農(nóng)村小微權(quán)力清單的社會治理之維：基層自治組織權(quán)力制衡的探索

農(nóng)村小微權(quán)力清單的社會治理之維：基層自治組織權(quán)力制衡的探索

冉昊

農(nóng)村小微權(quán)力清單;社會治理創(chuàng)新;權(quán)力制衡

農(nóng)村小微權(quán)力清單是權(quán)力清單在基層自治組織實現(xiàn)對權(quán)力有效制約的探索。在中央治國理政總方針的牽引下，農(nóng)村小微權(quán)力清單體現(xiàn)了社會治理維度的重要創(chuàng)新。通過農(nóng)村小微權(quán)力清單，基層治理主體的權(quán)力行使得以有效制衡和規(guī)范。浙江省寧海縣農(nóng)村小微權(quán)力清單具有典型代表經(jīng)驗。其創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)為三個方面：清單的設(shè)置、權(quán)力的重構(gòu)和措施的保障。當(dāng)然，在實踐過程中，農(nóng)村小微權(quán)力清單也面臨著成本抬高、效率不足以及權(quán)力制衡不充分等問題，有待通過流程的精細(xì)化、制衡的穩(wěn)定性和實施的持續(xù)性來進(jìn)一步完善農(nóng)村小微權(quán)力清單，并成為我國社會治理的重要衡量指標(biāo)和政治改革的可能突破口。

“權(quán)力清單”是近年來理論界熱議話題。圍繞“權(quán)力清單”，大致有五種維度的討論。一是行政效能維度，[1]即權(quán)力清單的事實可以增強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的效率，以及與外部的協(xié)調(diào)關(guān)系。二是權(quán)力制衡維度，即設(shè)置權(quán)力清單的本質(zhì)是為了限制權(quán)力的濫用，使權(quán)力運行能夠規(guī)范化。三是行政服務(wù)供給維度，即認(rèn)為權(quán)力清單的實質(zhì)是為行政客體提供更優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)，意即一般意義上的“用權(quán)為民”。四是民主維度，[2](P128)即權(quán)力清單體現(xiàn)了民主程序的公正。五是行政公開維度，即權(quán)力清單體現(xiàn)了行政開放度的擴(kuò)展，而它需要進(jìn)一步就具體行政過程進(jìn)行公開。[3](P74)

可見關(guān)于“權(quán)力清單”的理論分析，主要集中于政治學(xué)(權(quán)力制衡問題)、行政學(xué)(行政過程問題)和法學(xué)(民主司法程序)領(lǐng)域而展開的政府治理面向。然而，上述理論視角卻與“權(quán)力清單”在我國的現(xiàn)實實踐有所偏差。實際情況是，“權(quán)力清單”的應(yīng)用不僅僅展現(xiàn)在政府治理面向，還更多地展現(xiàn)在社會治理尤其是基層社會治理面向。

一、社會治理維度下的農(nóng)村小微權(quán)力清單

農(nóng)村小微權(quán)力清單的設(shè)置和實施過程，即體現(xiàn)了“權(quán)力清單”在理論與現(xiàn)實層面的差異，抑或政府治理與社會治理之間應(yīng)用的差異。一種觀點認(rèn)為設(shè)置農(nóng)村小微權(quán)力清單體現(xiàn)了政府治理的延伸和拓展，是基層政府治理創(chuàng)新的表征。而現(xiàn)實情況是，農(nóng)村小微權(quán)力清單是針對農(nóng)村兩委權(quán)力，目的是對其進(jìn)行有效制約，而農(nóng)村兩委是群眾自治性組織，并非政府的一級組成部門，因而在這個層面上雖然是“權(quán)力清單”，但卻不屬于政府治理范疇，而屬于社會治理范疇。農(nóng)村小微權(quán)力清單的設(shè)置，不是政府治理的創(chuàng)新，而是社會治理的創(chuàng)新。

在農(nóng)村小微權(quán)力清單研究中出現(xiàn)政府治理和社會治理混淆情況的原因，在于政府治理和社會治理在理論上都具有相同的目標(biāo)指向，即在堅持中國特色社會主義根本和基本制度的前提下，創(chuàng)新釋放生產(chǎn)力和社會活力的體制機(jī)制，以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。[4]因此有必要在理論上厘清社會治理的來龍去脈及其特點。

2013年黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”的概念。在此之前，中央相關(guān)表述均為“社會管理”。從“社會管理”到“社會治理”一字之差，“體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”[5]因此，從“管理”到“治理”的一字之變，體現(xiàn)了黨執(zhí)政思路的一種可能性變化。由此進(jìn)一步衍生出國家治理的轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)國家治理到實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。在這一背景下，2016年中央首次把社會治理放到與國家治理并列的層面*2016年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話中指出，要“保證人民廣泛參加國家治理和社會治理，形成生動活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面”。。

進(jìn)一步，從根本上說，社會治理具有多元主體性，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，社會協(xié)同，公眾參與，法治保障”，[6]多種主體之間協(xié)調(diào)互動，形成多元治理主體。

第一，多元社會治理是一種互動的過程，以協(xié)商、參與機(jī)制為基礎(chǔ)。社會是一個多元化的系統(tǒng)，社會治理也應(yīng)該是多元的。社會治理堅持利益的多元化，制定社會政策、方針、對策、措施考慮各種不同社會利益，并且以社會最大利益為取向，尤其注重使弱勢群體的利益得到保護(hù)和體現(xiàn)。任何一個社會治理主體都不擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題，它們必須彼此依賴，進(jìn)行談判和交易，解決公共利益和公共原則的形成和認(rèn)同問題，而后將這些利益要求反映到法律以及公共政策當(dāng)中去，在實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實現(xiàn)各自的目的。有效協(xié)商和參與機(jī)制是保證多元社會治理模式健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

第二，多元社會治理主體之間是相互協(xié)作的關(guān)系，追求公共責(zé)任的實現(xiàn)。政府與公民、政府與市場在傳統(tǒng)社會管理模式中的管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系變成了相互協(xié)作的關(guān)系。在協(xié)作關(guān)系中，一個核心概念就是公共責(zé)任。在公共責(zé)任的框架下，一是要求確立現(xiàn)代公民觀，包含權(quán)利本位意識、競爭與合作意識、參與意識、責(zé)任意識、制度合理與合法性等基本內(nèi)容。二是民主公平價值觀的確立，社會的自治與自我管理在各個組織與公民個體的民主參與下才可以實現(xiàn)。馬克思·韋伯式官僚體制的組織特征是不符合多元社會治理模式的要求的，因為多個社會治理主體之間的協(xié)作意味著商議、參與、合作、信息的自由和無限制的傳遞，以及以妥協(xié)和相互理解為基礎(chǔ)的契約，還有對權(quán)力和資源的更為公平的分配和再分配。

二、基層社會治理之變：農(nóng)村 小微權(quán)力清單與國家發(fā)展戰(zhàn)略之間的內(nèi)在邏輯

從社會治理維度理解農(nóng)村小微權(quán)力清單，還需要把握其在現(xiàn)代化的國家治理與基層社會治理之間發(fā)揮的紐帶關(guān)系。中央治國理政總體方針，涉及小微權(quán)力清單的部分，包括國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的總目標(biāo)，以及全面依法治國這一治國理政的重大戰(zhàn)略舉措。

第一，農(nóng)村實施小微權(quán)力清單，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。一方面，農(nóng)村小微權(quán)力清單是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一寬泛概念落地的具體表現(xiàn)。所謂“治理體系”的建立，就是要建立一套規(guī)范的權(quán)力運行體系以實現(xiàn)市場的“良治”與社會的“善治”。小微權(quán)力清單正是從制約權(quán)力行使和規(guī)范權(quán)力運行的角度出發(fā)，為“良治”與“善治”在農(nóng)村的建立，搭建制度架構(gòu)。所謂“治理能力現(xiàn)代化”，就是要用現(xiàn)代化的治理方式來治理國家——關(guān)鍵詞在“現(xiàn)代化”，而體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的有效指標(biāo)之一就是法治和透明。國家和社會關(guān)系之中的各個主體(無論是政府、法人還是自然人)都要依據(jù)法律而非權(quán)力大小行事；同時，作為治理主體的政府要按規(guī)章制度而非依附關(guān)系辦事，使權(quán)力的運行透明化。小微權(quán)力清單就是使法治化和透明化成為村級自治的常態(tài)。

第二，農(nóng)村實施小微權(quán)力清單，是全面推進(jìn)依法治國的具體體現(xiàn)，更是全面深化改革的有機(jī)延伸。依法治國的關(guān)鍵在于對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，防止權(quán)力的濫用和尋租。而小微權(quán)力清單的核心是以“權(quán)力清單”形式對權(quán)力形成新的制衡。雖然村黨支部和村委會是村民自治組織，還不構(gòu)成政府的一層序列，但農(nóng)村實施小微權(quán)力清單，就是要對村黨支部和村委會的行政權(quán)力進(jìn)行有效制約和監(jiān)督。因此，小微權(quán)力清單是從規(guī)約權(quán)力的角度推進(jìn)依法治國。

進(jìn)一步，目前我國各項改革進(jìn)入深水期，改革的阻力在各個層面都愈加明顯。對“權(quán)力”本身進(jìn)行改革，是諸項改革中最難啃的硬骨頭之一，而農(nóng)村小微權(quán)力清單敢于對“權(quán)力”進(jìn)行改革，使得全面深化改革得以進(jìn)一步展開。同時，全面深化改革從全局看體現(xiàn)在政府改革的方方面面，農(nóng)村雖然不是一級權(quán)力機(jī)構(gòu)，但就全面深化改革落實在農(nóng)村層面而言，中央提出要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利以及保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”等。[6]而農(nóng)村實施小微權(quán)力清單的目的就是要保障農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利不被行政權(quán)力侵犯。可以說，農(nóng)村實施小微權(quán)力清單就是全面深化改革在村級自治組織的有機(jī)延伸。

三、農(nóng)村小微權(quán)力清單的探索：以浙江省寧海縣為例

全國最早開始試點農(nóng)村小微權(quán)力清單的是浙江省寧海縣。2014年初，浙江省寧海縣出臺了《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單36條》，成為農(nóng)村小微權(quán)力清單改革的典范，為在農(nóng)村層面解決權(quán)力過于集中問題進(jìn)行了有益探索。這個權(quán)力清單就是把農(nóng)村干部做什么、怎么做都較為詳細(xì)地列在清單上。其實質(zhì)是實現(xiàn)權(quán)力行使的規(guī)范化。

權(quán)力清單通常有兩種形式。一種是一般的權(quán)力清單，即清單所列乃權(quán)力可行之事；另一種是負(fù)面權(quán)力清單，即清單所列乃權(quán)力不可行之事，除清單所列以外權(quán)力才可行。而寧海縣的農(nóng)村小微權(quán)力清單，采取的是前一種即一般權(quán)力清單形式。按事項類別分類，“36條清單”可以分為集體管理事項和便民服務(wù)事項。集體管理事項包括村級重大事項決策、項目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等19條；便民服務(wù)事項包括村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補(bǔ)助申請、土地征用款分配等17條。按權(quán)力分布分類，“36條清單”涉及十一類農(nóng)村行政權(quán)力，即村級重大決策；村級招投標(biāo)管理；村級財務(wù)管理；村兩委工作人員任用；陽光村務(wù)；村級集體資產(chǎn)管理；宅基地管理；村民救助救災(zāi)款申請；村民用章管理；計劃生育服務(wù)；其他事項。那么寧海縣農(nóng)村小微權(quán)力清單到底進(jìn)行了哪些方面的探索？

1.清單的核心：限權(quán)與程序。

農(nóng)村設(shè)置權(quán)力清單本身就是權(quán)力清單制度的一種創(chuàng)新。中央已經(jīng)開始推進(jìn)地方各級政府及其工作部門的權(quán)力清單制度，而農(nóng)村黨支部和村委會并不是政府的一級組成部門，不屬于中央要求進(jìn)行權(quán)力清單設(shè)置的對象。其實，近年來隨著村域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，圍繞著土地、計生等問題，農(nóng)村的社會矛盾日益突出，村黨支部和村委會的行政權(quán)力在某些地方，特別是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)發(fā)揮著越來越重要的作用，這其中也出現(xiàn)了不少腐敗和尋租現(xiàn)象。為此，通過設(shè)置權(quán)力清單對農(nóng)村一級的自治組織權(quán)力進(jìn)行制約，體現(xiàn)了權(quán)力清單制度的一種創(chuàng)新。

寧海縣的農(nóng)村權(quán)力清單的核心包含兩點：

一是對權(quán)力的限制。這種“限權(quán)”是通過嚴(yán)格的程序完成的。比如清單第一條“村級重大事項‘五議決策法’流程圖”，就是對村黨支部和村委會行使權(quán)力尤其是一把手行使權(quán)力進(jìn)行限制。具體來說，就是村級重大事項要按照“村黨組織提議——村兩委會聯(lián)席會議商議——村黨員會議審議——村民代表會議決議——村兩委會實施”的程序來進(jìn)行。第一項是村黨組織提議。在廣泛征求和聽取村民的意見和建議的基礎(chǔ)上，由村黨組織選出村內(nèi)重大事務(wù)決策議題提交兩委會商議。第二項是村兩委會聯(lián)席會議商議。對篩選出來的事務(wù)議題，由村兩委會召開聯(lián)席會，進(jìn)行討論、商議，擬定重大事務(wù)決策的初步方案，征求意見和建議。第三項是村黨員會議審議。召開村黨員會議，對初步方案進(jìn)一步審議。第四項是村民代表會議決議。召開村民代表大會，并提交經(jīng)審議的方案，村民代表實到人數(shù)過半數(shù)，且贊成票達(dá)到實到人數(shù)的半數(shù)以上的，決議通過。票決結(jié)果公示三日。第五項由兩委會組織決議。實施結(jié)果公布并接受群眾評議。在整個“五議決策”過程中，村監(jiān)會全程進(jìn)行監(jiān)督。通過“五議決策法”的實施，村黨支部和村委會尤其是一把手在村級重大事項的決策權(quán)受到限制，“一言堂”的情況也因此有所減少。

二是對各種事項處理流程的規(guī)范。寧海縣各村權(quán)力清單配有大量流程圖，每一張流程圖都把各個事項的處理步驟與程序公布，并按照此步驟與程序進(jìn)行。對于一些矛盾集中、利益糾葛的事項，通過公布流程圖，嚴(yán)格規(guī)范了操作流程，大大縮小了尋租空間。如集體土地征收問題，按照流程圖就要通過村民代表大會的決議才能進(jìn)行，并且整個過程村監(jiān)會進(jìn)行監(jiān)督，從而杜絕了村支部或村委會主要領(lǐng)導(dǎo)說了算而導(dǎo)致集體資產(chǎn)被漁利的潛在風(fēng)險。

2.權(quán)力重構(gòu)：二權(quán)合一到五權(quán)共治。

寧海縣農(nóng)村小微權(quán)力清單的核心是實現(xiàn)權(quán)力重構(gòu)。現(xiàn)行的一般農(nóng)村權(quán)力特征是村黨支部負(fù)總責(zé)、村委會負(fù)責(zé)一般行政事務(wù)，同時村委會對村黨支部負(fù)責(zé)。其基本權(quán)力構(gòu)成模式復(fù)制了現(xiàn)有一級黨委和政府的權(quán)力構(gòu)成。我們暫且稱之為“二權(quán)合一”。而寧海縣進(jìn)行村級小微權(quán)力清單的改革，其中的核心就是把村黨支部和村委會的權(quán)力進(jìn)一步分割，形成了一種新的權(quán)力制衡。其中包括五個權(quán)力主體，分別是村黨支部，村委會，村民代表大會，村務(wù)監(jiān)督委員會和村經(jīng)濟(jì)合作社(見圖1)。

圖1 農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)從二權(quán)合一到五權(quán)共治

資料來源：筆者自制。

在新的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村黨支部、村委會的部分權(quán)力尤其是關(guān)涉村民重大利益的權(quán)力分割給了村民代表大會——雖然村代會一直存在，但在實際情況中類似于橡皮圖章。比如前面提到了村務(wù)重大事項的決定權(quán)——按照公開的流程圖，它的最終決定權(quán)掌握在村民代表大會手中；以及集體土地征收及其補(bǔ)償款發(fā)放的權(quán)力，也由村民代表大會來最終決議——這改變了實際由村兩委尤其是村支書說了算的局面。

村務(wù)監(jiān)督委員會(簡稱村監(jiān)會)作為村級重要的權(quán)力組成部門，行使監(jiān)督權(quán)。原本村監(jiān)會是針對農(nóng)村兩委的財務(wù)問題而設(shè)置的，其主要功能是財務(wù)監(jiān)督。而寧海縣實施農(nóng)村小微權(quán)力清單改革以來，擴(kuò)大了村監(jiān)會的權(quán)力和職能，除了原有的財務(wù)監(jiān)督職能外，村監(jiān)會擁有一系列監(jiān)督權(quán)，諸如村級重大事項、村級招投標(biāo)管理事項、村級集體資產(chǎn)處置事項等。在這些事項決議過程中，村監(jiān)會負(fù)有全程的監(jiān)督權(quán)。

除此之外，村經(jīng)濟(jì)合作社(簡稱村經(jīng)社)在寧海縣小微權(quán)力清單改革后的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中，扮演了重要角色。村經(jīng)社屬于村級經(jīng)濟(jì)自治組織，其主要職能是負(fù)責(zé)村集體的三資(資源、資產(chǎn)和資金)管理。因此在村級集體資產(chǎn)資源處置過程中，村經(jīng)社擁有重要發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，從而改變了以往由村兩委會、特別是村主要領(lǐng)導(dǎo)干部說了算的情況。并且村經(jīng)社的權(quán)力并非只掌握在村經(jīng)社領(lǐng)導(dǎo)手中，因為村經(jīng)社的領(lǐng)導(dǎo)由社員代表大會選舉產(chǎn)生，并受其社員代表大會的制約。

我們把上述五個權(quán)力主體共同主導(dǎo)村級行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)歸納為“五權(quán)共治”。由此，原先村級權(quán)力集中在村黨支部和村委會，通過村級小微權(quán)力清單改革，其部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給了村民代表大會(與村兩委會的共同的決議權(quán))、村務(wù)監(jiān)督委員會(監(jiān)督權(quán))和村經(jīng)濟(jì)合作社(部分經(jīng)濟(jì)決策權(quán))，形成了“五權(quán)鼎足，各有權(quán)重”的新型農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。

對于村支書和村主任權(quán)力被制衡或分散而可能導(dǎo)致的內(nèi)部矛盾問題，寧海縣某鎮(zhèn)某村支書的回答具有一定代表性，即權(quán)力雖然小了，但風(fēng)險也小了。可見，對權(quán)力的制衡未必一定引起權(quán)力行使主體的排斥，因為權(quán)力大小與風(fēng)險大小成正比。換言之，在這種新的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下，村支書和村主任的權(quán)力受到了制約，轉(zhuǎn)移了其為官做事的風(fēng)險，而群眾參與性獲得了很大提高，從根本上有利于維護(hù)村兩委會作為村民自治組織、發(fā)揮村民自治功能的本質(zhì)特征。

3.“三支筆”的保障。

清單設(shè)置和權(quán)力重構(gòu)固然動聽，但如何確保藍(lán)圖能夠兌現(xiàn)？能夠有效確保村級小微權(quán)力清單順利執(zhí)行的保障工作本身，就是一種創(chuàng)新。寧海縣農(nóng)村小微權(quán)力清單改革之所以能夠順利推進(jìn)，其關(guān)鍵在于“三支筆”。

第一支筆是“財務(wù)之筆”。凡是項目、工程和服務(wù)的資金最終撥付，都須村監(jiān)會主任簽字才能生效。而在“36條清單”中明確規(guī)定，村監(jiān)會主任的簽字一般是在各種流程的最后一道關(guān)卡——這意味著村監(jiān)會主任不簽字，錢就拿不到——而村監(jiān)會主任簽字的前提是在這之前的所有流程都按權(quán)力清單來辦，沒有出現(xiàn)問題——這個過程也是由村監(jiān)會全程監(jiān)督的。由此，“權(quán)力清單”的執(zhí)行力度得以基本確保。

第二支筆是“考核激勵之筆”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，寧海縣各村剛開始實行小微權(quán)力清單時，并非所有農(nóng)村兩委都嚴(yán)格執(zhí)行，然而隨著小微權(quán)力清單改革的深入，越來越多的農(nóng)村兩委開始配合執(zhí)行。為什么會有這樣的轉(zhuǎn)變？其關(guān)鍵在于厲行考核機(jī)制。對村干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實行分?jǐn)?shù)考核，縣鄉(xiāng)會定期派人到各村進(jìn)行督查，發(fā)現(xiàn)沒有按照清單執(zhí)行的，即行扣分(每分對應(yīng)三百元)，并最終從村干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的獎金中減扣。而對于那些嚴(yán)格按照權(quán)力清單執(zhí)行的村，則對村干部進(jìn)行獎勵。由此一來，權(quán)力清單的執(zhí)行效果自然大大提高。

第三支筆是縣級主要領(lǐng)導(dǎo)生殺大權(quán)之“筆”。不可否認(rèn)，在現(xiàn)行體制下，任何政策執(zhí)行的效果，關(guān)鍵取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手的重視程度。權(quán)力運行法則適用于所有權(quán)力管轄范圍，包括寧海縣。寧海縣委領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村小微權(quán)力清單的推進(jìn)高度重視，通過高層政治宣傳介紹寧海縣小微權(quán)力清單的實施經(jīng)驗*參見《小微權(quán)力也要關(guān)進(jìn)籠子》，《求是》，2014年第6期；《讓百姓明白，教干部清白——寧海村干部用權(quán)有了“緊箍咒”》，《浙江日報》，2014年8月15日。。以縣委書記牽頭、舉全縣之力推進(jìn)，其效果自然不同。然而其背后所體現(xiàn)出的權(quán)力邏輯，不得不讓人產(chǎn)生隱憂。

四、農(nóng)村小微權(quán)力清單的問題

當(dāng)前農(nóng)村小微權(quán)力清單仍然面臨著一些問題待解決。仍以浙江省寧海縣為例。

一是成本問題。由于在新的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系中村民代表大會扮演著重要的決策角色，這使得村民代表大會召開的次數(shù)比之前大幅增加，這意味著村級財務(wù)開支的大幅增加。按照“36條清單”的規(guī)定，一些資金額度較少的項目仍然需要村民代表大會決議通過。如金額為2萬元到5萬元的物資和服務(wù)采購項目，都需要村民代表大會決議，這類項目的頻度是比較高的，而每一次召開村代會的資金成本加人力成本并不比項目額度本身低太多。此外，招投標(biāo)的成本也增加了。實施村級小微權(quán)力清單之后，對于小型工程項目的招投標(biāo)也要委托相關(guān)專門機(jī)構(gòu)做方案設(shè)計和勘測，這無形中提高了招投標(biāo)成本。

二是效率問題。它主要體現(xiàn)為會議數(shù)量大量增加和報銷手續(xù)大幅增多。一方面，有的事項決議要連續(xù)召開多次會議，包括兩委聯(lián)席會、村民代表大會、村經(jīng)濟(jì)合作社社員代表大會、黨員大會等等，使得原本就身陷“文山會海”的村干部們更加不堪重負(fù)。另一方面，按照“36條權(quán)力清單”，各類報銷環(huán)節(jié)增加很多——這對于大額報銷固然有好處，防止項目資金的濫用和挪用，但對于很多低成本的一般用品也采用類似的報銷流程，就顯得過于冗繁、降低了效率。

三是新的權(quán)力制衡問題。前面提到了新的財務(wù)簽字制度，村監(jiān)會主任掌握最后環(huán)節(jié)的簽字權(quán)，由此確保“36條清單”流程得以執(zhí)行。那么，既然村監(jiān)會主任的權(quán)力這么大，有人會不會通過賄賂村監(jiān)會主任造成新的權(quán)力尋租？如何規(guī)避這種風(fēng)險——亦即如何對村監(jiān)會主任進(jìn)行監(jiān)督？這是寧海縣實施小微權(quán)力清單之后帶來的新的權(quán)力制衡的問題。制度設(shè)計對此已有考慮——村監(jiān)會主任的簽字權(quán)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記和村民代表大會的雙重監(jiān)督。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記和村監(jiān)會主任一并被買通，繼續(xù)買通所有村民的可能性較低。

四是改革延續(xù)性問題。寧海縣農(nóng)村小微權(quán)力清單之所以能夠較為順利地施行，其背后的重要推手是縣委縣政府。離開了縣委縣政府的大力支持和幫扶，在現(xiàn)有體制下小微權(quán)力清單能夠在各村順利執(zhí)行是有難度的。然而這恰恰可能成為其未來持續(xù)推進(jìn)的一個瓶頸。如果縣委主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了調(diào)整怎么辦？換言之，縣委領(lǐng)導(dǎo)成了村級小微權(quán)力清單順利推進(jìn)的重要保障，但如何確保其不因縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的變更而對其推進(jìn)和執(zhí)行產(chǎn)生影響？這個問題顯然很棘手。

五是權(quán)力的悖論問題。寧海縣農(nóng)村小微權(quán)力清單之所以比其他省市的農(nóng)村治理改革搞得更順利，得益于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手的支持。即農(nóng)村權(quán)力制衡得以實現(xiàn)的前提是得到了上一級權(quán)力的保障。悖論在于：要對低一級權(quán)力進(jìn)行制衡，就必須保障高一級權(quán)力的集中；如果對高一級權(quán)力進(jìn)行制衡，那么就意味著低一級權(quán)力的制衡可能被終結(jié)，又回到過去的集權(quán)狀態(tài)。

五、農(nóng)村小微權(quán)力清單的進(jìn)一步對策

我們可以從如下幾個方面入手，進(jìn)一步完善農(nóng)村小微權(quán)力清單，繼續(xù)發(fā)揮其對基層權(quán)力的制衡作用。

一是從權(quán)力制衡的規(guī)范化到權(quán)力運行的精細(xì)化。如果說早期農(nóng)村小微權(quán)力清單的探索主要是針對如何制約基層自治權(quán)力，那么進(jìn)一步要思考的問題則是：如何讓有限的自治權(quán)力行使更加精細(xì)。以寧海縣為例，對“36條清單”流程圖可以進(jìn)一步精細(xì)化處理。一方面，對于那些項目涉及金額較少的清單內(nèi)容如物資和服務(wù)采購，采用更為簡化的決議手續(xù)而不一定都使用村民代表大會決議的辦法；對于那些小型工程項目的招投標(biāo)，適當(dāng)減免招投標(biāo)的設(shè)計和勘測程序。另一方面，進(jìn)一步理清報銷內(nèi)容，根據(jù)不同報銷對象制定不同的報銷手續(xù)，不搞“一刀切”。

二是提高“五權(quán)”之間制衡的穩(wěn)定性。一方面，要提高對村監(jiān)會的監(jiān)督力度。現(xiàn)有的監(jiān)督辦法是縱向的，即通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對村監(jiān)會進(jìn)行監(jiān)督。而真正的所謂權(quán)力相互制衡，更多是橫向的，所以我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步思考如何通過其他“四權(quán)”來對村監(jiān)會進(jìn)行制衡。另一方面，也要對村民代表大會的權(quán)力進(jìn)行有效制衡。在寧海縣實施了村級小微權(quán)力清單后，村民代表大會的權(quán)力獲得很大提升——包括村務(wù)重大事項的決定權(quán)，以及集體土地征收及其補(bǔ)償款發(fā)放的決定權(quán)。然而我們應(yīng)當(dāng)注意到，政治學(xué)的一個經(jīng)典議題是如何防止“多數(shù)的暴政”——托克維爾早就對此表示過憂慮。因此，在提高了村民代表大會的村級權(quán)力之后，也要注意對它的制約，才不至于顧此失彼。

三是確保農(nóng)村小微權(quán)力清單的持續(xù)性。這里的持續(xù)性是指不使小微權(quán)力清單的執(zhí)行因縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的變更而中斷。既然在現(xiàn)有體制下，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的推動是農(nóng)村小微權(quán)力清單能夠執(zhí)行的保障，那么領(lǐng)導(dǎo)換人了怎么辦？如果新的領(lǐng)導(dǎo)對此“不感冒”，那么農(nóng)村小微權(quán)力清單的前途就會堪憂。這也是為什么農(nóng)村小微權(quán)力清單在全國一些地方開始探索，然而效果不一的重要原因。因此，要從根本上確保農(nóng)村小微權(quán)力清單的持續(xù)性，必須從政治機(jī)制上下手，進(jìn)行綜合性和系統(tǒng)性的機(jī)制改革才有可能實現(xiàn)。對此我們?nèi)匀沃氐肋h(yuǎn)。

六、啟示：經(jīng)驗與未來

長期以來有一種觀點，認(rèn)為農(nóng)村小微權(quán)力清單離中央的頂層設(shè)計與大政方針太遠(yuǎn)，也不像縣域改革那樣牽動政府的基層穩(wěn)定。那么，農(nóng)村小微權(quán)力清單的意義何在？

就社會治理維度而言，農(nóng)村小微權(quán)力清單可以成為基層社會治理成效與社會和諧穩(wěn)定的重要衡量指標(biāo)。基層社會治理的核心包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層面和農(nóng)村(社區(qū))層面，而其中只有農(nóng)村(社區(qū))層面是群眾自治組織，嚴(yán)格意義上屬于社會力量而非政府力量，是基層社會的穩(wěn)定器，在國家—社會關(guān)系中農(nóng)村(社區(qū))治理扮演著越來越重要的作用。但是，由于歷史因素和體制因素，農(nóng)村治理中的行政化色彩仍然較為濃厚，官本位思想依然占據(jù)主導(dǎo)，“一把手”拍板的特點仍然非常明顯。因此，圍繞農(nóng)村兩委權(quán)力的改革，關(guān)乎農(nóng)村治理回到自治的軌道，也關(guān)乎農(nóng)村治理去行政化和官僚化等重要改革舉措。

就政治改革而言，農(nóng)村小微權(quán)力清單為權(quán)力結(jié)構(gòu)改革存續(xù)了一定空間。在現(xiàn)有的宏觀政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力秩序下，由于政治體制改革的可能性甚微，作為自治組織的農(nóng)村兩委會，為權(quán)力結(jié)構(gòu)改革保留可能性。我國政治體制癥結(jié)的核心在于權(quán)力過于集中。鄧小平對此高度洞察并指出，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”。[7](P328-329)權(quán)力過于集中導(dǎo)致的結(jié)果顯而易見。“權(quán)力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，……容易造成個人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個重要原因”。[7](P329)因此，一旦有朝一日重啟政治體制改革，探索解決權(quán)力過于集中的問題勢必會成為核心議題。而當(dāng)前的農(nóng)村小微權(quán)力清單的探索，正是瞄準(zhǔn)了村級行政權(quán)力過于集中這個癥結(jié)。

然而，農(nóng)村小微權(quán)力清單現(xiàn)在只是在全國少部分地區(qū)探索，如浙江省寧波市、溫州市、桐廬縣，江西省撫州市，安徽省濉溪縣，陜西省渭南市等市縣，但效果有差異，也并沒有作為一種普遍性經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推廣。因此，就小微權(quán)力清單探索本身而言，有很大的靈活性與不確定性。以浙江省寧海縣為例，之所以在農(nóng)村小微權(quán)力清單方面的實踐較為成功，關(guān)鍵取決于三個方面。一是擴(kuò)大改革外延。權(quán)力清單本是針對政府機(jī)構(gòu)改革和權(quán)力約束進(jìn)行的探索，但在寧海縣的實踐中，通過運用權(quán)力清單的改革思路，把改革的對象從政府進(jìn)一步延伸到更為基層的群眾自治組織——農(nóng)村兩委，這不僅是基層社會治理的創(chuàng)新，也是全面深化改革的創(chuàng)新。二是敢于突破改革難點。在我國，體制改革的核心問題就是權(quán)力過于集中。寧海縣抓住了體制改革的核心，從最基層的農(nóng)村兩委入手，通過農(nóng)村小微權(quán)力清單，實踐了基層的權(quán)力制衡，實踐表明，權(quán)力制衡這個體制改革的要害在我國基層社會治理創(chuàng)新中是可以被攻克的。三是把改革創(chuàng)新和體制特點相結(jié)合。寧海縣小微權(quán)力清單取得較好實踐效果的一個重要因素，是改革創(chuàng)新本身并非是逆體制或反體制的，而是順應(yīng)了當(dāng)前體制的特點，通過“一把手”的全力支持使得小微權(quán)力清單在農(nóng)村基層社會治理的實踐中獲得了組織保障。以上幾點是基層社會治理創(chuàng)新的重要經(jīng)驗。

從更為宏觀層面而言，當(dāng)前我國處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時期，面臨著社會公眾對公共產(chǎn)品的需求和實際供給之間的矛盾，從而導(dǎo)致社會治理水平面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，必須對原有的以政府為主導(dǎo)的社會治理模式進(jìn)行變革，提高社會治理水平，形成多元社會治理的格局，逐步實現(xiàn)建設(shè)和諧社會的目的。為此，基層社會治理創(chuàng)新的探索至少需要注意以下幾個方面的問題：

其一，以國情為基礎(chǔ)，設(shè)計和探索適合中國特點的多元社會治理模式。中國的政府改革不能僅僅專注于某一項具體的政策設(shè)計，而應(yīng)更多地關(guān)心從機(jī)制上和體制上進(jìn)行擺脫傳統(tǒng)政府管理理念和方式的整體性變革。

其二，由政策治理為主轉(zhuǎn)向權(quán)力和利益治理為主，建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)商、參與機(jī)制，保障各社會治理主體的利益表達(dá)。傳統(tǒng)的社會管理模式主要依靠政策進(jìn)行管理，隨著社會發(fā)展，社會的組織、動員、控制、管理的體制和機(jī)制也要隨之變化。社會成分的多元、社會利益的沖突、社會關(guān)系的復(fù)雜、社會信息的分散等等因素在不同程度上改變著我國現(xiàn)行的組織動員體制和控制管理模式。以政府集權(quán)管理為特點的社會調(diào)控體系已經(jīng)很難有效實現(xiàn)對當(dāng)前社會的有機(jī)整合，需要對權(quán)力進(jìn)行制約。需要通過有效的協(xié)商與參與機(jī)制，使社會利益訴求的表達(dá)渠道更加通暢。

其三，由政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重要責(zé)任轉(zhuǎn)變到政府、市場化組織、公民社會整體對社會公眾負(fù)責(zé)，建立和發(fā)展廣泛的社會公共責(zé)任機(jī)制。多元社會治理的宗旨是根據(jù)社會公眾的需要，通過多方參與、協(xié)同解決的方式提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，從而確定社會管理對公眾負(fù)責(zé)的公共責(zé)任機(jī)制，它必將有力地推動我國社會治理的進(jìn)一步完善，最終有利于建成和諧社會。

[1] 馬春慶.為何用“行政效能”取代“行政效率”——兼論行政效能建設(shè)的內(nèi)容和意義[J]. 中國行政管理，2003,(4).

[2] 肯尼斯·沃倫.政治體制中的行政法[M].王叢虎等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社,2005.

[3] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].3版.北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007.

[4] 王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析[J].社會學(xué)評論，2014，(3).

[5] 習(xí)近平總書記系列講話[M].北京：中央黨校出版社，2015.

[6] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[7] 鄧小平.黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革[A].鄧小平文選[C].第2卷.北京：人民出版社，1994.

[責(zé)任編輯劉蔚然]

TheDimensionofSocialGovernanceofSmallandMicroPowerList:AnExplorationofthePowerBalanceoftheGrassrootAutonomousOrganizations

Ran Hao

(Department of Scientific Socialism, Central Party School of CPC Central Committee, Beijing 100091)

small and micro power list in rural area; social governance innovation; power balance

The list of small and micro power in rural areas is the exploration of the effective restriction of power at the grass-roots autonomous organization. Under the guidance of the general policy of the central government, the list of small and micro power in rural areas reflects the important innovation in the dimension of social governance. Through the list of small and micro power in rural areas, the exercise of power in grass-roots governance bodies can be effectively checked and balanced and standardized. In Ninghai County Zhejiang Province, the list of small and micro power in rural areas has typical representative experience. Its innovations are mainly embodied in three aspects: the setting up of the list, the reconstruction of power and the guarantee of measures. Of course, in the process of practice, the list of small and micro power in rural areas is also facing the problems of rising costs, inefficiency and inadequate checks and balances of power, which need to be further improved. The small and micro power list system in rural areas will become an important measure of social governance in China and a possible breakthrough in political reform.

冉昊，中央黨校科社部副教授(北京 100091)，北京大學(xué)國家治理研究院兼職研究員。