生態(tài)公益林補償機制與經(jīng)營管護研究

彭小明+李振林

生態(tài)公益林是為了改善自然緩解，保護生態(tài)平衡以及物種多樣性，從而提供公益性產(chǎn)品或服務(wù)的森林。我國在1990年提出了林業(yè)分類的概念，將森林分為公益林和商業(yè)林。生態(tài)補償機制是我國林業(yè)發(fā)展的重要核心，已成為林業(yè)研究的熱點。如何利用生態(tài)補償機制，促使公益林的可持續(xù)發(fā)展，成為現(xiàn)在迫切需要解決的問題。

1 生態(tài)公益林補償機制與經(jīng)營管護中主要存在的問題

1.1 生態(tài)公益林的區(qū)分不明確

由于生態(tài)公益林都是在林業(yè)改革之前就已經(jīng)劃分界定完畢，當時大部分公益林都是由集體組織進行工藝經(jīng)營管護的，且商業(yè)林的效益也沒有展現(xiàn)出來，公益林與商業(yè)林之間的利益沖突不甚明顯。此外生態(tài)林的劃分主要是根據(jù)生態(tài)區(qū)位確定的，加上森林類型界定有時間短、任務(wù)重的特點，當時對于自然生態(tài)來說比較重要的林地都被強行劃入公益林的范疇。集體制度改革之后，商業(yè)林的經(jīng)濟效益遠高于公益林，因此部分林農(nóng)要求將自己名下的公益林劃分為商業(yè)林。

1.2 公益林生態(tài)補償金額較低

由于國家財政有限，對于公益林的補償金額較少。雖然部分地區(qū)為了提高補償標準，緩解公益林運營管護壓力，出臺了“政府投入為主，受益者合理承擔”的政策，但這個金額仍舊包含公益林的看管費。大部分地區(qū)的公益林的租金往往要高于補償金，且公益林本身的收益也較低，無法讓林農(nóng)增收，甚至可能出現(xiàn)賠本的現(xiàn)象。

1.3 公益林改造難度大

部分公益林是人工種植的經(jīng)濟林，且有些經(jīng)濟林在進入衰產(chǎn)期之后需要進行改造，不然很可能會向荒山發(fā)展。但若改造為經(jīng)濟林，當?shù)亓謽I(yè)部門是不允許的；如若讓租戶進行改造，政府對于公益林本身的補償金額較少，加上經(jīng)濟收益甚至低于改造費用，租戶對于改造的積極性將下降，甚至導(dǎo)致林地的質(zhì)量不斷下降。

1.4 公益生態(tài)林補償標準過于僵硬

目前政府對于公益林補償標準實施統(tǒng)一的補償政策，無論公益林的生長情況，也不管林分的級別，沒有根據(jù)質(zhì)量理論進行補償。補償金管理也較為模糊，使得生態(tài)補償金的使用過程中出現(xiàn)了許多空白地段，這無疑降低了林農(nóng)對于公益林經(jīng)營管護的熱情。

1.5 生態(tài)公益林補償機制尚未成熟

目前生態(tài)公益林的補償金主要是由國家財政以及地方財政支出的，且財政通常都是有限的。許多地區(qū)對于受益者合理承擔這一政策尚未明確，并且國家對于具體補償方法也未進行說明，使得公益林補償機制的發(fā)展受到限制。

2 公益生態(tài)林補償機制與經(jīng)營管護對策

建立長效生態(tài)公益林補償機制，在林業(yè)改革的背景下，實現(xiàn)公益林與商業(yè)林經(jīng)濟收入的平衡，需要保障公益林經(jīng)營管護的可持續(xù)發(fā)展，從而真正改善生態(tài)平衡、林農(nóng)增收。貫徹落實以人為本的觀念，秉持著公平公正的理念，建立完善的管理制度，不以犧牲老百姓的利益為代價來維護生態(tài)平衡安全。

2.1 完善公益林補償制度

根據(jù)《森林法》中的相關(guān)標準，從大局角度出發(fā)，制定科學(xué)的《公益林補償管理制度》，從而真正的建立以財政支出為主，受益者合理承擔的公益林補償機制。從水力發(fā)電、旅游、城市用水、工業(yè)用水等眾多受益部門，同稅收的方式來征收補償費用，再由林業(yè)局根據(jù)各地區(qū)公益林的面積、重要程度等因素進行省市分配，并最終讓林農(nóng)能夠獲得補償。

2.2 創(chuàng)新公益林補償機制

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生態(tài)公益林補償機制，引入“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的理論，通過市場調(diào)節(jié)機制，提高林農(nóng)對于公益林經(jīng)營管護的積極性。首先需要對各個地區(qū)的公益林進行全面調(diào)查，對公益林的重要性、林分等級，制定不同等級不同林分的補償制度。例如在一些旅游景點中懸崖峭壁上的公益林，林木應(yīng)用價值低且無法進行改造，除了做好防火、防蟲害工作外，幾乎無其他投入；而對于河岸兩旁的公益林，由于經(jīng)濟效益高，且投入成本高，若采用相同的補償機制，會挫傷林農(nóng)的積極性。

生態(tài)公益林通常是指能夠起到較好生態(tài)效益的森林，但實際上有部分公益林由于各種因素的影響，成為無林地或疏林地。《森林采伐更新管理辦法》中規(guī)定無論是商業(yè)林還是公益林，若林木在尚未達到采伐年齡前是不能采伐的，此時商業(yè)林與公益林的作用是相同的。那么是否需要對商業(yè)林進行補償？有研究指出，公益林在達到采伐年齡以前的生態(tài)效益最高。筆者根據(jù)多年研究經(jīng)驗分析，在未達到最低采伐條件之前，商業(yè)林與公益林均可不予補充，需要補償?shù)氖沁_到一到二齡級期的生態(tài)林。這主要是由于國家需要公益林來發(fā)揮生態(tài)保護效益，而林農(nóng)會出現(xiàn)經(jīng)濟損失，此時可以考慮以同期商品林的經(jīng)濟效益為標準進行補償最合適。當公益林達到商品林采伐條件二個齡級期之后，可以停止補償或是降低補償金額，因為此時的公益林已經(jīng)進入過熟階段，消耗量大于生長量，允許主伐擇伐或小塊狀皆伐進行逐步采伐，然后通過人工更新的方式恢復(fù)森林，保持經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的平衡，從而調(diào)動林農(nóng)對于公益林經(jīng)營管護的積極性。

2.3 探索新的公益林采伐管理方法

公益林主要是根據(jù)生態(tài)區(qū)位來劃分的，若達到商品林相同的采伐條件后，允許林農(nóng)采伐，而政府會從補償金中抽取部分資金鼓勵林農(nóng)更新造林，并以針闊混交林和闊葉林為主，緩解生態(tài)破壞引起的壓力。當公益林達到衰產(chǎn)期后，更新資金主要是由政府承擔的，經(jīng)營管護主要是由林農(nóng)實現(xiàn)的，收入可由林農(nóng)獲得。可先在部分地區(qū)進行試點應(yīng)用，成功后再向全國進行推廣。

公益林對于生態(tài)環(huán)境具有重要影響，關(guān)系著我國的公益事業(yè)，需要通過完善補償機制，提高林農(nóng)對公益林經(jīng)營管護的積極性，從而保障公益林的可持續(xù)發(fā)展。