對高校制度建設(shè)的現(xiàn)狀與分析

朱澤平+馮棟磊

摘 要：培育高素質(zhì)大學(xué)生離不開高校的良好教育制度，高校教育由高校制度建設(shè)形成。本文闡述了高校制度建設(shè)的概念，對高校制度建設(shè)存在不足與分析。

關(guān)鍵詞：制度建設(shè) 規(guī)章制度

一.高校制度建設(shè)的概念

由德國和澳大利亞的兩位德裔學(xué)者柯武剛和史漫飛合著的《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會秩序與公共政策》一書中認(rèn)為：制度是由人制定的規(guī)則，它們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會主義行為。國內(nèi)外學(xué)者對制度一般有以下見解，“制度是具有約束力的規(guī)范”，“是將各項(xiàng)工作及對各類人員的要求加以系統(tǒng)化、條理化，規(guī)定為必須遵守的具體條文”，“是組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障”，“是組織秩序的一種表現(xiàn)形式”。制度建設(shè)大到國家小到家庭，國家治理現(xiàn)代化，需要將制度建設(shè)擺在國家治理體系中的突出位置。所以制度建設(shè)是重中之重。“現(xiàn)代組織要生存和運(yùn)作，就必須有制度化安排，是制度化的安排使各種行為變得規(guī)范和穩(wěn)定。所以在高校的建立和發(fā)展中制度建設(shè)同樣起到了著中地位。高校制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，不僅包括從制度起草前的調(diào)研、立項(xiàng)工作，到制度的起草、修改、通過和發(fā)布，還應(yīng)包括制度的執(zhí)行、落實(shí)和督察工作。所以我們認(rèn)為高校制度建設(shè)是指高等學(xué)校在不違背國家規(guī)定下，學(xué)校根據(jù)自身特色和實(shí)際情況按一定的程序，起草、討論、通過、發(fā)布制度并組織實(shí)施與執(zhí)行的過程。

二、高校規(guī)章制度建設(shè)存在的不足與分析

隨著我國法治進(jìn)程加快高校學(xué)生權(quán)利意識增強(qiáng)狀告母校的案件也逐年上升引起社會廣泛關(guān)注和激烈討論。在這一系列案件中大多以高校敗訴告終法院判決高校敗訴的主要理由則是高校內(nèi)部規(guī)定與法律法規(guī)相抵觸從而暴露出現(xiàn)行高校管理規(guī)范中的諸多問題。鑒于此筆者認(rèn)為只有規(guī)范和完善高校管理規(guī)章制度實(shí)現(xiàn)高校校規(guī)法治化才能減少高校與其成員之間的法律糾紛才能更好地推進(jìn)依法治校。

2.1規(guī)章制度制定程序不規(guī)范管理不到位

規(guī)章制度制定程序不規(guī)范是影響規(guī)章制度質(zhì)量提高的瓶頸。目前許多高校制定規(guī)章制度時一般是職能部門認(rèn)為工作需要了就提出并組織人員起草相應(yīng)的規(guī)章制度在一定范圍內(nèi)討論和征求意見并修改經(jīng)主管學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)同意或有關(guān)會議審議后由該職能部門頒布實(shí)施。這樣的程序在幾個主要環(huán)節(jié)上存在明顯問題。一是沒有立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)對擬制定的規(guī)章制度缺乏必要性和可行性的審查；二是對草案內(nèi)容的審查機(jī)制不健全使得草案帶病接受最終的審議；三是征求意見工作由于沒有法規(guī)部門或人員的參與往往征求意見的過程和對意見的處理上受到起草部門意愿的影響有時難以起到真正的效果。四是沒有嚴(yán)肅正規(guī)的頒布實(shí)施環(huán)節(jié)由學(xué)校為主體制定的規(guī)章制度簡單由職能部門發(fā)文頒布實(shí)施；五是沒有實(shí)施后的審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)。所以按照這樣的程序來制定規(guī)章制度就顯得十分的隨意規(guī)章制度的質(zhì)量也難以保證。制定規(guī)章制度十分重要但如果在實(shí)施過程中疏于管理規(guī)章制度不僅難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用有時甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面作用。比如該修訂的時候不進(jìn)行修訂或是該整合的時候不進(jìn)行整合；規(guī)章制度已不執(zhí)行但遲遲不正式廢止；甚至有的規(guī)章制度從一開始就沒有很好地執(zhí)行過形同虛設(shè)；多年不進(jìn)行規(guī)章制度的匯編工作搞不清全校到底有多少規(guī)章制度查閱和使用也十分困難；等等。以上問題會造成學(xué)校規(guī)章制度混亂喪失權(quán)威性執(zhí)行中有困難或矛盾降低管理的效率和水平。

2.2規(guī)章制度的體系不完善

在國家社會、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)中發(fā)揮越來越的作用高校的教學(xué)、科研和社會服務(wù)等職能的內(nèi)涵和范圍不斷擴(kuò)充各類機(jī)構(gòu)不斷增加需要處理的新情況、新問題層出不窮但在實(shí)際工作中由于相應(yīng)的規(guī)章制度建設(shè)沒有能夠及時跟上所以造成許多高校規(guī)章制度體系的不完善。一是缺少一些重要的宏觀的規(guī)章制度。比如學(xué)校的章程、議事規(guī)則對各領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會、職能部門職責(zé)的規(guī)定學(xué)校各方面工作的指導(dǎo)性文件等。二是對一些原則性的規(guī)定沒有制定出具體的實(shí)施細(xì)則或辦法使得這些規(guī)定無法真正落實(shí)。三是缺少工作指南性質(zhì)的文件許多具體的工作該怎么做沒有文字表述一直以來是老人傳新人。而且對于新矛盾、新問題的處理很多停留在作為個案處理的層面上沒有很好地歸納總結(jié)將其上升為一種規(guī)定或制度。規(guī)章制度體系不完善的另一種表現(xiàn)是重復(fù)或交叉制定規(guī)章制度屬于補(bǔ)充規(guī)定性質(zhì)的規(guī)章制度太多。

2.3存在合法性或合理性問題

高校規(guī)章制度除了存在與國家法律法規(guī)不一致的情況外在其合法性和合理性方面存在以下問題。首先是制定文件的主體混亂問題。高校管理涉及的工作方方面面但對于哪些規(guī)章制度必須由學(xué)校制定哪些授權(quán)由職能部門制定這個重要問題許多高校沒有明確的規(guī)定造成規(guī)章制度的制定主體混亂。例如某高校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定是由教務(wù)處制定的缺乏權(quán)威性。甚至有職能部門修改學(xué)校制定的規(guī)章制度的情況。如某高校關(guān)于攻讀博士學(xué)位研究生培養(yǎng)工作的規(guī)定制定時是經(jīng)過校長工作會議通過的但后來多次被研究生院修訂。二是內(nèi)容不一致或沖突問題。在多數(shù)高校的規(guī)章制度中或多或少存在規(guī)章制度內(nèi)容不一致或沖突的問題。一種情況是不同職能部門制定的文件之間內(nèi)容不一致或沖突另一種情況是同一職能部門先后制定的文件之間內(nèi)容不一致或沖突。由此可見在制定和實(shí)施規(guī)章制度的時候必須考慮遵循正當(dāng)程序否則即使事實(shí)清楚證據(jù)確鑿但學(xué)校的管理行為或決定卻不合法。三是規(guī)章制度實(shí)施日期問題。一個規(guī)章制度的實(shí)施日期是規(guī)章制度不可缺失的重要組成部分高校規(guī)章制度作學(xué)校日常管理工作的基本依據(jù)其實(shí)施日期應(yīng)當(dāng)有明確的記載尤其是涉及到學(xué)籍、獎懲、人事、福利等方面的事情時顯得尤為重要。

現(xiàn)代大學(xué)擔(dān)負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新的崇高使命。高等教育在不斷發(fā)展過程中已經(jīng)逐漸走向大眾，學(xué)校在教書育人的同時，辦學(xué)模式也向著多樣化和靈活性方向發(fā)展，完善制度是高校發(fā)展的基本保障。

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