“民管會”制度：現代學校治理的新探索

徐江涌?黎波?李正平

成都市青羊區是全國教育科學“十五”規劃重點課題“基礎教育階段現代學校制度理論與實踐研究”最早的八個實驗區之一，全國教育科學“十一五”規劃課題“中國公辦中小學民主管理委員會建設的實驗研究”最早的三個實驗區之一，也是該課題在西部地區唯一的實驗區。在總課題組專家的指導下，青羊區以推進學校民主管理建設為重點，經過多年探索，終于找到了一條能夠調動教職工、社區、家長、學生共同參與學校管理，形成教育合力的有效途徑——學校民主管理委員會（以下簡稱“民管會”）。

民管會是在學校教職工大會（或教職工代表大會）、家長委員會、學生會等三個二級組織的基礎上，通過民主選舉產生的，由教職工（含校長）、家長、社會人士、高中學生代表為主組成的，對學校事務進行民主決策、民主管理、民主監督和咨詢的學校最高一級的自治性組織。

一、民管會制度的由來

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，政府職能轉換，為教育管理逐步有序地“放權于校”和“還權于民”創造了條件。但是，與經濟、社會的迅猛發展相比，我國教育領域的制度變革則相對滯后，教育管理體制在一定程度上制約了學校的自主發展。

首先，從政府與學校的關系來看，傳統的政校關系是計劃經濟體制的產物，政府過多地介入學校管理的微觀領域，限制了學校的自主辦學，導致學校缺乏辦學活力，造成“千校一面”的狀況。而市場經濟體制下的政校關系要求政校分開、權責分明，政府應逐步退出可以由學校自主決策的領域，使學校成為依法自我管理、自主發展的主體。

其次，從學校內部關系來看，傳統意義上的校長負責制，實質上是“一長制”。由于校長的選舉與任命缺乏堅實的民眾基礎，校長權力過于集中，教代會、教育工會等組織難以有效介入學校管理，有些學校的校長負責制甚至淪為校長“專權制”。然而，隨著中國社會民主化進程的加快，廣大教職工要求參與學校民主管理的愿望越來越迫切，希望學校能夠真正走上民主治校的軌道。

最后，從學校與家長、社區的關系來看，傳統學校制度使學校基本處于“閉門辦學”的狀態，家長和社區的知情權、參與權和選擇權嚴重缺失，在一定程度上造成家長與學校的關系緊張。然而，對于一所學校的發展，家長和社區是不可或缺的力量，要辦人民滿意的教育，就必須聽取民意、尊重民意，實行學校民主化管理。

為了逐步解決上述問題，青羊區設計了民管會制度，以承接政府的放權，參與學校的決策管理，監督校長權力的行使，促進學校依法治校、科學決策、民主管理、開放辦學。

二、民管會制度的設計

為保障民管會的規范運轉，青羊區制定了民管會章程，界定了學校民管會的性質、角色和定位、權利和義務、民管會委員的產生等，并以此為基礎，形成了包括《學校民主管理委員會會議制度》《學校民主管理委員會議事規則》等在內的較完善的學校民管會制度體系，為學校民管會的規范建設和運轉提供了制度保障。

民管會的主要職能是行使部分原屬于教育局的管理權，通過對重大事務的參與、決策，幫助學校提高決策的科學性，同時對校長的辦學自主權進行有效的協助、監督和制約。

民管會作為學校的決策機構，擁有學校重大事務的決策權，在參與學校管理和進行決策時，具有相對的獨立性。

民管會委員的構成分為三部分：一是“民選委員”，由籌委會組織教職工大會、學生會、家長會、所在社區等群體進行民主差額選舉產生，并直接對所代表群體負責。二是“法定委員”，由校長和工會主席、高中階段校學生會主席、校級家長委員會主任，以及學校所在社區（街道）辦事處代表共同擔任。三是“特邀委員”，由籌委會出面邀請有聲望的社會人士、熱心于教育事業的志愿者、校外輔導員、模范人物、校友、教育行政部門領導等擔任。

為了保障民管會的有效運轉，青羊區將民管會參與學校管理的內容分為參與學校重大事務的決策和參與學校日常管理兩大類。其中，“學校重大事務的決策”包括審議學校重大經費項目、審議學校發展規劃等重大事項、參與學校人事選拔任用等。“學校日常管理”的內容主要有：聽取學校相關人員的述職和工作匯報，調研校情、學情、社區情況、家長需求，組織或協助組織學校教育教學活動，協助學校進行校外形象宣傳和招生宣傳，推動學校相關群體教育資源的相互開放，等等。

三、民管會制度的實踐

在實踐中，青羊區探索出會議、調研、組織活動、提案制、開展社區評價學校、參與校長年度考核、公推直選學校領導干部等民管會有效參與學校管理的形式。為保障民管會公推直選校長的順利進行，青羊研究制訂了一整套嚴密的民管會公推直選校長的程序（見圖1）。

為保障民管會有效參與學校重大事項的管理，教育局對干部的考核、學校的督導評估和財務審計等相關制度進行了調整。民管會參與了諸如定期聽取學校工作匯報，以及審議學校中長期發展規劃、財經報告、文化建設方案，并參與學校形象設計討論等工作，以促進學校決策科學化、民主化。除此之外，在教育行政部門的強力推動下，民管會還參與學校以下各項重大事務的決策管理。

（一）公推直選校長，破解學校重大人事任免的堅冰

在全區民管會組織結構建設取得階段性進展、民管會運轉日益規范的基礎上，青羊區教育局決定以升平街小學校長的公推直選為突破口，實現學校民管會在重大人事任免中實質性的民主權利突破。

升平街小學校長的公推直選經歷了近三個月的協商討論。其間，從教育局提出公推直選校長實施意見、候選人資格條件確定起步，經歷多次民管會會議的討論、修改，教育行政部門與學校民管會多次出現意見分歧，但最終都以民主表決的方式順利達成統一。

在民管會公推直選校長實踐成功的基礎上，青羊相繼開展了學校黨支部副書記、教育局科室負責人、副局長的公推直選。隨后教育局下發文件，將校長選拔逐步實行公推直選的制度正式列入干部培養機制，公推直選成為干部選拔的一種常態機制。endprint

（二）參與評價學校和校長考核，使學校辦學更加重視民聲

青羊區嘗試改變政府評價學校的單一模式，以成飛小學為試點，通過民管會參與學校評價工作，建立學生、家長、社區群眾對學校滿意度的測評機制，以促使學校的辦學讓人民放心、社會滿意。

在民管會參與學校評價基礎上，教育局黨委頒布了《關于對校級干部進行年度實績考評的通知》，開展由教育局領導和業務部門進行績效測評、學校（單位）內部領導班子成員和教職工進行民意測評、學校民管會成員進行學校辦學在社區滿意度測評這三個方面組成的綜合測評。其中，民管會測評占考核總分的10%，這種考核方式一直沿用至今。

（三）整合各方資源，實現學校相關群體互利共贏

民管會利用自身優勢，為了共同的目標——學校、學生、社區的發展，整合各方資源，彌補學校辦學資源不足的問題，為學校發展和學生成長提供服務，使學校、家庭、社區等相關群體實現互利共贏。例如：民管會策劃并組織開展的以社區為依托、以民管會為組織核心、以素質教育為目標的社會綜合實踐活動——“陽光勵志營”，就深受學生和家長的歡迎，取得了良好的效果。

四、民管會制度的成效

青羊區多年以來在民管會建設上的實踐表明，民管會是一個讓教育局和學校聽取民意、尊重民意的有效平臺。民管會制度真正讓學校利益相關者的參與進來，對學校的整體發展起到了至關重要的作用。

第一，教育局由區域學校的“大校長”變為區域教育的決策者和調控者。政府職能的回歸，改變了政府職能部門即區域學校“大校長”的狀況，初步構建起新型政校關系，使教育行政部門從學校管理的具體事務中脫身出來，專注于區域教育發展重大事務的規劃和管理，如：城鄉教育的高質量均衡發展、學校布局的規劃調整等。

第二，校長由僅對“上”而不對“下”變為更加關注“民意”。民管會制度彌補了現行的“校長負責制”產生的校長權力很大卻缺乏有效制約的弊端，形成了校長負責（行政管理）與民管會參與決策和監督有機統一的、適應社會發展需要的學校管理新機制，規范了校長對學校的管理權。在通過公推直選產生校長的學校，校長由對上級負責、對領導負責開始真正轉變為對家長負責、對社會負責。

第三，學校由“等靠要”變為積極探索、主動發展。學校自主辦學權的擴大，激發了學校自主辦學、主動發展的熱情，改變了以往學校“等靠要”的被動發展狀態。例如：青羊的草堂小學，從創設了執行校長制度起，短短幾年時間，學校發展十分迅速，如今已成為一所全國知名的學校。

第四，家長和社區由學校教育的“旁觀者”變為管理者和決策參與者。民管會制度推進了學校、家庭和社區的合作，把社會資源、家長資源、學校、教師等有效地結合起來，促進了學校的和諧發展。社區代表、升平街小學民管會主任萬英杰（時任太升路街道辦主任）說：“民管會使得轄區的各單位真正與社區、學校等融為了一體，使得教育不再是關在校園里的教育了……社區是一個小社會，關注教育也就關注了未來。”

第五，民管會制度的實踐成為具有樣本價值的教育制度創新案例。2009年4月，青羊區研究實踐的學校民管會制度被寫入成都市委辦公廳、市政府辦公廳轉發的《成都市教育局關于擴大優質教育資源覆蓋面提升城鄉教育服務水平的若干意見》，在市直屬學校推廣實驗。成功的實踐探索，使民管會研究入選中國改革開放30年120個創新案例候選目錄，榮獲全國首屆“地方教育制度創新獎”的優勝獎、首屆全國教育改革優秀創新獎、四川省第四屆普教教學成果二等獎、第四屆全國教育科學研究優秀成果二等獎等一系列全國大獎，產生了廣泛的社會影響。

民主是社會發展的趨勢，是人類政治文明的重要財產，民主管理是現代學校治理的重要內容。學校要真正實現民主管理，需要多方的支持和配合。良好的區域民主環境，是推進學校民主管理建設的重要動力；自上而下的政府強力推動，在學校民主管理起步階段起著重要作用；校長管理觀念的轉變，是學校民主管理有效實施和持久推進的根本因素；社會的積極參與是學校持續快速發展的不竭動力；規范選舉、大膽放權，切實賦予學校相關利益群體參與學校管理的決策權、監督權，是學校民主管理有效落實的重要保證。

實現學校民主管理，是教育行政部門和學校共同面臨的一個重要課題。學校民管會的建設，是青羊區在現代學校民主管理制度建設上進行的長期、積極的探索和實踐，相信一定可以為全面實現學校民主管理提供有益的經驗！

【徐江涌，四川省成都市青羊區教育局副局長；黎波，四川省成都市青羊區教育督導室主任；李正平，四川省成都市青羊區教育科學研究院歷史教研員】

責任編輯︱何 蕊endprint