絲綢之路經濟帶之西北地區生態環境法治建設

權小虎?馬艷

當前，在絲綢之路經濟帶開發和建設的進程中，我國西北區域生態環境保護和自然資源合理開發日益成為一項事關國計民生的重大課題。眾所周知，西北地區由于歷史、地理環境、人文傳統、國家發展戰略需要等多重因素，這一區域生態環境脆弱、資源約束趨緊、環境污染嚴重，經濟社會發展與生態環境的不平衡性已成為影響這一區域社會穩定和社會和諧的因素之一。因此，完善和加強這一區域生態環境法治建設，成為絲綢之路經濟帶建設的“核心工程”。

一、加強西北地區生態環境法治建設的意義

從地緣位置上看，西北地區長期以來是我國生態環境的天然屏障，同時，這一區域又是我國水土流失最敏感的地區，是沙塵暴的源頭和諸多瀕危物種的棲息地，其生態環境對我國黃河、長江中下游的生態環境乃至于全國的生態安全具有重要作用。因此，加強和改善西北地區生態環境法治建設，對絲綢之路經濟帶建設和發展有著全局性的重要意義。

1.維護絲綢之路經濟帶生態安全的戰略選擇

市場主體在開發利用西北地區能源資源過程中對本地的生態安全有重要影響。在過去很長一段時期內，西北地區在經濟發展的過程中，實行經濟優先發展戰略，往往是以犧牲環境為代價換取眼前的經濟發展。大量的能源資源大多是以初級產品的形式投向經濟領域，走的是高污染、高消耗、低產出的發展模式，造成生態環境的不斷惡化。一個普遍的規律是，越是經濟落后地區，生態環境就越脆弱，環境污染和對資源的浪費和破壞就越嚴重。為了建設絲綢之路經濟帶，正如黨的十八大報告指出的一樣，“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態，努力走向社會主義生態文明新時代。”

2.破解西北地區生態文明建設中突出矛盾和問題的現實使命

西北地區具有能源、資源豐富的比較優勢，但受限于地處偏遠、交通不便，生產條件和基礎設施薄弱，開發利用難度大。建設絲路經濟帶，解決上述矛盾就成為關鍵。要解決這一矛盾，光靠西北地區自身努力遠遠不夠，還需要從國家層面在投資、金融、稅收等方面給予大力扶持。尤其在利用自身比較優勢，加強自然資源開發利用過程中，國家應當把西北地區的重大生態平衡、環境保護的綜合治理工程項目納入法治的軌道，任何組織和個人在西北地區開發資源進行建設時要采取措施，依法解決好資源能源的綜合利用和生態環境的保護問題。

3.西部地區適應新常態增創發展新優勢的客觀需要

改革開放以來，西部地區的經濟得到高速發展，但粗放式的增長方式，明顯缺乏持續性，也產生了一系列社會不良后果。在現有條件下，開發利用自然資源會對生態環境造成傷害，導致生態環境惡化，最終會使當地生產能力顯著下降。此時，黨和政府適時提出了建設生態文明的重大戰略布局，是實現西部振興的一項重大決策。西部地區應抓住這一機遇，大力加強生態環境法制建設，為本地區可持續發展奠定良好基礎。

二、西北地區生態環境法治建設的現實困境

黨的十八大以來，西北地區生態環境法治建設取得了不小的成績，相繼頒布或制定了一批重要的地方性法規和規章制度；在不斷完善原有環境執法體制弊端的基礎上，西北各地區加大聯合執法力度，環境司法和法律監督顯著加強。但應當清醒地看到，西北地區生態環境法治建設在取得突出進步的同時，也面臨著一些現實困境。

1.沒有確立起全新的生態安全觀

生態安全觀作為現代國家安全觀的一種，是一種全新的國家安全觀。國家安全的組成部分中生態安全觀必不可少，沒有了它，國家安全就缺少載體和基礎。因而，國家生態安全經常是一個國家經濟發展戰略中的核心問題。在西北地區，傳統的生產、生活模式到目前還不同程度地存在著，這種落后的生產、生活方式使得這一地區的生態安全極為薄弱，甚至面臨危機。改革開放以來，我國東部發達地區走過的“先污染，后治理”的老路子，在西北一些落后地區還方興未艾，因而，在構建“和諧西部”的過程中，一個致命的短板就是西北地區群眾甚至不少官員的 思維中沒有真正確立西部生態安全觀。

2.經濟文化發展水平對生態環境法制建設支撐不足

由于自然條件、歷史原因和人為環境等因素的影響，西北地區經濟發展水平落后，市場發育水平較低，必然導致市場經濟應有作用的發揮不出來。這一切源于經濟活動中的行政命令、行政干預和遏制，這種干預和遏制與民主、平等、自由等現代法治觀念公然相悖。在一個成熟的市場經濟中，公民的平等、權利、自由等現代法律意識都要靠市場來培育，社會主體個性的解放更需要市場來實現。一個地區生態環境法治的建設和完善，不可能靠行政命令就可以轉型，它是在民主政治、市場經濟和法治變革的不斷發展和成熟中逐漸成長起來的。

3.生態環境法制建設投入與經濟社會發展不適應

生態環境法治建設需要大量的資金投入，進行實地調研和大量走訪調查。改革開放以來，西北地區經濟有了長足發展，但不少地區還沒有完全擺脫吃財政飯的現實困境，固有的稅收體制和財政體制支配著西北地區對生態建設的投入。這種影響在近年來愈演愈烈，使得西北地區經濟發展和生態環境法建設投入不匹配，市場化的方式融資在西北地區還是個新生事物，面臨著多方面因素的制約。因而，投入不足造成的資金困擾是西北地區生態環境法治建設最主要的障礙。

4.生態環境執法力度不夠

雖然我國在環境立法層面取得了長足的進步，但是在法律具體適用、執行、監管層面仍屬薄弱環節，而西北地區受限于區域面積大、執法人員素質不高、經費設備不足等問題，特別是受限于西北地區對經濟發展的旺盛且急切的需求，故在環境執法過程中，“有法不依，執法不嚴，違法不究”的現象比較嚴重，且存在重視被動執法，輕視主動執法、放松日常監管，依賴專項行動等情形，其環境執法力度明顯無法滿足西北地區生態環境法治化進程的需要。

三、西北地區生態環境法治建設的主要障礙因素

長期以來，一提到“西北”，大家就會想到經濟不發達、生態惡化等字眼。這有地球生態系統演化等自然原因，還有人們無視自然規律的過度開發、人口與資源矛盾加劇等方面的原因，同時，法律文化的地緣特殊性導致的法律失調更不可忽視。本人認為，西北地區生態環境法治建設目前主要存在以下障礙因素：endprint

1.西北地區經濟與社會發展水平低導致現代法治存在的社會物質生活條件貧乏

西北地區多為少數民族聚居地區，經濟社會發展水平較低具有普遍性，因而，各地區發展經濟的任務十分繁重。雖然改革開放以來，西北地區經濟和社會發展有了長足發展，但自然條件惡劣、社會發展基礎差導致的“先天不足”，致使西部與東部發展的差距越拉越大，人與自然的矛盾愈來愈突出。以犧牲環境為代價成了西北地區不少群眾拓展生存空間、發財致富的門道，使原本脆弱的生態環境更加惡化，最終形成惡性循環。這種惡性循環必然產生和聚集大量的貧困人口，也使得地區經濟發展失去后動力。在現階段，西北地區總體上仍處于自給半自給的傳統農業階段，有的地方還以游牧經濟為主，生態環境的持續惡化使得這些地區的牧民脫貧更加困難。

2.西北地區民族文化對社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為影響深厚

首先，西北地區各民族在長期的發展過程中，形成了自己獨有的群體心理素質、群體氣質及其行為模式，使得各民族、本民族內的各群體在社會生活、風俗習慣、價值觀念、思維方式、情感性格以及個性特征等方面產生差異。同時，西北地區在古“絲綢之路”的連接和紐帶下，世界三大宗教（佛教、基督教、伊斯蘭教）、三大語系（阿爾泰語系、印歐語系、漢藏語系）在這里匯聚，漢文化、阿拉伯文化、印度文化等多種文化在這里薈萃，形成了宗教信仰和民族文化多元化交織。各民族在這種錯綜復雜宗教和文化背景下，形成了不同的族源與習俗，信仰同一宗教的不同民族彼此間的法制觀念和行為也不相同，這極大地增加了對法律的認同難度。

3.西北地區保守的生活方式致使現代法律文化發展緩慢

西北地區歷來地廣人稀、交通不便、信息閉塞，社會經濟發展緩慢，還沒有真正進入工商經濟時代。基于地緣產生的人情血緣關系多，經濟關系少；社會主體進行的民商事活動比較少而且簡單原始。時間觀念、商品意識、權利意識、創新意識等這些社會化大生產所要求的基本內容沒有真正形成。社會主體的經濟活動局限在一定的地域內，缺少流動性，從而使民事司法的范圍基本上是對傳統財產關系的簡單調整。受伊斯蘭文化的影響，國家法律法規頒布實施后對西北地區群眾的影響有限，一定程度上造成了法律運行機制不暢，各類法律文化在這里發揮作用有限。

4.環境法治建設滯后于西北地區生態環境保護和社會發展

我國是一個法治統一的國家，區域法治建設必須在國家統一法治的整體框架下進行，這是一個大前提。在實踐中要考慮到地區之間的差異存在，而不能忽視這種差異。如果離開這個大前提，在東西部地區之問、西部各地區之間簡單地用統一的法律來約束，無異于緣木求魚。在西北地區，自然條件多樣性必然導致生態環境也存在差異性，使得環境法治建設問題重重，特別是針對目前西北地區主要環境問題地立法如西部開發促進法，生態產業發展法等欠缺；環境法在西北地區實施中，地方配套法規和具體落實措施也不夠完善，有時還會出現脫節。

四、西部區域生態環境法治建設的創新

當前，在我國建設社會主義法治國家的戰略實施過程中，西北地區已經邁出了走向法治現代化的步伐，西北地區的生態環境法治建設也要積極順應這個步伐，在生態環境法治建設中，學會依靠法律調控手段規制社會主體對待自然的不理性行為，但要實現人與自然和諧的目標，就必須進行制度創新，這也是建設現代法治國家的必然要求和選擇。順應這一步伐，必須加強與完善以下四個方面的制度建設：

1.制定綜合性西部區域生態環境法——《西部生態保護法》

生態恢復與保護是西部大開發的關鍵，有學者建議制定一部《西部生態保護法》，也有學者建議制定《西部開發促進法》。筆者同意第一種觀點，認為這部區域性、地方性立法要站在西北地區生態恢復與保護的角度，專門針對西部的區域性生態環境環境建設與保護。這部法律的立法宗旨就是保護和恢復西部地區生態環境，促進西部地區經濟社會的可持續發展。立法原則應當包括：預防為主、保護優先原則；國家重點傾斜、支持原則；統一規劃原則；獎勵綜合利用和資源有償利用原則；科技與法律相結合原則；堅持生態建設與開發利用并重的原則等。除對現行環境法律制度中比較成熟的制度做出規定外，針對西部地區生態環境的特殊性，還應重點體現自然資源產權制度、生態效益補償制度等。

2.針對西部生態保護與恢復的立法需求，地方環境立法的內容要逐步完善

在西北各省區生態環境建設過程中，青海省應當圍繞保護江河源頭的生態環境進行立法；西藏自治區應當著眼于西藏的生物多樣性、大江大河上游的生態環境等重點問題立法，切實抓好本地生態環境建設；甘肅、新疆、陜西等缺水省份則應當針對節水問題進行立法等。在立法過程中，應當注意以下兩個問題：

第一，對現有地方環境資源法進行摸底、清點。要有組織地調查和研究西北各地的環境資源狀況，摸清各地的環境狀態和資源底值及相應的立法。在此基礎上，一方面要針對立法上的空白進行新的立法；另一方面，要對不能適應發展需要的地方法律、法規及規章及時地進行修改或廢止。

第二，突出本地特色、增強可操作性。西北地區地方環境立法要充分考慮該地區公民的環境權利意識還處于初步形成階段這一現實，在地方環境立法中具體地規定公民在不同環境要素和自然資源利用和保護中的具體權利和義務，增強地方法規的地域性特色。西部地區各地條件差異很大，各省經濟發展各具特色，各地區的開發格局也不是千篇一律的，因此，西北地區環境立法必須考慮到西北各地的開發部署和特點，制定出與其經濟文化和發展相適應的地方法規，力爭每出臺一部法規、規章就能有針對性地解決一些環境資源管理中存在的突出問題。

3.通過區域環境資源立法合作，實現保護與防治協調配套

針對特定區域較為嚴重的環境問題進行區域性立法合作，是治理環境污染非常有效的手段，這是在我國對“三河”、“三湖”的環境污染治理中反復實踐證明了的。因此，西北地區環境與資源的保護，西北幾個省、市、自治區可以聯合起來對涉及不同行政區劃的特殊環境區域共同制定專門的區域性法律，特別是加強地方環境污染防治與生態環境保護方面法律之間的協調和配套，當然這需要全國人大的特別授權。一直以來，西北地區生態環境保護立法是個短板，在今后一段時間內，在環境立法中除了要處理好環境資源保護和經濟發展間的關系，還要正確處理好防治和保護之間的關系，把重點放在保護方面上來。

4.加強對西部民族生態習慣法的研究，實現西部人與自然的和諧

西北地區是一個多民族聚居的地區，生態環境法治建設除了要實現國家與地方環境法制的創新，另外一個重要因素不能不關注——民族生態習慣法。在西北地區生態環境法治建設中，要積極考慮這種生態習慣法的合理價值。從西北地區法治實踐來看，這種生態習慣法長期以來就存在，因而具有為西部生態環境法治建設做出貢獻的可能。當然，西北地區少數民族習慣法在實踐中具有復雜性和特殊性，原因就在于受到了以國家制定法、家族宗法和以宗教教規與民族習俗為主體的民族法文化的多重影響。在西北地區，許多少數民族都有自然崇拜和萬物有靈的信仰，與當代生態環境保護所倡導的“自然的權利”“人與自然和諧相處”等生態文化理念有著多視角的契合。我們有理由相信，西北地區民族生態習慣法完全具有轉化成為國家法的民情基礎。

總之，隨著西部地區新絲路經濟帶的發展，對生態環境法治化的要求不斷增強，為了適應這一代要求，必須通過制定綜合性西部區域生態環境法、完善地方環境立法的內容、加強西部區域環境資源立法合作、加強對西部民族生態習慣法的研究，不斷促進西部生態環境法治化的完善，不斷促進人、經濟、環境三者的和諧，最終實現西部乃至國家的長治久安和社會的和諧發展。

作者簡介：

權小虎，陜西扶風人，法學副教授，現為楊凌示范區公安局紀委書記，陜西省經濟學會常務理事、陜西省警察法學會常務理事、楊凌示范區法學會副秘書長。研究方向：法理學、法社會學。

馬 艷，陜西榆林人，現為西安翻譯學院英文學院副教授，陜西省廉政文化研究會常務理事，陜西省經濟學會理事。研究方向：對外文化交流、廉政文化。endprint