芻議香港反洗錢監(jiān)管框架與機制

周柳明

摘 要：香港作為國際著名的金融中心，已建立了比較完善的預防和打擊洗錢、恐怖融資活動的法律體系與組織架構(gòu)，通過立法、司法、行政監(jiān)管、行業(yè)自律等方式，較好貫徹執(zhí)行了金融行動特別工作組"40+9項"反洗錢及反恐怖融資建議，是國際公認的反洗錢先進地區(qū)。本文總結(jié)了香港反洗錢監(jiān)管的成功經(jīng)驗，分析我國內(nèi)地監(jiān)管存在的不足之處，并對進一步完善我國內(nèi)地反洗錢工作提出了幾點建議。

關鍵詞：香港 反洗錢 監(jiān)管

一、香港反洗錢監(jiān)管體系概述

香港是世界主要的金融中心之一，金融業(yè)高度發(fā)達，資本自由流動，完善的金融監(jiān)管體系和高素質(zhì)的金融專業(yè)人才保證了反洗錢監(jiān)管的有效性。數(shù)十年來，香港始終關注黑錢清洗、反恐籌資的多元化監(jiān)管，在政策及策略、法律體系及組織架構(gòu)、執(zhí)法及情報交流方面構(gòu)建了較為完善的配套管理機制，并積極開展國際、地區(qū)及區(qū)域?qū)用娴姆聪村X合作，監(jiān)管理念緊貼全球發(fā)展趨勢，較好契合了反洗錢金融行動特別工作組（簡稱“FATF”）標準。

（一）香港反洗錢法律體系

香港現(xiàn)行反洗錢法律規(guī)制框架主要包含兩個維度：

1.基本法律制度。主要涉及：

（1）1989年發(fā)布的《販毒（追討利益）條例》（第405章），重點打擊清洗黑錢，以及追查、凍結(jié)和沒收販毒收益，同時還將有關洗錢活動入刑；

（2）1994年《有組織及嚴重罪行條例》（第455章）則奠定了香港法域內(nèi)反洗錢的制度基礎；

（3）2002年發(fā)布的《販毒及有組織罪行（修訂）條例》在前述規(guī)定的基礎上進一步強化有關要求；

（4）2002年發(fā)布的《聯(lián)合國（反恐怖主義措施）條例》（第575章）旨在全面落實聯(lián)合國安理會1373號決議以及FATF特別建議，后續(xù)還經(jīng)幾番修訂，并有2004年版本、2012年版本。

（5）2003年香港《刑事事宜相互法律協(xié)助條例》（第525章）中則授權了有關法律協(xié)助的實行，并按要求移交涉案人員。

（6）2011年發(fā)布的《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集（金融機構(gòu)）條例》中則強化了有關程序要求，包括盡職調(diào)查、記錄保存，并加大有關違規(guī)處罰力度。

上述法律文件奠定了香港反洗錢的核心制度框架，而完備的監(jiān)管制度也是香港打造國際金融中心的重要課題。

2.反洗錢監(jiān)管指引。以金融監(jiān)管部門為主要主體，先后發(fā)布的有關文件包括：

（1）香港金融管理局發(fā)布的《銀行業(yè)條例》（第155章）和《防止清洗黑錢指引》及其補充文件，涉及建立反洗錢活動的基本政策和程序；查證業(yè)務申請人的身份；保存開戶及交易記錄；識別及舉報可疑交易；職員教育及訓練等，明確銀行業(yè)打擊反洗錢和恐怖融資的行業(yè)指引。

（2）證券及期貨監(jiān)察委員會發(fā)布的《證券業(yè)及期貨條例》和《防止洗黑錢及恐怖分子籌資活動的指引》，有效指導證券及期貨領域的金融機構(gòu)開展反洗錢工作。

（3）保險業(yè)監(jiān)理處則制定了《保險公司條例》（第41章）和《防止洗黑錢及恐怖分子指引》，填補了保險領域的監(jiān)管空白。

（二）香港反洗錢組織架構(gòu)

1、主管部門。香港財政司財經(jīng)事務及庫務局是香港反洗錢主管部門，涉打擊清洗黑錢及反恐融資中央統(tǒng)籌委員會秘書處，主要職責包括制定反洗錢和反恐怖融資的整體政策，構(gòu)建制度框架，統(tǒng)籌域內(nèi)的反洗錢及反恐融資的政策及措施。同時根據(jù)國際標準制訂行業(yè)反洗錢活動指引，避免金融體系涉入清洗黑錢及反恐融資，并積極督促金融機構(gòu)報告可疑交易活動。

2、協(xié)作機制。除了主管部門外，律政司、警務處、海關、廉政公署和金融監(jiān)管部門（如香港金融管理局、證券及期貨事務監(jiān)察委員會、保險業(yè)監(jiān)理處等）也是各自領域行使反洗錢職責的有權主體，肩負反洗錢工作的重要一環(huán)。

此外，為了加強偵查、預防及制止嚴重金融罪行及洗黑錢活動的能力，警務處聯(lián)同香港金融管理局、香港銀行公會及多家銀行建立合作機制，于2017年5月26日實施一項為期12個月的“反詐騙及洗黑錢情報工作組”的先導計劃。

3、情報組織。香港警務處負責反洗錢情報和執(zhí)法，并于1989年聯(lián)合香港海關成立作為反洗錢情報中心的“聯(lián)合財富情報組” （簡稱JFIU ），內(nèi)設于香港警務處。該情報組的主要職責包括收集及分析可疑交易報告；向調(diào)查執(zhí)法機構(gòu)提供情報；保存電子資料庫；反洗錢輿情及舉報處理；反洗錢案例研究；舉辦防止洗錢講座及提供培訓等。

但涉及調(diào)查可疑交易，可疑交易的調(diào)查部分則由香港警務處毒品調(diào)查科、有組織罪案及三合會調(diào)查科、香港海關毒品調(diào)查局另行執(zhí)行。

（三） 客戶身份識別機制

香港金融監(jiān)管部門要求金融機構(gòu)建立并落實有效的“認識你的客戶”程序，并制定有關監(jiān)管文件。香港金融管理局在《防止清洗黑錢活動指引》的《補充文件》中明確要求風險為本，銀行業(yè)查證客戶身份的具體實務指引。尤其對政界及其有關人士、不合作或其他高風險國家及地區(qū)以及打擊恐怖分子籌資活動的管控措施另有細化要求。

香港金融機構(gòu)自下而上的相應也十分重視“認識你的客戶”。多數(shù)銀行均建立了比較完善的KYC措施，具體包括：一是明確了三高標準，即高風險地域、高風險行業(yè)以及高風險產(chǎn)品；二是開發(fā)查詢客戶身份程序；三是完善審批程序，根據(jù)客戶風險程度大小匹配對應的風控要求，提高審批層次。

（四）可疑交易報告機制及其成果

1、可疑交易的報告要求與方式

香港可疑交易報告主要以主觀判斷為主，賦予機構(gòu)和個人自由裁量及主動審查的權責，若其懷疑有清洗黑錢交易即有責任立即報告。根據(jù)《有組織及嚴重罪行條例》第25A條規(guī)定，未盡披露、舉報的，將有可能面臨最高罰款五萬元及監(jiān)禁3個月的刑罰，且該范圍擴大到知道或懷疑。

另須特別注意的是，香港并未設有大額交易報告制度，也即交易數(shù)額未被列入報告的必有事項。endprint

在舉報方式和途徑上，舉報人可以通過聯(lián)合財富情報組的可疑交易報告管理系統(tǒng)網(wǎng)上舉報可疑交易，也可以通過信件、電話以及電子郵件方式向聯(lián)合財富情報組舉報。內(nèi)容涉及客戶背景、交易類別、交易詳情和交易可疑的原因。

聯(lián)合財富情報組收到舉報后進行初步分析，并向報告機構(gòu)（金融機構(gòu)或指定非金融機構(gòu)）逐筆回信確認。

2、可疑交易的識別

“SAFE”是JFIU推行的可疑交易識別方法，具體涉及四步：第一，Screen（審查），初步評審交易是否可疑，比如重點特別關注包括交易缺乏邏輯支撐、語焉不詳?shù)目蛻?、與高敏感國家、犯罪分子或恐怖分子有關的特殊人員、包括匯款代理人或用賭場支票繳付在內(nèi)的異?？铐椀仍趦?nèi)的情形，并相應預警；第二，Ask（提問），向客戶誘導性提問并關注其是否存在異常反映，例如交易原因、款項的來源與流向、最終收款人等；第三，F(xiàn)ind（翻查），主要體現(xiàn)在對客戶記錄的翻查，以掌握過去交易的活躍程度和交易類別；第四，Evaluate（評估），綜合評估所掌握的資料，并做出是否涉可疑交易判斷。如果確定交易可疑，則及時填寫可疑交易報告。

3、可疑交易報告的成果

繼2012年《打擊洗錢繼恐怖分子資金籌集（金融機構(gòu)）條例》實施以來，JFIU收到的可疑交易報告一直呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢。而伴隨尤其是金融機構(gòu)和指定的非金融企業(yè)及行業(yè)反洗錢防控的不斷加強，尤其對懷疑清洗黑錢或恐怖分子籌資活動方面的理念不斷深入，相應的管理措施亦更趨完善嚴謹。

過去五年，逾90%可疑交易報告由金融機構(gòu)提交，來自制定的非金融企業(yè)及行業(yè)的可疑交易報告約占3%，其他行業(yè)約8%。其中，銀行業(yè)以其涉金額的體量以及交易頻次的行業(yè)特點，成為金融機構(gòu)最主要的舉報者，其可疑交易報告數(shù)量占總數(shù)的80%多。

香港自1989年的《販毒（追討得益）條例》和1995年的《有組織及嚴重罪行條例》先后通過以來，截至2017年7月31日，最近六年里被裁定洗黑錢罪名成立的總?cè)藬?shù)為717人，因洗錢活動件被限制的財產(chǎn)總值26.99億港元，已討回并上繳政府的金額達9.44億港元。

二、我國內(nèi)地反洗錢監(jiān)管體系的缺陷

（一）特定領域反洗錢有關規(guī)制的缺失

我國一直未有出臺針對特定非金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管管理的具體辦法，造成《反洗錢法》第三十五條成為一款空文。而《反洗錢法》這部十年前制定的法律，也越來越難以適應我國反洗錢工作的深入開展及國際反洗錢標準的不斷完善步伐，尤其因部分條款滯后所引發(fā)的問題愈發(fā)突出，

FATF于2002年和2012年先后發(fā)布了“反洗錢40項建議和反恐怖融資9項建議”和“新40項建議”，均將打擊洗錢和恐怖活動融資的覆蓋范圍擴大至房地產(chǎn)經(jīng)銷商和中介、貴金屬和寶石經(jīng)銷商、律師、公證員以及獨立法律專業(yè)人士和會計師。同時還要求針對前述行業(yè)及其從業(yè)者擴展和延伸實施客戶盡職調(diào)查、客戶資料和交易記錄保存、大額和可疑交易報告的反洗錢和反恐怖融資措施。但中國自2006年加入FATF以來，先后出臺了《反洗錢法》和針對金融機構(gòu)的一系列反洗錢規(guī)定，但針對特定非金融機構(gòu)的反洗錢規(guī)范仍然缺失，尤其在涉反洗錢和反恐怖融資方面，制度障礙也進一步影響了反洗錢監(jiān)管效率。

（二）現(xiàn)行反洗錢處罰力度及措施有效性欠缺

隨著香港和國際反洗錢實務工作不斷推進，標準不斷升級，對反恐融資、反洗錢的監(jiān)管也隨之加強，相關處罰也日趨嚴厲。具體表現(xiàn)在有多家海外分支機構(gòu)的商業(yè)銀行陸續(xù)被處罰，金額最高可達幾十億美元，甚至還會進一步上升到刑事訴訟。而美國、英國、德國或韓國等監(jiān)管主體亦均對中資銀行海外分行加大了監(jiān)管力度，不斷抬升反洗錢合規(guī)要求。其中，農(nóng)行紐約分行反洗錢處罰案件引發(fā)了極大的社會關注，中行米蘭分行則是首次有銀行員工因洗錢罪入刑。

而反觀我國，目前內(nèi)地的反洗錢處罰力度，較其他國家和地區(qū)的監(jiān)管部門遠遠不足，單從處罰金額來看，完全不具有可比性。反洗錢行政處罰措施上僅將罰款作為主要措施，且處罰金額相較于境外的動輒大額罰單相比整體偏低，威懾作用有限，監(jiān)管成效較差。

（三）反洗錢行政主管部門權限受限

目前適用的反洗錢調(diào)查權只賦予人民銀行及其省一級分支機構(gòu)、48小時臨時凍結(jié)權需要人民銀行負責人批準的規(guī)定操作性不強，并且現(xiàn)實中往往由公安、法院等執(zhí)法機構(gòu)進行偵查和凍結(jié)，這導致實際操作流程較長，執(zhí)行機構(gòu)及涉及人員較多，一是容易造成重要信息泄密，二是時效性差，同時也可能導致執(zhí)行效果不佳等。

考慮到洗錢或恐怖融資犯罪的嚴重性以及預防、打擊洗錢活動的緊迫性，內(nèi)地應借鑒香港地區(qū)經(jīng)驗，可以考慮進一步完善《反洗錢法》，賦予反洗錢行政主管部門部分司法權，并改進反洗錢調(diào)查、協(xié)查制度和臨時凍結(jié)制度，體現(xiàn)靈活與協(xié)調(diào)，以更好的提高工作效率。

三、相關建議

（一）進一步完善反洗錢反恐怖融資監(jiān)管體系。為豐富我國反洗錢反恐怖融資監(jiān)管體系的維度，更全面地實現(xiàn)金融行業(yè)的合規(guī)性和有效性，建議我國參照香港及國際通行標準，明確要求特定非金融機構(gòu)建立反洗錢和反恐怖融資內(nèi)控制度、客戶身份盡職調(diào)查、客戶資料和交易資料保存、大額和可疑交易報告等反洗錢和反恐怖融資義務，并相應規(guī)定其法律責任，確定其有關管理措施，并督促特定非金融機構(gòu)積極履行反洗錢和反恐怖融資職責。

（二）深化反洗錢監(jiān)管處罰，豐富處罰措施。改善目前我國《反洗錢法》僅將罰款作為行政處罰措施、處罰措施單一的局面，強化尤其內(nèi)控措施方面的處罰力度，建議參考香港的處罰制度，一方面加大處罰金額，另一方面增設警告、給予通報批評等行政處罰措施。

（三）試水獨立的反洗錢審計體系。獨立審計相對于金融機構(gòu)或企業(yè)內(nèi)部審計而言具有獨立性、專業(yè)性等優(yōu)勢，更好的貫徹“風險為本”的監(jiān)管理念，其審計結(jié)果對監(jiān)管部門更具有參考價值。該制度在香港亦是實行已久。我國內(nèi)地可考慮逐步建立獨立的反洗錢審計體系，自主獨立審計與監(jiān)管獨立審計有機結(jié)合。

（四）逐步完善可疑交易報告和反饋機制。香港的可疑交易報告和反饋機制較為完整和嚴謹，支持多渠道舉報或報告可疑交易，并在收到舉報后及時開展分析予以確認，金融機構(gòu)據(jù)此決定后續(xù)措施。基于我國內(nèi)地的可疑交易報告質(zhì)量不高，尚未建立逐份報告反饋的機制。隨著新3號令的實施落地，金融機構(gòu)的可疑交易報告質(zhì)量將逐步提升，我國監(jiān)管層面也應逐步建立和完善可疑交易報告的反饋機制，指導和激勵金融機構(gòu)更好地履行反洗錢可疑交易報告機制。

參考文獻：

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