抓住關鍵少數：全面從嚴治黨的主抓手

杜楠

摘要：黨的十八屆六中全會審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，明確了新時期全面從嚴治黨的對象和任務，進一步指出抓住關鍵少數的重要性。從嚴治黨關鍵在從嚴治吏，“吏”作為從嚴治黨的關鍵少數，蘊含著豐富的內涵，既有組織層面的，也有個人層面的。組織層面主要是指黨委（黨組）、紀委，個人層面主要是指黨政領導干部。各級黨委（黨組）、紀委以及各部門領導干部在社會主義建設中起著至關重要的作用，全面從嚴治黨就要抓好各級黨委（黨組）、紀委和各部門領導干部，加強思想建設，完善體制機制，在黨內形成良好政治生態。

關鍵詞：準則條例；全面從嚴治黨；關鍵少數

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）04-0038-05

中國共產黨作為擁有八千多萬黨員的世界第一大執政黨，黨的建設與發展關系到中國未來的發展方向。新時期，我們黨面臨執政、改革開放、市場經濟、內外環境方面的考驗，精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗成為黨執政的最大威脅。2015年2月2日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上強調，全面依法治國要抓好領導干部這個“關鍵少數”。2016年10月習近平總書記在黨的十八屆六中全會上進一步強調，各級領導機關和領導干部尤其是高級干部是新形勢下加強和規范黨內政治生活的重點。全面從嚴管好領導干部這個“關鍵少數”，既要從思想上嚴格起來，又要從制度上嚴格起來，從而在黨內形成良好的政治生態。

一、難點與癥結：實踐中的全面從嚴治黨

2012年11月黨的十八大以來，世情、國情、黨情不斷變化，經濟全球化向深入發展、對外交往更加頻繁、對外開放不斷擴大，各種思想文化的交流交融交鋒更加突顯，意識形態領域的斗爭更是錯綜復雜。領導干部中存在的信仰缺失、黨性弱化、是非觀念淡薄、原則性不強等問題愈發突出；一些黨政機關的“四風”積弊和消極腐敗，污染了我國的政治生態。長此以往，這些問題必然導致制度松弛，影響我們黨的執政根基。在全面從嚴治黨的關鍵時期，以問題為導向，全面從嚴治黨的難點與癥結主要體現在以下幾個方面：

（一）解精神懈怠之危

世界上一些長期執政的大黨、老黨因精神懈怠而喪失執政地位的教訓是深刻的。在黨內，隨著執政時間的延長和執政績效的突顯，精神懈怠和驕傲自滿的情緒逐漸在黨內蔓延開來。一些領導干部想當然地認為，我們黨的執政根基十分穩固，精神懈怠不會危害黨和國家的建設和發展。實際上，這樣的認識是相當錯誤的。早在新中國成立前夕，毛澤東就在西柏坡針對黨內可能會出現的驕傲自滿和精神懈怠問題，提出了“兩個務必”的方針，提醒全黨同志警惕精神懈怠帶來的嚴重后果。近年來，懶政、怠政以及腐敗滋生反映出一些黨政機關和領導干部中存在著理想信念不堅定和精神懈怠問題。2013年7月習近平總書記在西柏坡再次強調“兩個務必”。在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上，習近平總書記強調：“全黨同志必須在思想上真正明確，黨的執政地位和領導地位并不是自然而然就能長期保持下去的，不管黨、不抓黨就有可能出問題甚至出大問題，結果不只是黨的事業不能成功，還有亡黨亡國的危險。”[1]可見，清醒地認識理想信念不堅定和精神懈怠帶來的危害，對落實全面從嚴治黨具有重大的現實意義。

此外，“一手輕一手重”的思想障礙也在黨內長期存在。改革開放以來，我們始終堅持“以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”的基本路線，不斷提高綜合國力和人民生活水平。但也必須看到，在取得舉世矚目巨大成就的同時，在不少領導機關和領導干部中形成了重發展輕黨建的錯誤思想觀念。有些人認為，黨建務虛而經濟務實，一個地方的經濟發展起來就代表了個人政績，因此，就出現了地方領導當行政首長埋頭抓經濟，當了書記后還是埋頭抓經濟的現象。還有一些人認為，全面從嚴治黨面臨多重困境，過嚴會影響工作活力，束縛人的手腳，影響工作效率。事實上，從嚴治黨與經濟建設，黨的建設與中心工作不是對立矛盾的關系，而是統一不可偏廢的關系，任何把從嚴治黨同發展社會主義市場經濟、同改革開放對立起來的觀念都是錯誤的。黨的十八大以來，國際國內形勢出現了許多新情況、新問題、新特點，這些都對我們全面從嚴治黨提出了新的要求。只有全面從嚴治黨，我們才能穩固執政根基，黨的事業才能更好發展，國家才能繁榮穩定，人民才能幸福安康。因此，全面從嚴管黨治黨首要任務就是破除思想障礙。

（二）抑消極腐敗蔓延

作為一個執政黨，往往會出現長期執政條件下的消極腐化問題。歷史告訴我們，腐敗現象對現代國家的執政黨傷害最大。作為一個以謀求最廣大人民利益為目的的執政黨，中國共產黨本身并沒有自己的任何私利，因而，任何腐敗都是對我們黨的極大傷害，是對黨的執政地位的傷害，甚至會危及到黨的政治生命。各級黨委（黨組）、紀委以及各部門領導干部是黨的領導力量中堅，是黨的路線方針政策的制定者。如果在黨的政策制定層面上出現腐敗并發展成為“老虎”，勢必會導致黨的政策成為謀取個人私利的工具，這是對黨的性質、宗旨的背叛。從黨的組織結構來看，黨委（黨組）、紀委從上至下，層層管理，形成了嚴密的組織體系，頂層管理出現問題勢必會影響到路線方針政策在基層的執行，對社會的危害將蔓延到社會整體，形成“腐敗鏈”。近年查處的窩案、串案，即所謂的“拔出蘿卜帶出泥”的腐敗案件就是具體表現。在現實中，腐敗現象的蔓延，會導致越來越多的領導干部追逐私利，忘卻黨的宗旨觀念，從而改變黨在人民群眾中的形象。人民對于政黨形象的改變，也會在黨內形成回應，形成各種不利于團結的思想、言論，甚至產生不同派別，從而影響黨的凝聚力，出現黨心渙散現象。一旦出現黨心渙散現象，又反過來會影響黨和人民、干部與群眾的關系，從而侵蝕黨執掌國家政權的基礎。因此，中國共產黨必須反對任何形式的腐敗，必須采取一切可能的措施打擊腐敗現象。endprint

（三）防政治生態惡化

政治生態是黨內政治生活和黨內風氣等黨內環境的綜合體現。近年來，我國政治生態遭到嚴重污染已是不爭的事實。從近年來查處的一些案件看，諸如官商勾結、黑金政治、權錢交易、上下串通、權力尋租、吃拿卡要、買官賣官、任人唯親等腐敗現象屢見不鮮，官場的“生態圈”“關系學”和“潛規則”之風盛行，投機專營現象、人身依附現象、晉升逆淘汰現象大行其道，等等。所有這些現象都破壞了社會正常的秩序和社會公認的價值準則，嚴重侵蝕著黨的思想道德基礎，破壞黨的團結和統一，損害了黨內政治生態和黨的形象，削弱黨的執政能力。因此，規范黨內政治生活，凈化黨內政治生態顯得尤為重要。

二、角色與責任：新時期全面從嚴治黨的主抓手

習近平總書記指出：“組織工作必須認真貫徹黨要管黨、從嚴治黨方針。黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏。”[2]黨的干部隊伍是社會主義現代化建設的骨干力量，承擔著黨的事業建設和發展的重大責任。黨的十八大以來，世情、國情、黨情的變化，給我們黨帶來了前所未有的機遇和挑戰。面對黨內存在精神懈怠、消極腐敗、政治生態惡化等亟待解決的問題，作為一個有13億人口大國執政的黨，全面從嚴治黨的任務艱巨而緊迫。從嚴治黨既要抓好個人因素也要抓好組織因素，個人因素主要是指領導干部，組織因素主要是指黨委（黨組）和紀委。

（一）角色與責任：全面從嚴治黨中的領導干部

領導干部有廣義和狹義之分。廣義的領導干部是指在黨、政、群和企事業單位等一切組織中擔任領導職務的工作人員，而狹義的領導干部是指在黨政機關中擔任領導職務的工作人員，本文的領導干部是指黨政領導干部。在黨、國家和社會中，每一位領導干部都具有多重角色，而不同的角色，又給予領導干部不同的責任。領導干部除了要服從黨的領導，執行黨的大政方針，履行黨和國家制定的法律、法規、做好群眾工作之外，作為有公職的社會成員，領導干部在具體崗位上擔當一個地區、部門或單位的負責人，履行克己奉公、忠于組織、服務人民的職責。從抽象意義上來看，領導干部是國家、社會的管理者，領導干部需要從大局入手，履行憂黨憂國、用權為民、服務國家和社會的責任。因此，領導干部雙重角色已清晰可見，即具體崗位角色和抽象政治角色。明確領導干部的角色定位，有利于解決多重角色之間的矛盾和沖突，即個人角色服從社會角色，具體角色服從抽象角色。

在黨和國家的建設中，領導干部扮演著什么樣的角色，就要承擔什么樣的義務。黨的各級領導干部在推進“四個全面”、實現中國夢偉大進程中承擔著不可替代的歷史使命。在社會權利與義務方面，權利和義務是對等的，領導干部占有更多社會稀缺的政治、組織資源，就必須承擔相應的義務和責任，這樣才能合理地配置資源，更好地發揮政治效用和組織效用。在社會公平與效率方面，領導干部作為社會的領導者和管理者，在兼顧公平與效率的基礎上，充分發揮自身主動性、能動性和創造性，從而促進社會公平與效率的統一。在社會和諧與穩定方面，領導干部是社會的示范者、引導者、協調者和裁決者，是人與人關系的重要主體，在日常工作中承擔著傾聽群眾呼聲、維護群眾利益、協調社會矛盾和承受群眾不滿的責任，在緩解社會矛盾、減少社會沖突、促進社會和諧等方面發揮重要作用。在歷史和現實方面，中國社會人治傳統的巨大慣性使依法治國的深入貫徹落實步履維艱，其中領導干部的道德自律和責任擔當是不可或缺的重要因素，優化黨內政治風氣，治理影子權力、遞延權力等深層次腐敗問題需要領導干部嚴于律己嚴于修身。正如習近平總書記所要求的那樣，領導干部“要強化黨組織和黨員的角色意識和政治擔當意識，使愛黨、憂黨、興黨、護黨成為各級黨組織和廣大黨員的自覺行動”[3]。

（二）角色與責任：全面從嚴治黨中的黨委

中國共產黨各級委員會從上至下分為中國共產黨中央委員會、地方委員會和基層委員會三個層級（從承擔領導核心作用看，本文對黨委主體責任的論述適用于黨組，因此不再對黨組進行專門論述）。黨的十八屆三中全會明確指出落實黨風廉政建設責任制的黨內分工，厘定了各級黨委和紀委的“分內職責”。在全面管黨治黨中承擔著黨風廉政建設和治理腐敗的主體責任是黨章賦予各級黨委的重要職責，也是全面從嚴治黨的重要著力點。《中國共產黨章程》規定：“整體推進黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設，不斷提高黨的領導水平和執政水平，提高拒腐防變和抵御風險的能力；黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設，經常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀律檢查工作、群眾工作等；黨組織必須嚴格執行和維護黨的紀律；黨組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須受到追究”。中央《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》明確要求，實行黨風廉政建設責任制要堅持黨委統一領導。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第三十六條明確提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”[4]。2016年1月，中共中央印發《中國共產黨地方委員會工作條例》，其中第十三條、十四條明文規定了地方委員會要履行全面從嚴治黨主體責任，書記為第一責任人。《中國共產黨紀律處分條例》不僅強調各級黨委是全面從嚴治黨的責任主體，而且對各級黨組落實全面從嚴治黨主體責任不力的情形及處分作出了明確規定。同時，十八屆中央紀委第三次、五次、六次全會也多次強調黨委主體責任的基本要求及落實意義。上述《黨章》《規定》和《條例》等黨內法律法規，既賦予黨委主體責任以法定內涵，同時也為黨委主體責任的界定和后續實施提供了文本溯源和剛性法規依據；既明確了各級黨委在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中肩負的重大使命和責任，又為具體落實黨委主體責任提出了精神指引和基本要求。

關于黨委（黨組）責任的相關規定，《中國共產黨章程》中有部分涉及，具體可概括為以下幾個方面：宣傳黨的路線、方針、政策和決議；按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則討論和決定黨內外的重大問題；黨的中央、地方以及黨的基層委員會討論、檢查黨的宣傳工作、組織工作、紀律檢查工作、教育工作、群眾工作和統一戰線工作等，注意研究黨內外的思想政治狀況；為黨和國家的建設和發展選才用人等。endprint

（三）角色與責任：全面從嚴治黨中的紀委

紀律檢查委員會按照層級同樣可以劃分為中央、地方和基層紀律檢查委員會。中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下工作，黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下工作。按照《中國共產黨章程》，紀委是維護黨紀和管好黨的紀律及協助黨委管好黨風的專門機關，紀委在從嚴治黨中承擔著監督責任。這里的監督責任具有政策性、專業性，紀委監督責任的成效與黨風廉政建設息息相關。紀委在履職過程中既是監督主體、執紀主體，又是問責主體、管理主體。

具體來說，紀委主要責任包括維護黨的章程、法規；檢查黨的路線、政策、方針、決議的執行情況，組織協調反腐敗工作，協助黨委加強黨風廉政建設等重要職責。紀委對自己管轄的黨組和領導干部有監督制約的職責，重點是對同級黨委及其主要成員的監督制約。對同級黨委的監督包括：為保證政令暢通，對同級黨委貫徹執行黨的路線方針政策進行監督；為避免重大決策失誤，對同級黨委重大決策進行監督；為杜絕個人專斷，對同級黨委實行民主集中制和集體領導進行監督；為確保任人唯賢，對同級黨委執行黨的干部政策和人事制度進行監督；為維護法制統一，對同級黨委執行遵守黨規國法進行監督；為防止權力濫用，對同級黨委履行職責進行監督等。而對同級黨委和主要領導干部的監督，重點放在防止其濫用權力，嚴懲其執法犯法、貪贓枉法上。

三、著力點與關鍵節點：創新全面從嚴治黨

全面從嚴治黨，抓好著力點和關鍵點尤為重要。

（一）加強思想建設

思想指揮行動，全面從嚴治黨必須從強化思想認識開始。只有從思想上高度認同黨中央的決策，行為上才會積極落實。第一，深入學習習近平總書記系列重要講話精神，領悟黨在改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各個方面的新思想新理念新戰略，用發展了的馬克思主義理論的最新成果武裝頭腦。第二，黨委（黨組）、紀委以及各級黨政領導干部，要以《中國共產黨章程》為標準嚴格要求自己，嚴格執行和維護黨的紀律，自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規。第三，理想信念教育是加強思想建設的重要方面。習近平總書記多次指出，理想信念是政治靈魂、精神支柱，是共產黨人精神上的“鈣”。因此，強化各級黨委（黨組）、紀委等主要領導干部思想認識首先要加強理想信念教育，使領導干部通過系統性的理論學習加深對黨的路線、方針、政策的理解和認識，從內心真正樹立全心全意為人民服務的意識。

（二）構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度體系

中國共產黨自建黨之初就從未間斷過與腐敗現象作斗爭。但腐敗是人類社會的一個毒瘤，徹底解決腐敗問題也是一個世界性難題。要遏制和預防腐敗，需要構建一套制度體系。為此，2014年10月黨的十八屆四中全會提出了要“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”。

一是要繼續保持反腐敗的高壓態勢，強化腐敗案件查辦。所謂“不敢腐”，從行為經濟學的角度看，主要是一個腐敗的收益—成本問題。如果腐敗能夠得逞而又不受懲罰或者懲罰力度小，則腐敗的收益大于腐敗的成本。在這樣的情況下，從“兩利相權取其大，兩害相權取其輕”的一般人類行為邏輯而言，腐敗是劃算的，因而是易發多發的。因此，解決“不敢腐”，主要靠懲罰。2012年11月黨的十八大以來，中央加大了反腐敗的力度，“老虎”“蒼蠅”一起打，甚至突破了所謂的“刑不上大夫”的“頂格”現象，將權傾一時的一批“大老虎”繩之以法，充分顯示了黨中央清除腐敗的決心和意志。要遏制和預防腐敗，我們必須繼續保持反腐敗的高壓態勢，強化腐敗案件查辦，讓腐敗分子惶惶不可終日，讓腐敗分子無處藏身。

二是要深化改革，強化制度建設。所謂“不能腐”主要是要解決一個有沒有腐敗機會的問題。而腐敗機會通常存在于工作流程和制度缺陷之中。因此，要解決“不能腐”的問題主要靠制度建設，最大限度地減少權力尋租的空間。這就需要我們深化改革，真正讓市場這只手在資源配置中起決定性作用，盡量減少用計劃、規劃和指標等人為手段干預經濟生活。同時，政府也要加大改革力度，簡政放權。此外，是加強制度建設。制度建設首先解決有法、有規可依的問題。但是，要看到，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。制度如果不能得到有效的執行，實際上等于制度的廢除。所以，要加大監督、檢查的力度，以保證執行制度的有效執行。唯有如此，才能真正形成制度管人、制度管事、制度反腐的制度體系。

三是加強黨性教育、警示教育等思想建設。所謂“不想腐”主要是要解決腐敗的動機問題，它觸及的是個人的靈魂。一方面，解決這個問題需要依靠個人的修身。畢竟，在內因和外因的關系中，內因是起決定性作用的。所以，領導干部必須“常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心”，從而不斷完善自我人格、提升從政品德、踐行為民宗旨、夯實行政之基。另一方面，解決這個問題也需要組織上不斷加強對領導干部進行黨性教育、警示教育等思想建設。對于這一問題，前文已有論述，在此不再贅述。

（三）嚴肅黨內政治生活，凈化政治生態

2016年10月黨的十八屆六中全會對嚴肅黨內政治生活，凈化政治生態提出了明確要求。政治生活與政治生態是黨內風氣的直接體現，嚴肅黨內政治生活，凈化政治生態，在全黨形成良好的政治氛圍，是全面從嚴治黨的重中之重。首先，要把紀律挺在前面。嚴肅黨內政治生活核心在于嚴明政治紀律，遵守黨內政治生活準則。一是黨員要自覺遵守黨章黨規黨紀。黨員在日常生活中，要維護黨中央權威，維護黨的團結，遵守組織程序，服從組織決定，在人民群眾中樹立榜樣。二是黨組織要承擔起執行、維護紀律的主體責任。對違紀黨員和違紀行為要嚴格追究，維護黨紀嚴肅性。三是各級紀檢機關要充分發揮監督執紀職能，切實履行好監督責任，加大問責力度。其次，用好“批評與自我批評”這一利器。一是要堅持用事實說話，具體問題具體分析，是什么問題就講什么問題，確保批評符合客觀實際。二是黨內批評應該是嚴肅的、認真的，同時又應該是誠懇的、與人為善的，將公開批評與個別提醒結合起來，把擺事實與講道理結合起來，在指出問題的同時提出改正意見。再次，要完善黨內政治生活相關制度。一是健全教育引導機制。如加強群眾路線教育、經常性黨風黨紀教育、正反典型教育等等。二是健全監督制約機制。要構筑監督網絡，整合監督資源，從多個維度加強監督，權力行使到哪里，活動延伸到哪里，監督就跟蹤到哪里；將事前監督、事中監督和事后監督結合起來，形成全方位、多層次、寬領域的監督網絡。三是健全激勵懲處機制。，要健全完善各級黨委（黨組）、紀委以及各部門領導干部選任機制，完善業績考核評價機制，強化黨建目標績效考核，真正做到有功必獎，有過必懲，等等。

參考文獻：

[1]習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話[N].人民日報，2014-10-09（2）.

[2]習近平在全國組織工作會議上強調：建設一支宏大高素質干部隊伍確保黨始終成為堅強領導核心[N].人民日報，2013-06-30（1）.

[3]郭亞丁，等.全面從嚴治黨——學習習近平黨的建設思想論述[M].北京：中共中央黨校出版社，2015：43.

[4]本書編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（輔導讀本）[M].北京：人民出版社，2013：36.endprint