淺談臨洮縣綜合執法改革對畜牧行政執法工作的影響

雍海祥

十八屆三中、四中、五中全會等會議多次提出依法治國，要求加強法治政府建設，力求建立權責統一、權威高效的行政執法體制，實現政府活動全面納入法制軌道。由于“三聚氰胺”“瘦肉精”“江西高安病死豬事件”等畜牧違法案件轟動全國，全民關注，群眾對政府通過加強畜牧執法，生產安全放心的畜產品期望很高。

在臨洮綜合執法改革中，將《畜牧法》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《獸藥管理條例》、《乳產品質量安全監督管理條例》、《動物防疫法》、《草原法》等相關法律、法規、規章、規定的全部行政處罰權劃歸綜合執法局，畜牧部門保留監督管理職能。綜合執法改革后，2017年畜牧部門移送案件5起，截止2017年5月份，全部辦結。通過一年的探索，部門間辦案的默契逐漸形成，辦案數量、辦結速度、執法水平明顯提高。

1 取得的成效

第一，整合執法力量，在一定程度上解決了多頭執法問題。即使畜牧系統，在綜合執法改革以前也是一部法律對應一個站室，如《畜牧法》對應畜牧站、《草原法》對應草原站或草原監理站、《動物防疫法》對應動物衛生監督所等等。為了相對集中執法力量，在畜牧系統又成立綜合執法大隊，統一執行除《動物防疫法》以外的畜牧法律法規。基層獸醫體制改革以后，《動物防疫法》授權各級地方人民政府動物衛生監督機構為《動物防疫法》的執法主體。體制上初步解決了多頭執法問題，提高了執法效率。

第二，優化職能配置，加強監督制約。畜牧系統實行綜合執法改革后，只保留管理權、審批權與監督權，有更多的時間、人力財力來做好日常監管，分工明確，責任清楚。分離處罰權后適當強化了不同權力之間的相互監督和制約，改變了畜牧部門既管審批、管理，又管監督處罰的體制機制。而綜合執法改革后畜牧部門只要加強日常監督管理，發現問題，對監督巡查中發現的案件線索只需留存證據，即可移送綜合執法局，由后者完成對違法主體的處罰。

第三，加強規范化管理，提高執法水平。畜牧部門在綜合執法改革后，改變了以往分散執法、突擊整治、運動式執法的方式，將更多的力量投入到日常監管中，使畜牧各項法律法規的執行規范化，使畜牧各種違法行為的查處常態化。通過“查、處分離”、“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，使執法行為更加公平、公正。同時通過大力推行規范化管理，強化執法人員培訓和制度建設，提高執法人員的素質，提高執法水平。

2 存在的問題

第一、執法主體有待明確。以《動物防疫法》為例，動物衛生監督機構是《動物防疫法》授權的執法機構，執法主體在法律上具有唯一性與排他性。再如《草原法》第五十六條：國務院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區的縣級以上地方人民政府草原行政主管部門設立草原監督管理機構，負責草原法律、法規執行情況的監督檢查，對違反草原法律、法規的行為進行查處。在處理涉及草原案件時也存在上述問題。

第二、綜合執法隊伍綜合素質及專業技術有待提高。臨洮縣綜合執法局是新設立的機構，對人員素質無法統一衡量，尤其動物衛生監督執法工作涉及較高的獸醫專業要求。綜合執法局在組建之時，并沒有（完全）吸收原動物衛生監督機構的官方獸醫，無法開展專業性較強的動物衛生監督執法工作，導致動物衛生監督執法工作被削弱，正常的動物防疫管理秩序無法有效建立。

第三、綜合執法機構的職責范圍劃分不夠合理。在臨洮縣綜合執法改革中，并沒有對畜牧法律法規進行細致的研究區別，而是把所有畜牧法律法規的處罰權一刀切劃轉給了綜合執法局，同時又保留了動物衛生監督所以及各鄉鎮分所。這造成了新的多頭執法，易形成有利的事情搶著干，棘手的問題相互踢皮球。各地動物衛生監督機構為《動物防疫法》明確授權的唯一合法執法主體，有明確的專屬執法權。（專屬執法權是指法律明確規定由某行政機關行使而不得由其他行政機關行使的執法權，例如公安機關對人身自由的處罰權和強制權、稅務機關的稅收強制征管權等）。臨洮縣綜合執法局劃轉畜牧行政執法事項過于寬泛，將執法主體法定性、人員要求法定性、目標法定性、過程法定性的動物衛生執法處罰權也劃轉過來，陷入了“小馬拉大車”的被動局面。

3 建議與思考

第一、建立規范的公務合作制度。按照決策與執行相對分離的原則，臨洮縣綜合執法局主要承接了畜牧部門執法職能的處罰權。處理好綜合執法局與相關部門的關系，需要在明確綜合執法機構的性質和職責的基礎上，建立起全面而規范的公務合作制度。主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度等，加強相互之間的協調配合，及時解決共同面臨的問題。

第二、合理劃轉畜牧行政執法處罰權。動物衛生監督執法工作具有法定授權、專業性、技術性強的特點。同時在具體執法過程中又存在證據容易滅失變質、案件隨機性強、案件多發、案發一過性等特點，需要建立權責統一、權威高效的行政執法體制。而臨洮縣動物衛生監督所及其下屬18個動物衛生監督分所機構完整，人員齊備，應該將《動物防疫法》中規定的行政處罰權重新劃轉到畜牧部門。

第三、加強業務培訓，提高執法能力。畜牧獸醫行政執法涉及動物防疫監管、種畜禽生產經營、獸藥飼料管理、動物病原微生物實驗室生物安全監管、畜禽養殖及資源保護、畜產品質量安全監管等多個方面，應加強法律法規和相關業務知識的培訓，要加強綜合行政執法部門中具體負責畜牧獸醫執法人員的業務培訓，切實提高獸醫行政及基層獸醫工作能力和水平。