國企混改新趨勢與關鍵舉措

劉泉紅+郭麗巖+劉志成

雖然國有企業混合所有制改革取得了較大進展，但大多數混合所有制改革仍停留在股權多元化層面，難以體現混合所有制改革的精髓，無法真正做到國有、民營資本的優勢互補。而且，國有資本主導混合所有制企業的色彩較為濃厚，在促進各類資本融合發展方面，創新不夠、突破仍不夠大。究其根源，體制機制上的羈絆是最為關鍵的因素

近年來，中央和地方國有企業都結合各自實際，在推進混合所有制改革、完善混合所有制企業公司治理和激勵機制上，進行了一些有益的嘗試和積極的探索，并在部分領域取得顯著成效，積累了一些混合所有制改革的成功經驗。但總的看來，制約混合所有制改革的體制機制因素依然存在，推進國企混改需要在政策、體制和操作層面上協同發力，才能起到事半功倍的效果。

改革成效和新趨勢

中央企業混改的步伐略快于省屬國企。據統計，截至2016年底，中央企業集團及下屬企業混合所有制企業（含參股）占比達到了68.9%，上市公司的資產、營業收入和利潤總額在中央企業“總盤子”中的占比分別達到61.3%、62.8%和76.2%。省級國資委所出資企業及各級子企業（合并報表范圍內）混合所有制企業占比達到了47%。中央企業二級子企業混合所有制企業戶數占比達到了22.5%。在石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等行業和領域，選擇19家企業開展重點領域混合所有制改革試點，實現了向社會資本放開競爭性業務。越來越多的競爭性國企在混改中進一步調整股權比例，促進企業形成了有效制衡的法人治理結構。

實行員工持股，是混合所有制改革的重要推進方式之一。員工持股是一種有效的長期激勵，也是混合所有制的重要實現形式。通過員工持股，可以形成利益共享、風險共擔的機制，最大化員工的主人翁感及組織承諾，完善市場化的激勵約束機制。各地積極推動落實《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，加快試點工作，主要采取增資擴股、出資新設方式開展員工持股。如江西鹽業集團在推進混合所有制改革時，拿出6%的股份用于骨干員工持股，并且設計了“人在股在，人走股變”的退出機制，保證持續的激勵能力。某集團公司引入戰略投資者后，由戰略投資者向集團管理層及核心員工轉讓公司19%的股權，實現員工持股和股權激勵。也有企業由符合條件的持股員工發起新成立有限合伙制企業（持股平臺公司），由其代持股員工持有股權，既有利于解決管理層的“代理問題”，又增強了員工對公司的歸屬感與凝聚力。

完善公司治理與推進混合所有制改革同步進行，是提高混改績效的重要舉措。健全的法人治理結構是混合所有制改革取得成功的必要保障。從各地的混合所有制改革推進情況來看，實行混合所有制的企業都比較注重完善公司治理，通過建立規范的企業股東大會、董事會、經理層、監事會制度來保障公司的規范運行。在混合所有制改革企業中，已經成功上市或在新三板掛牌交易的企業都按照證券監管部門的監管要求，建立了較為完善的公司治理結構。一些國有企業改制后，或在引入戰略投資者后都建立了董事會、監事會等相關制度。有的企業還設立了混合所有制企業黨工委和紀工委，并成立了混合所有制企業管理服務中心，統籌負責混合所有制企業的黨建紀檢工作。也有企業通過探索吸納公開招聘的具有黨員身份的職業經理人進入公司黨委，強化黨委在企業中的領導核心地位。

實現市場化選人用人，是保障國有企業混合所有制改革成功與否的關鍵因素。推行職業經理人制度是混合所有制改革的一項重要內容。現實中，由于一部分國有企業領導干部和職工看重其行政級別和“體制內”身份，實現國有企業職工的身份轉換是混合所有制改革面臨的一大難題。在地方混合所有制改革工作推進過程中，有關部門注重通過加強宣傳和完善薪酬激勵，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道，成功實現了企業管理者的身份轉換，有效推動了市場化選人用人，為企業經營績效的改善奠定了基礎。如云南城投在集團層面制訂了經營層崗位轉換為職業經理人的改革方案，在省國資委的指導下完成身份轉換。某企業集團為推進管理層和核心職工持股，國有企業員工“全體起立”，成功實現了身份轉換，領導干部放棄行政級別，管理人員放棄鐵交椅，職工放棄鐵飯碗。身份轉換為員工持股掃清了政策障礙，也為公司市場化選人用人奠定了基礎。所有員工可以名正言順拿市場化薪酬、拿市場化待遇，有效激發了企業內部活力。在經濟下行壓力加大，建筑行業競爭加劇的環境下，各項經濟指標大幅增長，經營績效持續改善。

體制機制羈絆仍較強

雖然國有企業混合所有制改革取得了較大進展，但大多數混合所有制改革仍停留在股權多元化層面，難以體現混合所有制改革的精髓，無法真正做到國有、民營資本的優勢互補。而且，國有資本主導混合所有制企業的色彩較為濃厚，在促進各類資本融合發展方面，創新不夠、突破仍不夠大。究其根源，體制機制上的羈絆是最為關鍵的因素。

思想觀念不能適應混改加快推進的需要。一些地方、部門和企業對混合所有制改革的目的、意義和舉措的理解上存在誤區，認為混合所有制改革是通過股權多元化方式幫助國有企業“甩包袱”，精華資產或者擁有公共資源保障、收益率相對較高的“靚女”類或“蛋雞”類資產，不愿拿出來“混”。典型的如一些地方提出的國有企業混合所有制改革項目，部分是負債率較高甚至資不抵債的國有企業，對社會資本的吸引力明顯不高。此外，國有企業高層管理干部對改革的復雜性和艱巨性認識不足，存在“等靠要”思想和“推諉”甚至是“畏懼”改革的心理，或是擔心因國資流失風險而被“扣帽子”，寧愿甘于現狀“不犯錯誤”也不去當“出頭鳥”，這些都非常不利于國有企業混合所有制改革工作的推進。

民企受自身實力所限參與混改積極性有待提高。一方面，民營企業在與國有企業合作時，在股權、企業決策權等問題上往往處于弱勢，難以取得企業經營的主導權，影響了民營企業參與國有企業混合所有制改革的積極性；另一方面，民營企業與國有企業產生經濟糾紛時，合法權益往往得不到保障，這也是導致民營企業對混改參與積極性不高的原因之一。如某省工商聯針對會員企業的問卷調查結果顯示，“愿意參與國有企業改革的民營企業占52%，不愿意的占25%，存有顧慮的占23%”。不愿意和存有顧慮的原因，既包括國有企業優質資源很難與民營企業分享，賺錢行業和領域難以進入；也包括民營企業實力不足，缺乏資金，對混合所有制改革政策了解不夠等。

歷史遺留問題制約國企混改。國有企業辦社會職能和歷史遺留問題，是當前制約國有企業持續健康發展的突出問題。黨中央、國務院及有關部門先后出臺了一系列政策措施，支持國有企業分離辦社會職能。但由于地方事業單位編制等體制性問題，醫院、學校等企業辦社會職能的分離至今仍難以完成。職工身份置換也是一個老大難的問題。上世紀末國企困難時期職工大規模下崗分流過程中，部分地方采取了“買斷工齡”“身份置換”的做法，暫時性緩解了矛盾、推進了國企改制。但該做法也帶來不少后遺癥，成為橫亙在當前國企深化改革前面的重要歷史包袱。剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，不僅是使國有企業“輕裝上陣”，真正成為市場主體、公平參與市場競爭的必要前提，也是推進國有企業混合所有制改革的重要保障。

多措并舉，規范發展混合所有制經濟

把混合所有制經濟提升到我國基本經濟制度重要實現形式的高度，是經濟制度理論上的重要突破。然而，國有企業發展混合所有制經濟是一項“牽一發而動全身”的工作，如何從實踐層面采取切實可行的辦法，促進混合所有制經濟規范化、可持續發展，才是完善我國基本經濟制度更為重要的舉措。總的來看，必須在政策、體制和工作層面多管齊下，方能取得事半功倍的成效。

加強政策宣傳引導，促進改革落地生根。推進國有企業混合所有制改革，在發揮市場配置資源決定性作用的同時，要堅持政府引導和市場運作相結合，政府“有形的手”有效配合市場“無形的手”發揮作用。政府要細化配套政策，規范操作程序，加強監督管理，穩妥審慎地推進改革。在國有企業和地方層面加大政策解讀與試點成果和案例宣傳推廣，需要各項改革互動配套，不能單兵突進，要更加注重部門之間、地區之間的協調配合，打好“組合拳”，使各項改革措施協同發力。同時，要注重細化關鍵政策規定，促使各項改革舉措落地生根。適時對國有企業改革的關鍵政策進行細化，制定配套的實施細則，打通改革推進的“最后一公里”。

營造良好制度環境，破除體制機制羈絆。一是要完善國資管理體制，緩解國有企業混合所有制改革體制機制障礙。國有企業混合所有制改革后，國資委作為國有資產監管機構，要以監管模式的轉變提升國有資本的市場活力。有效破除政府干預企業經營決策的行為，最大幅度減少涉及企業的行政審批事項，使混合所有制企業去行政化，去部門利益化，讓混合所有制企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束的市場主體。二是要建立容錯糾錯機制，保護地方和企業改革積極性。隨著混合所有制改革實踐的發展，不可避免地會出現一些我們不太熟悉的新情況、新問題。正如李克強總理2016年3月5日在作政府工作報告時強調的，“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”我們要在依法治國原則下積極探索容錯糾錯機制，“鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”，讓干部在改革創業中“膽子大，步子穩”，切實保護好地方和部門推進混合所有制改革的積極性、主動性、創造性。三是堅持依法保護各類出資人的產權。經濟主體財產權的有效保障和實現是經濟社會持續健康發展的基礎。考慮到我國國有企業混合所有制改革中多元參與方的實際訴求，要健全以公平平等為核心原則的產權保護制度，加強對包括公有制經濟和非公經濟在內的各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護。加強對非公有制經濟產權的保護，清理修改不利于非公有制經濟產權保護的法律法規及政策，確保在混合所有制改革前后及其過程中，個人和非公有制企業法人財產權不受侵犯。

堅持依法合規操作，嚴守混改紅線底線。國有企業發展混合所有制經濟是一個系統工程，要按照黨中央、國務院的總體部署，加強各方面的協調配合，細化工作任務，落實工作責任，確保各項改革任務有序推進、取得實效。發展混合所有制經濟必須以保護產權為基本導向，切實做到維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，以調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。也要警惕少數腐敗分子假借改革形成新的利益輸送，在資產評估、價格確定、交易透明和資金到位等關鍵環節從嚴把關，確保國有資產不流失，員工隊伍基本穩定。

可以預見，未來隨著國有企業混合所有制改革相關政策舉措的全面貫徹落實，我國社會主義市場經濟體制和產權保護制度將會更為健全，我國的基本經濟制度亦將逐步趨于完善，國有資本、集體資本、非公有資本等融合發展的混合所有制經濟將會邁上更為寬闊的舞臺，為增進國民福祉做出更大的貢獻。

作者供職于中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所