伊朗，至馬什哈德折向西，經德黑蘭、大不里士入土耳其，過博斯普魯斯海峽，經保加利亞通往中歐、西歐及南歐諸國。絲綢之路經濟帶首先是通道經濟，以新亞歐大陸橋陸上運輸通道為依托，應該是絲綢之路經濟帶建設的最優選擇。“打造標桿和示范項目”就是對新亞歐大陸橋陸上運輸線路與絲綢之路經濟帶陸上通道中主體地位的肯定。

2、“打造標桿和示范項目”是對連云港在陸橋運輸、“一帶一路”創新與實踐的肯定

新亞歐大陸橋是中國唯一一條橫貫東中西三大地帶、連接環太平洋沿岸國家地區與歐洲市場的國際通道，連云港是新亞歐大陸橋東方橋頭堡。在道路聯通、貿易暢通方面，連云港于1992年12月1日開行經阿拉山口至阿拉木圖首列過境集裝箱班列，正式開啟了我國新亞歐大陸橋運輸先河；1995年11月23日，開行了首列整列過境運輸；2007年10月已經開行至莫斯科集裝箱國際班列。至1992年以來一直是我國沿海過境運輸第一大港，每年承擔著60%以上的新亞歐大陸橋過境運輸業務。特別是2011年連云港至阿拉山口線路入選交通運輸部和原鐵道部聯合打造全國6條示范線路，年度運量達到10.6萬標箱的高峰。目前，已實現中亞五國主要站點的全覆蓋，并延伸形成至土耳其等黑海沿線國家和至俄羅斯、波蘭、德國等沿線國家的兩條通道，形成了東聯日韓、東南亞等國家地區、西達中西亞與歐洲的“門到門”運輸網絡、“霍爾果斯、阿拉山口”一港雙通道的運輸格局。在政策溝通方面，早在上世紀80年代，連云港市政府與鐵道部鐵道科學研究院合作開展了《新海大陸橋的運輸前期研究》和《新海大陸橋東端橋頭堡—連云港》等課題的研究，參與和推動建立新亞歐陸海聯運通道有關規則體系，在新亞歐陸海聯運前期運輸組織、箱流組織、海關監管組織、海關監管程序、陸橋運輸經營模式及后期建立統一互認的單證格式、貨物安全、保險理賠、通關便利、數據共享等相關規則和技術標準方面進行了積極的探索，做出了貢獻。這條通道被哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫評價為“是‘光明之路’新經濟政策同絲綢之路經濟帶建設有效對接的成功典范”。

“一帶一路”合作倡議中，陸橋運輸通道升級為經濟走廊，橋頭堡升級為交匯點，連云港成為“一帶一路”交匯點核心區先導區。依托陸橋通道優勢，連云港開通了至中亞班列各國、至西亞土耳其伊斯坦布爾等城市國際班列，并同時被國家發展改革委納入《中歐班列建設發展規劃（2016—2020）》。在跨國合作方面，中哈（連云港）物流合作基地成為”一帶一路”合作倡議國內首個國際物流合作實體項目，并合作運營“霍爾果斯—東門”經濟特區無水港；連云港建設上合組織物流園區，成為上合組織成員國最便捷出海口，首選出海基地。在開放政策上，連云港被列為中韓陸海聯運試點口岸、集裝箱海鐵聯運物聯網首批試點港口、哈國小麥過境中國唯一離境口岸，享有啟運港出口退稅政策，獲批多式聯運監管中心。在“一帶一路”合作倡議實踐中，進行了卓有成效的“標桿和示范項目”級別的成功實踐。

3、“打造標桿和示范項目”是連云港一項新的使命和責任

“將新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標桿和示范項目”是連云港在“一帶一路”合作倡議戰略中一次新的定位，是連云港人一項新的使命，一項新的責任。所謂標桿項目，要求連云港將該項目打造成為“一帶一路”建設中的樣板，在”一帶一路”合作倡議中發揮引領作用；所謂示范項目，一方面，要求連云港將該項目打造成為在”一帶一路”合作倡議中成為供人們學習的榜樣或典范，另一方面，該項目在“通道經濟”中要能夠提供具有可復制性的成熟經驗。

按照標桿和示范的要求，連云港要審時度勢，認清定位，明確歷史坐標；理順方位，把握歷史趨勢，從對新形勢和發展新階段的科學分析中找到指導方針、勾畫藍圖的科學依據，制定政策，落實到位。要看到成績更要看到短板和不足，要有憂患意識，迎接困難和挑戰。

二、“打造標桿和示范項目”面臨的競爭與挑戰

“打造標桿和示范項目”將連云港放到了宏觀背景下，連云港面臨著來自多方位的競爭與挑戰。

1、面臨國際競爭與挑戰

國際競爭主要是來自西伯利亞大陸橋的競爭。

第一，為了提高西伯利亞大陸橋競爭力，俄鐵利用其對中亞鐵路控股的優勢，提高經阿拉山口過境的中亞各國鐵路段運費，如2012年、2013年年初兩次提高中亞段運費（計960美元/車），而通過西伯利亞大陸橋運輸經中亞國家鐵路段運費卻未調整，且讓大客戶還享受下浮10%運費優惠。以一個40英尺箱分別從中國連云港、俄羅斯東方港至烏茲別克斯坦塔什干的運費及里程進行比較，可以看出，從連云港走貨雖然運距短了2633公里，海運費便宜了450美元，但是鐵路運費卻高出1100美元，鐵水聯運總成本高出了650美元，具體見下表：

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第二，由于西伯利亞大陸橋全程鐵路運輸無需換裝，海運集裝箱在東方港上橋后即可全程直達。與新亞歐大陸橋運輸服務相比，俄鐵在整體運力和信息服務方面優勢明顯。

第三，西伯利亞大陸橋實行往返運輸統一報價，運價低于去程和回程單一運輸報價，同時俄羅斯盧布貶值，導致西伯利亞大陸橋在運價方面占據優勢。特別是俄鐵針對烏茲別克斯坦通用汽車等大客戶進一步給予運價下浮等優惠政策，具有較大的價格競爭優勢。

2、國內競爭與挑戰

國內開行的中歐班列的競爭。在國內現有23條中歐班列中，14條線路通過大陸橋運行線路——隴海蘭新鐵路過阿拉山口（霍爾果斯）口岸。國內開行的中歐班列的競爭導致的直接結果是鐵道部在撤消前發出的運營貨營電[2013]399號《關于調整阿拉山口站到達車流徑路的通知》將連云港到阿拉山口的過境運輸線從隴海蘭新線，該走太中銀線運輸，造成連云港運輸時間增加，運費增加。

鐵路提價的影響。2014年從4月15日開始，鐵路總公司對國內的過境貨物運價實行上浮政策，其中連云港至阿拉山口的運價上漲3700/40英尺箱。鐵路提價的后果是我國原有的新亞歐大陸橋運輸的價格優惠已經沒有，過境的東行貨物大量流失，連云港更是首當其沖。由于過境鐵路的價格增長，流失了絕大部分中亞東行貨源，這些貨源一部分通過阿巴斯口岸、一部分通過東方港。以中海連云港公司為例，由于漲價的原因，2011年和2012年，每年有近十五萬噸的尿素從中亞運輸到連云港，再通過集裝箱和散貨船轉運到其他口岸。而2013年3月鐵路運費漲價后，中亞尿素通過連云港口岸的發運量僅為六千噸，是前兩年的4%。雖然中鐵總公司從2016年開始又給予運價下浮，但是導致新亞歐大陸橋運價依然高于西伯利亞大陸橋。

3、連云港口岸自身條件的制約

開放資源碎片化，缺乏高度。國家級連云港經濟技術開發區雖然從當初管轄面積3平方公里發展到今天的五園五中心，但長期以來全市共建、共用、共享開發區的氛圍沒有形成；連云港出口加工區建設發展中對外開放的窗口和先導功能一直較弱；國家東中西區域合作示范區的組織機構至今不健全，仍然是徐圩新區的建制，直接導致示范區五大構成板塊聯動不夠，沒有形成整體效應。開放平臺建設嚴重滯后。

查驗單位等級低，開放政策滯后。連云港是江蘇最早的對外開放門戶。歷史上，早在1685年清王朝令開海禁時，海州的新壩、板浦就是東南沿海四省僅有的四個海關之一——江海關的子關監督所在；清末的1905年9月，大浦港得到朝廷的應準自行開放，1931年3月，大浦港設立“江海關海州分關”。1948年11月，連云港即組建了人民海關；1972年12月國務院批準在連云港建立江蘇的外貿口岸；1984年5月國務院確定進一步開放14個沿海港口城市，連云港進入中國第一批沿海對外開放城市，是我國對外開放的第一方陣。在其后的發展中，國家開放政策層級逐漸遞增，由開發區發展到保稅區、保稅物流園區、保稅港、綜合保稅區，直至自由貿易區，而連云港一直停留在80年代開放度上。目前，連云港的開放政策不僅與上海、青島等港口城市有質的差距，甚至已經低于蘇北的鹽城、淮安，如綜合保稅區。

非基本港成為連云港海上運輸最大的掣肘。與有基本港政策的青島港相比，連云港至日本的直航線要高100～200美元/標箱、至中東、東南亞的直航線要50～100美元/標箱、至韓國的直航線要高20～50美元/箱、至歐洲、地中海、南美等流向的航線（非直航）要高150～400美元/標箱。其中，歐洲、地中海、南美等流向在扣除連云港至青島支線的費用后，仍比青島高出50～200美元/標箱。較高的海運價格抵消了連云港因地理優勢節約出的集疏運成本，直接導致全程物流成本遠高于青島等周邊港口。

三、“打造標桿和示范項目”思路與對策

“打造標桿和示范項目”是一項系統性工程，需要多層次、全方位、寬領域的努力與合作，當前，應抓住以下關鍵環節。

1、堅持“依橋立市”，助推新亞歐陸海聯運通道建設，實現“絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的有機對接”（習近平，2017）

著力構建能力充分、銜接高效的鐵路集裝箱專業運輸通道和多式聯運通道。加快推進徐連客建設進度，實現陸橋通道全線客貨分線、提速擴能、暢通瓶頸路段，無阻礙運行。打造便捷高效的陸上運輸通道是新亞歐陸海聯運通道建設的基礎。

按照總書記要求，盡快確立連云港－霍爾果斯線路的新亞歐陸海聯運主通道、連云港在新亞歐陸海聯運通道海陸節點中的主體地位。在連云港建立新亞歐陸海聯運通道國際聯運業務統一受理平臺，由該平臺按照鐵路總公司規定的服務標準，進行受理、審單、商定國際聯運計劃、報關轉關、協調服務等相關事宜，避免我國東部沿海港口內部多頭競爭，增強國際競爭力。爭取中鐵總公司對過境貨源運輸給予比西伯利亞大陸橋更具競爭力的國內段運價政策，共同給予補貼支持，如將國內段運價由2470美元/40英尺箱降低至2000美元，并協調哈鐵將國外段運價由5000美元/40英尺箱降低至4000美元，吸引日本、韓國、東南亞等地區貨源在連云港口岸集聚，形成重去重回、均衡對流的格局，增強新亞歐大陸橋國際競爭力。爭取鐵路優先支持連云港“重去重回”班列開行和“客車化”班列開行，日均速度從目前的700公里提升至1200公里以上，降低空箱調運費用，節約全程物流成本。

構建陸海聯運通道信息共享服務平臺。建立運行信息交換機制，推進全程信息通聯，強化班列全程監控。近期實現連云港與霍爾果斯場站間的信息交換與共享，遠期實現與中鐵總、哈國鐵路公司的信息數據交換。推進以港口、場站為先導的業務協同和信息共享平臺建設，編制電子數據交換報文標準和多式聯運業務規則。沿通道延展信息合作，推動區域間、國家間的運輸、倉儲、配送、檢驗檢疫、通關、結算等環節的數據通聯交換共享，把新亞歐陸海聯運通道建設成為數字化、信息化、現代化的高效便捷通道，建立面向“一帶一路”的物流大數據中心。

構建設施完善、運量穩定、便捷高效、安全暢通的新亞歐陸海聯運通道綜合服務體系。與中遠海運、中鐵總公司、哈國鐵路公司等構建戰略聯盟，推進鐵路班列與海運航線航班相互補充、相互支撐，推行海鐵多式聯運海關聯合監管、多式聯運全程提單等做法，探索運行歐亞運輸全程“一單制”運行模式。聯合通道沿線骨干物流節點城市，創新推廣集貨編組模式，增開東西雙向多式聯運全程班列，“不斷開創跨國界、跨行業、多元合作、多式聯運的全新物流服務模式。”（李強，2017）

針對目前中國鐵路與中亞沿線國家至今沒有成立專門機構或委員會協調亞歐陸橋過境運輸事宜，致使過境站中轉效率低、貨物滯壓、信息跟蹤服務不到位的問題長期得不到解決的現狀，成立大陸橋過境陸橋運輸協調機制。將連云港至中亞、歐洲沿線定位成新亞歐大陸橋通道建設的主導線路，立足連云港橋頭堡，聯合中亞和歐洲國家，建設、完善新亞歐大陸橋運輸通道。

2、強化“以港興市”，健全完善橋頭堡功能，“為‘一帶一路’沿線有關國家創造更多運輸便利和合作機遇”（習近平，2017）

建設區域性國際樞紐港。建議在加快建成30萬噸級航道二期工程、30萬噸級原油碼頭等大型專業化碼頭泊位基礎上，爭取建設區域性郵輪港口和國際客滾中心，推動與旅游相關的郵輪、游艇等旅游運輸工具出行的便利化，依托中日韓海運和新亞歐陸海聯運通道運輸郵件、快件，爭取建設郵政和快遞集散中心。爭取恢復汽車整車進口口岸功能，用好進境肉類、水產品、糧食、水果、木材等指定口岸資質，提高農產品、食品和冷鏈物流等特色產品物流份額，加快口岸特色物流國際業務發展。加快電子口岸建設。提升部門間共享的口岸信息化功能，實現申報、審批、查驗、放行等各通關環節業務電子化，建成具有連云港口岸特色、服務亞歐陸海聯運的國際貿易“單一窗口”。

構建國際物流樞紐。隨著連徐高鐵、連淮揚鎮、連鹽、連青等主干鐵路工程竣工，連云港國際海陸聯運樞紐地位將得到進一步強化。一要爭取鐵道部在連云港設立鐵路集裝箱中心站，設立過境運輸拆拼箱中心，打造以連云港為中心的新亞歐陸海聯運貨物中轉分撥基地、我國大區域集裝箱集散中心。二要實現多式聯運物流監管中心、保稅物流園區、保稅庫等海關特殊監管區域與鐵路相聯，爭取啟運鐵路退稅政策，放大啟運港退稅政策，利用國家海關與中歐班列沿線國家已經有關檢互認、執法互助、信息共享的協議的優勢，形成一個國際物流中心。三要優化樞紐銜接配套。統籌港口與鐵路規劃對接，加快推 進疏港鐵路建設及擴能，實現鐵路與港口高效銜接，推進港站 一體化，提高鐵路集疏運比重，形成干支布局合理、銜接有效的鐵水聯運體系，加快港區鐵路裝卸場站建設。爭取航空口岸開通和增加國際客貨運航班，開通至陸橋沿線國內外主要物流節點城市的全貨運航線；加快疏港鐵路建設，整合港區鐵路、港口、航運等資源，建立多方聯動機制，實現“海箱上路、鐵箱下水”，提高鐵路集疏運比例。優化港區短駁作業流程，提高班列作業效率，減少集裝箱在港停留時間。

打造全程化海陸國際聯運鏈條。在海陸國際聯運班列全程物流鏈的重要節點城市建設物流基地、境外辦事機構等載體，發揮區域性集貨和分撥功能，拓寬輻射區域，以海陸交匯點為核心，帶動全程物流鏈東西兩端有效聯動、東西雙向對流，提升通道的核心競爭力。按照由近到遠、逐步推開的原則在東亞的日本、韓國，中亞各國及西亞土耳其等國設立辦事機構。

實現基本港政策的重點突破。加強與中鐵總公司、中遠海運集團、中國外運等央企戰略合作，爭取將連云港作為集裝箱船舶運營的基本港，在連云港至日本、美國及至鹿特丹、漢堡、熱那亞等港口的海洋運輸上，爭取安排每周1～2航次集裝箱船舶從連云港出發，運費標準按上海或青島基本港的運費標準執行；爭取省在執行每年給予連云港集裝箱航線2000萬元補貼政策的基礎上，給予遠洋干線3000萬元/條、近洋航線500萬元/條、內貿航線300萬元/條的財政補貼。

完善口岸“大通關”體系。提高連云港口岸查驗單位（特別是連云港海關）級別，提升通關便利化水平。完善通關合作機制，開展貨物通關、貿易統計、“經認證的經營者”互認、檢驗檢測認證等方面合作，加快信息互換、監管互認、執法互助步伐；推動建立統一的規則體系。開展與鐵路合作組織、國際鐵路聯盟、世界海關組織、萬國郵政聯盟等國際組織的合作，建立統一互認的單證格式、貨物安全、保險理賠、通關便利、數據共享等相關規則和技術標準，提高班列運行質量和效率，提高通關效率；

打造“互聯網+”服務模式。借助各類信息平臺，運用 互聯網、大數據等現代信息技術，研究開發面向客戶的多樣化 信息服務產品，實現需求提報、到達交付、信息查詢、通關查 驗、轉賬結算、保價理賠等“一站式”線上服務。面向多樣化、強時效、小批量、多頻次等新需求，研發電子運單、鐵路運單提單化等服務新模式，提供全程綜合物流系統解決方案。以鐵海聯運為重點，探索建立“一站托運、一票到底”的“一單制”服務模式，提高多式聯運一體化服務能力，爭取在重點貨源和 關鍵領域上率先突破。

3、突出“項目強市”，夯實基礎，率先將中哈（連云港）物流中轉基地、上海合作組織出海基地和中歐班列打造為“一帶一路“合作倡議的標桿和示范項目

擴大中哈“一園三區”合作。提高連云港和霍爾果斯物流場站的經營管理能力，調整優化對接互動的業務布局，提高鐵路換裝能力和規模，打造成為泛歐亞陸橋海鐵聯運與港口物流樞紐。與哈國鐵路公司、中遠海運集團加快新一輪項目合作，盡早建成連云港散糧筒倉擴建、鐵路裝卸場站、保稅倉庫、大宗商品交易中心等項目。加快新疆霍爾果斯物流場站的建設投產，促進東西雙向運輸對流均衡化。實現中哈基地和“霍爾果斯-東門”無水港聯動發展，放大集成效應，通過東西兩個平臺的有效串聯，實現連云港—霍爾果斯口岸東西雙向對流，降低全程物流成本，提升新亞歐陸海聯運通道核心競爭力。

加快上合組織物流園開發。突出功能開發、項目招引，爭取在園區內設立保稅展示交易平臺等特殊政策；依托園區發展跨境貿易電子商務平臺、物流產業和信息基礎設施，實現國際聯運、物流產業、產能合作協同聯動發展；大力引進國際物流企業在上合園區內建立區域總部或營運中心，建設大宗商品交易中心，發展大宗產品現貨交易和國際貿易，形成區域性大宗產品信息中心和價格形成中心。

加強中哈基地和上合組織出海基地與港口、機場、公路貨運站以及產業園區的統籌布局和聯動發展，形成水鐵、空鐵、公鐵國際多式聯運體系，實現無縫高效銜接。在嚴格執行貨物進出口稅收政策的前提下，爭取在中哈和上合基地內設立保稅展示交易平臺等特殊政策。依托中哈和上合基地建設進口交易中心，打造一批集商流、物流、資金流、信息流于一體，有形市場和電子商務平臺相結合的進口交易平臺，全面提升各類市場、要素的活力和聚散能力。做好中哈和上合基地在國外重要節點城市在物流基地、分撥集散中心、海外倉等方面的布局和建設，提升物流輻射和服務能力。

統籌中歐班列與過境運輸班列，優化組合，打造品牌。深化與哈國鐵、歐亞資源等更多國外企業的物流合作，共同開發陸橋過境運輸的集裝箱貨源，提高回程班列運量，放大貨運集聚效應；聯合哈國鐵路公司等面向中亞、西亞拓展貨源市場，提升西行班列服務質量；培育東行貨源市場，加強回程貨源組織，以哈薩克斯坦小麥、烏茲別克斯坦汽車整車運輸為突破口和引領，加快新辟開行棉花、食品、鐵合金、鋰電池、冷鏈貨物、國際郵件等沿線國家和地區優勢貨物專列。爭取省級財政對中歐班列連云港開往中亞方向班列以同樣的激勵政策，按照實際運量給予補貼；對海鐵聯運班列給予600～1000元/箱補貼；對于集裝箱航線，加大遠洋干線的財政補貼力度。

（本項目為江蘇省社科基金規劃項目階段性成果。古龍高，江蘇省社科院沿海沿橋發展研究中心副主任、二級研究員；古璇，東南大學博士研究生，淮海工學院講師，美國密歇根州立大學訪問學者）