我國農村集體土地征收中的"公共利益"

馮楷

摘 要：在各國的行政征收領域，"公共利益"都是構成征收前提的核心要素，我國也不例外，這在我國《憲法》和其他法律規定中早有體現。然而隨著城市化進程的加快，為了經濟發展的需要，對其范圍的嚴格限制似乎并不符合經濟快速發展的要求，基于此，導致我國集體土地征收過程中行政征收權的濫用。本文試圖從集體土地產生的歷史背景、現行法律規定、財稅體制等原因對我國集體土地征收中的"公共利益"被泛化的根源進行分析，并針對原因找到解決的途徑。

關鍵詞：集體土地 征收 公共利益

我國《憲法》10條和第13條中都對我國土地和私有財產的征收作了根本性規定，從憲法以及其他土地征收的相關法律規定來看，很明顯，對于土地以及其他私有財產的征收或征用，都要在滿足“公共利益”要求的基礎上進行。但在實踐中，“政府利益”、“部門利益”、“商業利益”在很大程度上已經替代了“公共利益”作為土地征收的目的。

一、集體土地征收中“公共利益”被濫用的根源

1、我國集體土地所有權產生的歷史背景和社會功能定位是“公共利益”被無限擴張的歷史原因。政府進行土地征收，從而達到分配社會資源的目的，“集體所有權”介于“國家所有”和“個人所有”之間的一種所有權在其產生之初亦是如此。上個世紀30年代的土地改革，將原本屬于私有財產的土地變為集體財產，這在當時那個特殊的歷史時期無疑是符合大多數人的利益的，對當時的社會穩定產生了積極效果。但從另一個方面來講，這樣的集體土地所有權產生于政治運動中，那么政治運動也可以改變再次改變其所有權的歸屬[1]。通過政府行政權力的強制對土地資源進行重新分配，由此而產生的弊端便是土地所有權被牢牢的束縛在國家行政權上，也就是說現在所謂的集體所有權是國家行政權對農村土地以及農村經濟進行控制的手段。因此，集體土地所有權與國家所有權在性質上并不一致，集體土地所有權不是真正意義上的所有權，或者僅是一個低等級的所有權[2]。集體所有并不等同于集體成員的共同或按份共有，由于集體化經濟從一開始就不是農村社區內農戶之間基于私人產權的合作關系，即不是在權屬明晰的基礎上形成的共同共有，因此就決定了集體所有制度不是一種法律制度設計[3]。所以，從制度設計的初始目的來看，“集體所有權”的制度設計并不是基于對社會公共利益的考量，而是更多的顯露出立法者的政治意圖。

2、相關法律制度的不完善和相互沖突。至今為止我國并沒有制定統一的土地征收的法律，土地征收的相關規定要么是缺乏可操作性，要么法律位階太低，使其很難在實踐中發揮應有的作用，久而久之就逐漸被架空。其次，現有法律規定的內在沖突也是一個不可忽略的問題，比如，在《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第1條第4款中都規定，政府進行土地征收必須是出于公益目的，同時“任何單位和個人”均可依據《土地管理法》第42條的規定“依法”申請使用國有土地。這樣一來法律規定相互之間的沖突就很明顯了，《土地管理法》中的“任何單位和個人”有土地使用申請的資格，然而這樣的“申請”的目的顯然并不總是符合公共利益的，這就使得在實踐中必須做出或否定任何單位和個人的土地使用申請權，或對“公共利益”的外延進行無限擴張的兩難的抉擇。

3、現行財稅體制下政府對經濟利益的過度追求。自從上世紀90年代我國實行分稅制的財稅政策之后，各級地方政府就不僅僅是行政主體，更是一個經濟主體，發展地方經濟成了各級政府的頭等大事。各級政府作為國家行政機關并不像其他商業主體一樣從事純粹的營利性商業活動，土地就成了最有價值的資源，各級政府便“以地生財”，以城市建設為名，低價征收，而后再進行高價轉讓。當征地賣地追求經濟利益成為政府行為的主要動力，土地征收的“公共利益”就越來越被淡化，最終成了經濟利益的代名詞。

4、土地市場被政府壟斷。我國的社會主義性質就決定了土地不可能私有化，所以“國家”和“集體”就當然的成為了土地的所有者。集體土地所有權實際上只是名義上的所有權，真意義上的土地所有者就只有國家。在這樣的前提下，土地一級市場作為土地使用權出讓的第一市場，進一步說就是政府通過行政征收的方式將土地性質轉變為“國有”之后再出讓給具體的土地使用人的所形成的市場。從土地無償使用變為有償使用，以各級政府為主導的土地使用權市場逐步確立，同時出于對基本耕地保護的需要，農村集體組織并不是土合格的土地出讓主體，所以，政府在土地出讓的市場就處于壟斷的地位。作為稀缺資源的土地資源進入市場交易的唯一途徑就是通過政府的征收行為再進行轉讓，而這樣的轉讓又是與各級政府的財政收入直接掛鉤的，征收行為的任意性使得原本應該被嚴格限制的“公共利益”的范圍被逐漸擴大。

二、集體土地征收中“公共利益”無限擴張的解決途徑

1、以其他國家或地區的土地征收的相關立法為參考，完善我國集體土地征收的法律依據。在土地征收方面，概括式、列舉式、概括式兼列舉式是目前最廣泛被承認的“公共利益”界定方法，各有優劣。考慮到在我國，土地征收制度的不完善，對作為其核心“公共利益”更是做了模糊化處理，筆者建議在立法中綜合各國相關立法的優點，可以將概括、列舉與排除的方式均應用到對“公共利益”的界定中，盡量規范、完整地對其進行界定。

2、提高現有土地的利用率。2004年國家有關部門統計數據顯示，全國未利用土地達到395萬余畝，占城市建設用地總量的7.8%，其中閑置土地107萬余畝，空閑土地84.3萬余畝，批而未供的土地203萬余畝[4]。另一項調查研究表明，在全國城市用地中，有約40%的土地利用效率很低[5]。充分利用現有土地，最大程度上減少新增土地的征收，實現土地利用率的最大化，從而達到緩解因城市擴張而造成的城市建設用地的壓力的目的。

3、通過優化征地補償制度限制行政征收權。不論在世界上的任何一個國家，國家通過征收權的行使獲得土地，其本質上都被認為是對公民私有財產的侵害，所以，“有征收就有補償”已經成了一種慣例。征地補償制度的存在，一方面使受到公權力侵害的私有財產在最大程度上得到補償使其恢復到原有的狀態；另一方面，國家行政征收權在一定程度上也被很好的限制了，因為，征地補償是土地所有者或使用者唯一可以爭取的最后保障自己權利的可能的方式 [6]。

結論

我國集體土地征收中“公共利益”外延不斷擴張既有其歷史根源也有現行制度上的原因，作為征收主體的各級政府的作為更是主要因素。在經濟發展與私有財產權的保障的矛盾之前，想要解決這樣一個問題，就必須以問題為導向，在準確界定“公共利益”概念和范圍的基礎上規范土地市場并建立合理的征收補償制度。

參考文獻：

[1]周其仁. 產權與制度變遷[M]. 北京：社會科學文獻出版社， 2002. 8-9

[2]徐鳳真. 集體土地征收中“公共利益”被泛化的根源與化解路徑探析[J]. 齊魯學刊， 2010， （4）： 100-105

[3]高富平. 物權法原論.中[M]. 北京：中國法制出版社， 2001. 675

[4]夏珺. 國土資源部表示要大力推進節約集約用地[N]. 人民日報， 2007-07-13

[5]劉祥元. 論政府職能與集約用地[A]. 李明啟. 加強宏觀調控，依法用好土地——2005年山東土地學會學術年會論文集[C]. 北京：中國檔案出版社. 2006

[6]沈開舉. 征收、征用與補償[M]. 北京：法律出版社， 2006. 3

馮 楷 專業：法律史，研究方向：中國法律史